STS, 20 de Septiembre de 1996

En los recursos contenciosos administrativos acumulados antes reseñados se dictó sentencia por la Sección Cuarta de la Sala de dicho orden jurisdiccional, de fecha 28 de junio de 1991, cuyo fallo se expresa literalmente en los siguientes términos: "DESESTIMAR los presentes recursos contenciosos administrativos interpuestos por las representaciones procesales de las entidades SOCIEDAD ESPAÑOLA CAMPO EBRO INDUSTRIAL, S.A., LEVANTINA AGRICOLA INDUSTRIAL,S.A., contra la Orden de 27 de julio de 1987 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del propio Departamento de fecha 23 de junio de 1986, a las que las presentes actuaciones se contraen, y confirmar dichas Resoluciones por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas". Notificada dicha sentencia a la representación de las partes, se interpuso recurso de apelación por las actoras que fue admitido a trámite, en un sólo efecto, por providencia de 9 de septiembre de 1991, en la que se acordó elevar las actuaciones ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar ante la misma a las partes para que, en el término de treinta días, pudieran comparecer a hacer uso de su derecho.

Por providencia de 10 de enero de 1992, se tuvo por personadas a las representaciones procesales de CEISA Y LAISA, acordándose la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritos; a cuyo efecto se dispuso la entrega sucesiva de actuaciones para que, en el término de veinte días, pudieran evacuar dicho trámite.

A tales efectos, por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, en la representación acreditada de CEISA, con fecha 8 de octubre de 1992, se presentó escrito en el que solicitaba "Sentencia por la que con estimación del presente recurso de apelación, revoque la Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 28 de junio de 1991, declarando la nulidad de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 23 de junio de 1986, por la que se fija la distribución de la cuotabase de producción de isoglucosa entre las distintas empresas productoras, así como la resolución de fecha 27 de julio de 1987, por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto y, como reconocimiento de una situación jurídica individualizada, reconozca el derecho de esta parte a ser indemnizada en la cuantía que expresamente se determinará en periodo probatorio, por los daños y perjuicios que dicha Orden le ha causado en sus derechos". Por medio de otrosí, considerando que las disposiciones comunitarias que se estiman violadas por la Orden Ministerial de 23 de junio de 1986, podían ocasionar problemas interpretativos y siendo aquellas las que han de condicionar el contenido del fallo de la Sala, interesaba el planteamiento de cuestión prejudicial de interpretación ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE), ex artículo 177 del Tratado de la CEE (TCEE).

El Procurador de los Tribunales D. Gabriel Sánchez Malingre, en representación de LAISA, presentó escrito de alegaciones el 2 de noviembre de 1992, en el que solicitaba que, "previos los trámites legales, y acordando plantamiento ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de la cuestión prejudicial de invalidez en los términos aquí referidos (en los del propio escrito), se dicte sentencia por la que se revoque la apelada y se estime el recurso contencioso administrativo interpuesto con el número 46.879, accediéndose a la pretensión indemnizatoria en él expresada".

Después de que el Abogado del Estado, por escrito fechado el 1 de abril de 1993, interesase sentencia desestimatoria del recurso y antes de la citación para votación y fallo, el Procurador Sr. Sánchez Malingre presentó nuevo escrito al que, en apoyo de su pretensión impugnatoria, acompañaba Propuesta de Reglamento del Consejo aprobada por la Comisión de las Comunidades Europeas por la que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar.

Una vez señalado día para deliberación y fallo, se dejó ésta sin efecto y, por providencia de 4 de julio de 1995, se acordó, a la vista de las solicitudes formuladas por las apelantes y para resolver sobre el planteamiento o no de las cuestiones prejudiciales interesadas, dar traslado, por cinco días, al Abogado del Estado y al Ministerio Fiscal para que, respectivamente, alegara aquel lo que estimase oportuno y éste evacuara el oportuno informe.

El Abogado del Estado presentó escrito fechado el 18 de octubre de 1995 limitándose a solicitar que se deniegue el planteamiento de la cuestión prejudicial. Y el Ministerio Fiscal, por escrito fechado el 11 de marzo de 1996, formaliza su informe considerando que no procede plantear ante el Tribunal de las Comunidades Europeas el incidente de nulidad propuesto por los recurrentes.

Por providencia de 2 de julio 1996, se señaló para deliberación y fallo el 17 de septiembre de 1996, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.

En el presente recurso se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de 28 de junio de 1991, recaída en los recursos acumulados de dicho orden jurisdiccional números 46.513 y 46.879, que desestimó las pretensiones actoras, ahora reiteradas en apelación. La de CEISA encaminada a la anulación y declaración de ineficacia de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 23 de junio de 1986, por la que se fija la distribución de la cuota base de producción de isoglucosa entre las distintas empresas productoras, así como la resolución, de fecha 27 de julio de 1987, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto, y como reconocimiento de una situación jurídica individualizada, al reconocimiento del derecho a ser indemnizada por los daños causados por dicha Orden. Y la de LAISA concretada en los siguientes puntos: 1º que se anule y se deje sin efecto la mencionada Orden Ministerial, de 23 de junio de 1986, en cuanto fijaba la distribución de las cantidades de base de producción de isoglucosa para la campaña de comercialización 1986/87, y la resolución de 27 de julio de 1987 desestimatoria del recurso de reposición; 2º que se reconozca su derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios causados por la Orden Ministerial durante el último cuatrimestre de la campaña de comercialización 1985/86, y que derivaron del Tratado de Adhesión firmado en Lisboa y Madrid el 12 de junio de 1985, cuya ratificación por el Reino de España fue autorizada mediante Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto; y 3º a título subsidiario, para el caso de que la anterior pretensión indemnizatoria no fuese atendida, que se anule y se deje sin efecto la misma Orden Ministerial de 23 de junio de 1986, en cuanto fijaba la distribución de las cantidades de base de isoglucosa entre las distintas empresas para el último cuatrimestre de la campaña de comercialización 1985/86, así como la resolución de 27 de julio de 1987, por la que se desestimó el recurso previo de reposición.

Ahora bien, resulta previo a cualquier otra consideración examinar si procede o no plantear ante elTJCE las cuestiones prejudiciales suscitadas por los recurrentes, tanto en primera instancia como en apelación, al amparo del artículo 177 TCEE; en un caso, interpretativa, y, en otro, de invalidez. Se fundamenta la primera en que la Orden Ministerial impugnada, de 23 de junio de 1986, en cuanto fijaba la distribución de las cantidades de base de producción de isoglucosa entre las distintas empresas productoras vulnera disposiciones comunitarias, en concreto lo dispuesto en el artículo 26 del Acta de Adhesión de España y Portugal a la CEE y la reglamentación comunitaria aplicable en la materia, especialmente los artículos 24 y 25 del Reglamento 1785/81, que pueden ocasionar problemas interpretativos que condicionan el contenido del fallo de esta Sala. La cuestión prejudicial de invalidez se argumenta señalando que el artículo 1.2 del Reglamento CEE número 934/86 (y, por derivación obligada, el artículo 1.5 del Reglamento CEE número 1107/88 y el artículo 1.3 del Reglamento número 305/91) son inválidos en la medida en que han prorrogado los efectos de los apartados 2, 3 y 5 del articulo 24 del Reglamento CEE número 1785/81 del Consejo en clara infracción de los principios generales del ordenamiento comunitario, y, en particular, de los artículos 7 y 40.3 del Tratado CEE y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas; y dicha invalidez motiva la ilegalidad de la Orden Ministerial de 23 de junio de 1986, que se dicta en su desarrollo, y de la resolución expresa denegatoria del recurso de reposición, de 27 de julio de 1987, produciendo la anulación de la Orden efectos respecto de las sucesivas campañas de comercialización posteriores a la citada campaña 1986/87 hasta la de 1992/93 inclusive.

El artículo 177 TCEE incorpora un procedimiento de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, con un cierto paralelismo con los procesos incidentales de inconstitucionalidad de normas legales en los ordenamientos de justicia constitucional "concentrada" (art.163 CE, por lo que a nosotros se refiere), y, en general, con las cuestiones prejudiciales devolutivas, que tiene como finalidades: garantizar la uniformidad del Derecho comunitario, favorecer su desarrollo y asegurar la estabilidad del Derecho derivado, proporcionando, incluso, a los particulares una protección efectiva de los derechos e intereses que les reconoce el ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea. Pues si este Derecho comunitario no fuera interpretado de manera uniforme, se llegaría a decisiones diferentes entre sí. Para evitar semejante situación ha sido concebido el mencionado artículo 177 TCEE: para asegurar y mantener la uniformidad y coherencia del ordenamiento comunitario europeo. Así el TJCE, desde la sentencia de 16 de enero de 1974, Rheinmühlen, 166/73, en doctrina luego reiterada en otras sentencias, como la de 29 de mayo de 1977, Hoffmann-La Roche, 107/76, ha precisado que "esencial para la salvaguarda del carácter comunitario del Derecho establecido por el Tratado es el artículo 177 que tiene por fin asegurar a ese Derecho, en todas las circunstancias, el mismo efecto en todos los Estados de la Comunidad. Dicho precepto trata de prevenir divergencias de interpretación del Derecho comunitario que han de aplicar los órganos jurisdiccionales nacionales, otorgando al juez nacional un medio de eliminar las dificultades que podrían surgir de la exigencia de dar al Derecho comunitario su pleno efecto, en el marco de los sistemas jurisdiccionales de los Estados miembros".

El citado precepto del Tratado incorpora en su sistema dos supuestos de cuestiones prejudiciales de distinta naturaleza: la remisión de interpretación, aplicable al propio Tratado, al Derecho originario y al Derecho derivado (art.177. a) y b)), y la remisión sobre apreciación de validez referida exclusivamente a los actos de Derecho derivado (art. 177.b)). Si bien esta distinción teórica no evita que en la práctica se produzcan, a veces, ambas cuestiones en estrecha conexión, en la medida en que la cuestión de invalidez comporta también una interpretación de las normas que condicionan la validez jurídica del acto de Derecho derivado controvertido.

El procedimiento de remisión prejudicial se basa en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho comunitario a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros (STJCE de 16 de diciembre 1981, Foglia/Novello, 244/80). Sólo al juez nacional corresponde valorar la necesidad de una decisión prejudicial y la pertinencia de las cuestiones suscitadas por las partes, atendiendo a la existencia o no de un problema de interpretación del Derecho comunitario aplicable que no pueda resolver por sus propios medios; pues no puede ignorarse que también a él le corresponde aplicar dicho Derecho comunitario y que el monopolio jurisdiccional del TJCE solo afecta a la declaración de invalidez de los actos de Instituciones comunitarias (STJCE, de 22 de octubre de 1987, Foto Frost, 341/85). De manera que el artículo 177 TCEE no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante el Juez nacional; no basta con que las partes sostengan que el litigio plantea una cuestión de Derecho comunitario para que resulte obligado el planteamiento de la cuestión prejudicial, sino que el Juez nacional ha decidir sobre la necesidad del reenvio prejudicial tomando en consideración los siguientes elementos: a) aplicabilidad de las disposiciones de Derecho comunitario al litigio; b) existencia de una duda sobre el significado o la validez de una norma de Derecho comunitario aplicable, de cuya decisión dependa el fallo del litigio; y c) imposibilidad de resolver por sí mismo dicha duda sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y de aplicación del Derecho comunitario.En síntesis, sustituido, en la propia doctrina del TJCE, el criterio de la "separación" por el de la "cooperación" al diseñar el reparto de las funciones jurisdiccionales entre el Juez comunitario y el Juez nacional (STJCE de 11 de diciembre de 1965, Schwarze, 16/65), corresponde a éste: la iniciativa de la remisión (SSTJCE de 16 de junio de 1981, Salonia, 126/80, y 6 de octubre de 1982, CILFIT, 283/81); y decidir si es "necesario para dictar su fallo" que el TJCE se pronuncie prejudicialmente, con autoridad de cosa interpretada (STS de 3 de noviembre de 1993), sobre algún extremo del Derecho comunitario ("pertinencia de la cuestión planteada"). Así, pues, conforme al sistema resultante del artículo 177 TCEE, "el Juez nacional, que es el único que tiene un conocimiento de los hechos del asunto así como de los argumentos aducidos por las partes, y que deberá asumir la responsabilidad de la resolución judicial que haya de ser pronunciada, está mejor situado para apreciar, con pleno conocimiento de causa, la pertinencia de las cuestiones de Derecho suscitadas en el litigio de que conoce y la necesidad de una decisión prejudicial, para poder dictar su resolución" (STJCE de 29 de noviembre de 1978, Pigs Marketing Board, 83/78).

Los párrafos 2 y 3 del citado artículo 177 TCEE distinguen la facultad de plantear cuestiones al Tribunal de Justicia que corresponde a cualquier órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros y la "obligatoriedad" de plantear la cuestión y efectuar la remisión al Tribunal de Justicia cuando se trata del "órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno". En este caso, para garantizar la unidad y aplicabilidad del Derecho comunitario, teniendo en cuenta, además, el valor de jurisprudencia nacional que tienen las resoluciones de dicho órgano jurisdiccional supremo, se impone la obligación de plantear, antes de decidir el litigio, la cuestión prejudicial. Ahora bien, ello no supone negar un margen de apreciación del Juez de última instancia o supremo Juez nacional para determinar la "pertinencia" o efectuar el "juicio de relevancia" para el planteamiento de las cuestiones prejudiciales en los términos que pasamos a señalar.

La valoración de la pertinencia de la cuestión prejudicial suscitada, que corresponde efectuar al juez nacional, incluso, como se ha dicho, cuando culmina la instancia judicial interna, según deriva de la propia formulación del artículo 177 del Tratado que se refiere a "si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo", ha estado presidida, paradigmáticamente, por el criterio del "acto claro". Esta doctrina, utilizada tanto por el Consejo de Estado francés (A. 11604 Ministre de l´Interieur c/ Cohn-Bendit, resolución de 22 de diciembre de 1987) como por el Tribunal Federal de Finanzas alemán (Bundesfinanzhof, resoluciones de 16 de julio de 1981 y 24 de abril de 1985), fue cuestionada sosteniéndose que debía ser automático el reenvío al TJCE de toda cuestión suscitada ante un órgano jurisdiccional nacional de última instancia porque éste carecía de compentencia, en virtud del artículo 177, apartado 3, TCEE, para retener aquella, porque el pronunciamiento sobre la claridad de la cuestión es precisamente el resultado de la interpretación, y porque la noción de "acto claro" no se adapta a la complejidad del ordenamiento comunitario. Sin embargo, si el TJCE, en un primer momento, pareció considerar que la obligación contenida en el artículo 177, apartado 3 TCEE, era absoluta, al menos, desde la sentencia CILFIT (TJCE, 6 de octubre de 1982) ha precisado que existen dos hipótesis que dispensan al juez de última instancia del reenvio: la primera es aquella en que exista una jurisprudencia establecida del TJCE que resuelva el punto controvertido, cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos que hayan dado lugar a dicha jurisprudencia; la segunda se produce cuando la aplicación correcta del Derecho comunitario se impone con una evidencia tal que no da lugar a ninguna duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión o, en sus propias palabras, "la correcta aplicación del Derecho comunitario puede imponerse con tal evidencia que no deje lugar a duda razonable alguna sobre la solución de la cuestión suscitada"; en tal caso, siempre que el órgano jurisdiccional nacional esté convencido de que "la misma evidencia se impondría igualmente a los órganos jurisdiccionales de los otros Estados miembros, así como al Tribunal de Justicia", podrá abstenerse de someter la cuestión al Tribunal de Justicia. La misma doctrina del "acto claro" ha tenido reflejo en algunas decisiones de este Alto Tribunal (SSTS de 17 de abril de 1989 y 13 de junio de 1990). En consecuencia, puede entenderse que resulta justificada la exclusión del planteamiento de la cuestión prejudicial: cuando no condicione el sentido del fallo (irrelevancia de la cuestión), de manera que, cualquiera que sea la respuesta del TJCE, ésta no tendría ninguna influencia en la decisión del proceso en que la cuestión se suscita (SSTJCE de 22 de noviembre de 1978, Mattheus y 16 de diciembre de 1981, Foglia/Novello, entre otras); cuando pueda afirmarse la evidencia en la respuesta porque no existe duda razonable y fundada relativa a la interpretación y/o validez de la disposición comunitaria aplicable, teniendo en cuenta, como ha puesto de relieve el TJCE, tanto el contexto como el conjunto normativo al que pertenece la norma a interpretar (sentido claro); y cuando se encuentra "aclarada" la duda objeto del litigio, dada la identidad de la cuestión con un litigio resuelto por el TJCE, de manera que pueda invocarse la doctrina del precedente o, incluso, de la jurisprudencia comunitaria, como señaló ya la STJCE de 27 de marzo de 1963, Da Costa, 28 a 30/62, y se hace referencia en el artículo 104.3 del Reglamento de Procedimiento del propio Tribunal, de 19 de junio de 1991.

Con una formulación general, cabe afirmar que cesa la obligación de plantear la cuestión, ex artículo 177 TCEE, cuando la Sala puede resolver por sí coherentemente el problema de interpretación y/o de validez suscitados en relación con la norma comunitaria, teniendo en cuenta, además de los criterios expuestos, los siguientes principios: a) el juez nacional es garante no solo de los principios estructurales básicos del derecho comunitario que representan su efecto directo y su primacía, sino también, desde su posición de órgano cuyas decisiones crean jurisprudencia, de la unidad de aplicación del Derecho comunitario; b) las cuestiones prejudiciales de interpretación y de validez aparecen, a veces, vinculadas, ya que pueden formularse conjuntamente y, con frecuencia, el examen de la validez de un acto o norma comunitaria plantea un problema previo de interpretación; c) la cuestión de validez no puede suscitarse en relación con los propios Tratados constitutivos o Derecho comunitario originario; y d) en el supuesto de impugnación de la validez de un acto o norma comunitaria derivada, el órgano jurisdiccional nacional "no tiene facultad de declarar su invalidez" (STJCE, 22 de octubre de 1987, Foto Frost, 341/85), o, en otras palabras, tiene competencia para desestimar las objeciones que se formulen contra su validez, pero, por el contrario, no la tiene para apreciar y declarar su invalidez, sin acudir a un pronunciamiento prejudicial del TJCE.

La representación procesal de CEISA, en su escrito de alegaciones, disiente de la interpretación que hace la sentencia de primera instancia de los artículos 24 y 25 del Reglamento 1785/81 CEE, de 30 de junio -modificado por el artículo 26 del Acta de Adhesión de España y Portugal-, por el que se establece la organización de mercados en el sector del azúcar, y que sirve de fundamento al Tribunal a quo para excluir que la Orden Ministerial de 23 de junio de 1986 vulnere tales preceptos comunitarios.

En concreto, las normas comunitarias sobre las que se suscita la duda interpretativa son: 1º) el apartado 3, cuarto párrafo, letra a) y 5, tercer párrafo, letra a) de dicho artículo 24 del Reglamento 1785/81 CEE, tal como ha sido modificado por el Anexo I, apartado XIV, Sección C, unido al Acta de Adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa; y 2º) el apartado 2 del artículo 25 del mismo Reglamento de la Comunidad. Los párrafos mencionados del artículo 24 disponen: "En lo que se refiere a las empresas productoras de isoglucosa establecidas: a) en España, la cuota A se establecerá repartiendo la cantidad de base A fijada en la letra b) del punto I del apartado 2 para España, entre las empresas correspondientes sobre la base de sus respectivas producciones obtenidas durante el año civil de 1983.."; y "En lo que se refiere a las empresas productoras de isoglucosas establecidas: a) en España, la cuota B se establecerá repartiendo la cantidad de base B fijada en la letra b) del punto II del apartado 2 para España entre las empresas correspondientes sobre la base de su producción respectiva obtenida durante el año civil de 1983...". Y el apartado 2 del mencionado artículo 25: "Los Estados miembros podrán disminuir la cuota A y la cuota B de cada empresa productora de azúcar o de cada empresa productora de isoglucosa establecida en su territorio en una cantidad total que no exceda, para el período mencionado en el apartado 1 del artículo 23, del 10%, según los casos, de la cuota A o de la cuota B determinada para cada una de ellas de acuerdo con el artículo 24".

Pues bien, tanto la Administración (informe obrante en el expediente), como la Sala de la Audiencia Nacional (F.J. 3), utilizando especialmente un argumento literal, consideran que el artículo 24 del Reglamento 1785/81 CEE, al utilizar la expresión "sobre la base de" y no proporcionalmente, establece un índice o módulo de referencia en las producciones de 1983, pero no un criterio de proporcionalidad matemática. Y el artículo 25.2 de dicho Reglamento atribuye a los Estados miembros la posibilidad de disminuir las cuotas de cada empresa productora dentro de los límites que fija sin que exista una fijación previa de la cuota a modificar, y sin que deba circunscribirse tal posibilidad a la existencia de planes de reestructuración. Por el contrario, la parte apelante (CEISA) entiende que el artículo 24, en los párrafos transcritos, excluye toda discrecionalidad del Estado español en la fijación de las cuotas de las empresas productoras de isoglucosa, ya que establece directamente el montante de cada productor con un criterio de proporcionalidad. Y el artículo 25.2 del mismo Reglamento sólo permite a los Estados miembros realizar la transferencia de cuotas una vez establecida previamente la asignación proporcional de éstas entre las empresas productoras. Y de ser esta última interpretación la correcta y adecuada, en tesis de la recurrente, resultaría infringida la normativa comunitaria por la Orden Ministerial de 23 de junio de 1986, ya que su participación proporcional en la producción total, en 1983, era del 53,57%, cuya equivalencia, cifrada en

14.220,18, cuota A, y 1.516,82, cuota B, para el período del 1 de marzo al 30 de junio de 1986 y en 40.178 y

4.285, respectivamente, para la campaña 1986/87, no es respetada al distribuir las cuotas efectuando una indebida transferencia de éstas, de la que hace derivar, además, la indemnización cuyo reconocimiento solicita.

Consecuentemente la parte apelante concreta la cuestión prejudicial interpretativa en las siguientes interrogantes: 1. "¿Deben interpretarse los apartados 3, cuarto párrafo, letra a) y 5, tercer párrafo, letra a) del art. 24 del Reglamento CEE 1785/81 tal como ha sido modificado por el Anexo I, apartado XIV, SecciónC, unido al Acta de Adhesión del Reino de España y de la República Portuguesa, en el sentido de que el reparto que España debía efectuar de la cuota anual de Base A y de Base B de producción de isoglucosa entre las empresas productoras españolas resultaría directamente de las disposiciones arriba mencionadas, sin que se requiera a tal efecto la intervención de las autoridades nacionales?. 2. En caso de que la respuesta anterior fuera afirmativa, ¿pueden las autoridades nacionales, sin mediar una transferencia de cuotas realizada conforme a las condiciones previstas en el art. 25 del Reglamento, modificar el reparto que resulta de la aplicación de los apartados 3, cuarto párrafo, A y 5, tercer párrafo, letra A del art. 24 del Reglamento antes mencionado?. 3. ¿A qué condiciones subordina el art. 25 del Reglamento antes citado y las disposiciones del Reglamento CEE núm. 193/82 la facultad de realizar transferencias de cuotas entre las empresas productoras de isoglucosa?. Concretamente: a) ¿Pueden los Estados miembros realizar dichas trasferencias sin haber establecido previamente el montante de la cuotas de las empresas que resulte de un reparto efectuado conforme a la disposición del Reglamento CEE núm. 1785/81 señaladas en la pregunta 1 anterior?. b) ¿Pueden los Estados miembros realizar dichas transferencias en ausencia de una reestructuración de las empresas afectadas?. c) La exigencia de que el interés de cada una de las partes afectadas sea tenida en cuenta, que señala el apartado 1º del art. 25 del Reglamento CEE núm. 1785/81 ¿se satisface cuando tanto la empresa cuya cuota se reduce como aquella cuya cuota se aumenta a consecuencia de la reducción anterior, dispone de una cuota inferior a su capacidad efectiva de producción?. d) ¿Son cumulativas las condiciones señaladas?".

Sobre la base del indicado razonamiento, no puede negarse relevancia, para el sentido del fallo, a las respuestas que deban darse a las cuestiones interpretativas de normas comunitarias suscitadas. Ahora bien, como ha quedado señalado y recuerda oportunamente el auto denegatorio de la Sala de primera instancia, de 26 de marzo de 1991, no es ello suficiente para que proceda el planteamiento de la cuestión sino que su pertinencia está sujeta a una duda razonable que el Tribunal nacional no esté en condiciones de resolver por sí mismo. Circunstancia esta que no concurre, si se tiene en cuenta que, como se verá más adelante, el carácter decisivo, en el presente caso, no resulta tanto de la consideración aislada de la respuesta procedente que haya de darse a la primera cuestión formulada, sobre la que cabe mantener, fudadamente, que no tiene el sentido unívoco que le atribuye la Sala de la Audiencia Nacional, como de las respuestas conjuntas a las cuestiones 2,3 y 4, sobre las que este Tribunal puede decidir disipando cualquier duda razonable y conforme a un criterio interpretativo de la norma comunitaria suficientemente seguro, resolviendo, en consecuencia, la pretensión impugnatoria formulada. Y teniendo, además, en cuenta la doctrina derivada de la STJCE de 11 de agosto de 1995, Cavarzere Produzioni Industriali SpA y otros y Ministero dell´Agricoltura e delle Foreste y otros, sobre transferencias de cuotas de azúcar entre empresas, que contempla una decisión prejudicial sobre la interpretación del Reglamento CEE núm. 1785/81 y, específicamente, el Reglamento CEE núm. 193/82, de 26 de enero, por el que se adoptan las normas generales relativas a tales transferencias.

La representación procesal de LAISA considera que la Orden Ministerial de 23 de junio de 1986 se ajusta a la norma comunitaria que le sirve de cobertura, el Reglamento CEE número 934/86, pero su ilegalidad resulta de la invalidez de éste, por vulnerar determinados principios generales del ordenamiento comunitario y, en particular, los artículos 7 y 40.3 del Tratado CEE, al producir una manifiesta discriminación entre productores comunitarios, en perjuicio de los españoles, en el establecimiento de las cuotas de base de producción de isoglucosa. Se trata, por tanto, de una cuestión prejudicial de invalidez, que de entenderse improcedente su planteamiento comportaría, en la práctica, la desestimación de la pretensión impugnatoria, lo que explica la necesidad de efectuar un examen detenido de los argumentos en que la parte fundamenta la procedencia de la cuestión prejudicial, que de ser asumibles obligarían a esta Sala, como supremo órgano judicial nacional, a su planteamiento.

Alude la recurrente a una concatenación normativa de disposiciones comunitarias de la que resulta que las cuotas de base atribuidas a los productores comunitarios de isoglucosa en el Anexo II del Reglamento 1.111/77 (en su versión modificada por los Reglamentos CEE números 1293/79 y 387/81) son idénticas a las atribuidas en el artículo 24 del Reglamento CEE 1785/81, que es, sin perjuicio de sucesivas reformas, la norma básica en materia de organización común de mercados en el sector del azúcar. De manera que el régimen de dichas cuotas de producción de isoglucosa se ha mantenido vigente sin solución de continuidad, tanto en sus principios y en sus criterios inspiradores, como en las concretas cuotas que establece, desde su creación hasta la incorporación de España a la CEE introduciéndose entonces, mediante la modificación del artículo 24 del Reglamento CEE 1785/81 producida por el Acta de Adhesión, un régimen de cuotas de producción de isoglucosa para nuestro país diferente al que había prevalecido y prevalece en dicho Reglamento, sin solución de continuidad, para el resto de los Estados miembros.

En virtud de dicha modificación se atribuye a España una cantidad anual de producción de isoglucosa de base A de 75.000 toneladas y de base B de 8.000 toneladas, que se reparte entre las empresascorrespondientes sobre la base de su respectivas producciones obtenidas durante el año 1983. Este sistema de fijación de cuotas de producción de isoglucosa, que inicialmente se extendía a las campañas 1985/86 y que el Reglamento CEE 934/86 del Consejo, de 24 de marzo, en su artículo 1.2, prorroga, sin modificarlo a las campañas 1986/87 y 1987/88 -como luego harían también sucesivos Reglamento CEE a campañas sucesivas- resulta, a juicio de la apelante, discriminatorio respecto a los productores de isoglucosa de los restantes Estados miembros, con perjuicio para los españoles, por los siguientes motivos:

1. en el nivel del período de referencia, al tomarse para los españoles el año 1983 para la fijación de cuotas de producción que entraron en vigor el 1 de marzo de 1986, mientras que para el resto de los Estados miembros se tomó como referencia la campaña inmediatamente anterior a la entrada en vigor de las cuotas en cuestión; b) en el nivel del cálculo de las cuotas, ya que para los productores comunitarios de isoglucosa la cuota A equivale a la cifra de producción real inmediatamente anterior a la entrada en vigor del sistema, y la cuota B se añade a dicha cifra siendo en principio igual al 23,55% de la referida cuota A, mientras que para las empresas españolas el total de las cuotas A y B equivale a la producción efectiva del año 1983; y c) en el nivel de la toma en consideración de la capacidad de producción, que es un elemento no tomado en consideración para la fijación de las cuotas españolas, mientras que sí lo fue para los restantes productores comunitarios que se beneficiaron de la regla consagrada por el art. 9.3 del Reglamento CEE 1.111/77. Asimismo, sostiene la recurrente que el sistema establecido para los productores españoles de isoglucosa vulnera el principio comunitario de proporcionalidad, porque resulta desmedidamente lesivo y abiertamente desproporcionado a los objetivos señalados en los artículos 39 y 40.2 del Tratado CEE en relación con las organizaciones comunes de mercados característicos de la Política Agraria Común (PAC).

Consecuentemente, concreta la cuestión prejudicial a plantear ante el TJCE en los siguientes términos: "1. ¿Son inválidos el artículo 1.2 del Reglamento CEE nº 934/86, el artículo 1.5 del Reglamento CEE nº 1107/88 y el artículo 1.3 del Reglamento CEE nº 305/91, todos ellos del Consejo, en la medida en que han prorrogado los efectos de los apartados 2,3 y 5 del artículo 24 del Reglamento CEE nº 1785/81 del Consejo (temporalmente modificado por el Acta de Adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas), por ser dichas disposiciones contrarias al principio general comunitario de igualdad, en particular a los artículos 7 y 40.3 del Tratado CEE, y revestir carácter discriminatorio en perjuicio de los fabricantes españoles de isoglucosa en relación con los demás fabricantes comunitarios de dicho producto, discriminación que se concreta en tres niveles: a) en el nivel del período de referencia tomado para la determinación de las cuotas de producción de isoglucosa; b) en el nivel de las reglas del cálculo de dichas cuotas; y c) en el nivel de la toma en consideración de la capacidad de producción?. 2. Alternativa o cumulativamente, ¿son inválidas las disposiciones del objeto de las primera pregunta por haberse dictado en infracción del principio general comunitario de proporcionalidad?.

Ahora bien, debe rechazarse, ab initio, por falta de relevancia para el enjuiciamiento de legalidad de la Orden Ministerial impugnada, de 23 de junio de 1986 -que únicamente se refiere a la campaña 1986/87-la extensión del eventual planteamiento de la cuestión prejudicial, que por derivación se solicita por la recurrente, al artículo 1.5 del Reglamento CEE 1107/88 y al artículo 1.3 del Reglamento CEE 305/91, posteriores a dicha Orden y que, en modo alguno, pueden servir para ella de cobertura. Y, asimismo, ha de quedar al margen el período que corresponda al ámbito temporal del Tratado de Adhesión, que no constituye un acto expreso del Consejo CEE, en el sentido del artículo 173 del Tratado CEE y, sobre el que, consecuentemente, el TJCE no tiene competencia para decidir sobre su legalidad, como tuvo ocasión de señalar el propio Tribunal en sentencia de 28 de abril de 1988 (Levantina Agrícola Industrial, S.A.-LAISA, asuntos acumulados 31 y 35/86). No se trata en ambos casos, frente a lo que sostiene la apelante, de argumentos puramente formales, sino que, por una parte, pertenece a la propia naturaleza de la cuestión prejudicial que no sirve de cauce para someter a la consideración del TJCE normas comunitarias de las que no dependa, realmente, la validez de la norma interna objeto de examen en el proceso seguido ante el Juez nacional, y con la que no tiene la relación precisa, como ocurre, claramente, con los mencionados Reglamentos CEE que no podían ser desarrollados ni podían servir, como se ha dicho, de concreta cobertura a una Orden Ministerial, como la que es objeto de la pretensión formulada en el proceso contencioso administrativo, de fecha y vigencia anterior; de manera que, en puridad de principios, únicamente puede apreciarse relevancia para el eventual planteamiento de la cuestión en el Reglamento CEE 934/86. Y, por otra, es un requisito para la propia admisibilidad de la cuestión que el TSJCE resulte competente para el examen de legalidad de la norma comunitaria cuestionada; condición que no concurre en las que conforman el Derecho primario, como el Acta de Adhesión cuyas adaptaciones, de acuerdo con el artículo 6 de la propia Acta y a menos que ésta disponga otra cosa, no pueden ser suspendidas, modificadas o derogadas por procedimientos distintos de los previstos para la revisión de los Tratados originarios.

Concretado el juicio de pertinencia de la posible cuestión prejudicial, exclusivamente, en el artículo 1.2 del Reglamento CEE 934/86, resulta cierto, como ponen de relieve el auto de 27 de marzo de1991 de la Sala de la Audiencia Nacional y la sentencia de primera instancia apelada, que la sociedad recurrente debió probar algunos elementos de hecho en los que basa su afirmación de discriminación de los productores españoles de isoglucosa en los tres niveles que señala, con respecto a los productores de las demás Estados comunitario, sin que sea obstáculo para apreciar tal insuficiencia el que se denegara el recibimiento a prueba porque el Auto que se pronunció en tal sentido, de fecha 1 de febrero de 1989, devino firme sin que se interpusiera el oportuno recurso. Ahora bien, también es cierto que los elementos normativos con que se suscita la cuestión prejudicial son suficientes, por sí mismos, para el análisis de la argumentación formulada al efecto de determinar si existen dudas razonables que justifiquen el planteamiento de la pretendida cuestión prejudicial respecto del mencionado artículo 1.2 del Reglamento CEE 934/86, cuya invalidez llevaría consigo la de la propia Orden Ministerial impugnada.

1. El principio de igualdad o de prohibición de discriminación, recogida en el antiguo artículo 7 del TCEE (artículo 6, después del art. G.B.8 T.U.E.) y artículo 40. 3 TCEE en relación con la Política Agraria Común (PAC), veda, desde luego, el establecimiento de un diferente trato perjudicial por razón de la nacionalidad; pero exige, además, según la doctrina del TJCE, que situaciones semejantes no sean tratadas de modo diferente, a menos que la diferencia esté objetivamente justificada, y veda que sean tratadas de manera idéntica situaciones que son diferentes (SSTJCE de 19 de octubre de 1977, Albert Ruckdeschel & Co. et Hansa-Lagerhaus Ströh & Co. c/ Hautptzollant Hamburg-St. Anne, asuntos acumulados 117/76 y 16/77; 23 de febrero de 1983, Kommanditgesellchaft in der Firma Hans-Otto Wagner GmbH Agrahandel c/ Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung; 12 de abril de 1984, Unifrex; 6 de diciembre de 1984, Biovilac; 15 de enero de 1987, Ainsworth; 11 de marzo de 1987, Walter Rau Lebensmittelwerker; 17 de junio de 1987 Nord Nederland; y 21 de febrero de 1990, Wuidart y otros, asuntos acumulados 267/88 a 285/88; entre otras); o dicho de otra forma el presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva de dichos preceptos y de la jurisprudencia del TJCE es que las situaciones subjetivas que quieran compararse resulten equiparables, esto es: existencia de idoneidad en el término de comparación, respecto del que la diferencia sólo pueda resultar jurídicamente admisible si deriva de algún elemento o circunstancia que tenga relevancia o trascendencia para el Derecho.

   A tales efectos, es cierto que los productores españoles de isoglucosa -producto de sustitución directa del azúcar líquido procedente de la transformación de la remolacha o la caña de azúcar-, para el sistema de determinación de las cuotas de producción, son, en principio, susceptibles de comparación con los productores de los demás Estados miembros, abstracción hecha de la nacionalidad que no puede ser, en modo alguno, circunstancia determinante de discriminación. Ahora bien, no es menos cierto que tal constatación no tiene entidad suficiente para suscitar una duda razonable a la Sala sobre la ilegalidad del Reglamento CEE 934/86, por un posible trato discriminatorio en los tres niveles a que se refiere la apelante desde un punto de vista normativo (periodo de referencia, cálculo de cuotas y capacidad de producción), que justifique el planteamiento de la cuestión prejudicial instada, porque, como se ha dicho, es necesario indagar, además, si, de forma indubitada, existe alguna razón jurídicamente atendible que justifique el diverso sistema de determinación de cuotas de producción que se denuncia. Y, en este sentido, no solo desde la perspectiva de la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, sino desde la propia doctrina del TJCE, ha de llegarse a una respuesta afirmativa. En efecto: 1º) no se puede exigir una igualdad de trato al legislador cuando se trata de consecuencias jurídicas diversas que tienen su origen en situaciones jurídicas distintas, esto es cuando hay una previa diferenciación de regímenes jurídicos, en este caso, según el propio planteamiento de parte, la concatenación normativa que se inicia y termina con los Reglamentos CEE 1111/77 y 1785/81, antes de la incorporación de España, cuyo sistema se refiere a los productores de los Estados miembros que entonces pertenecían a la Comunidad, y el Acta de la Adhesión de España y Portugal, conforme a su artículo 26, que es creadora y origen de una nueva situación jurídica con unas consecuencias que afectan a los productores del Estado que se integra; 2º) no puede considerarse un Reglamento comunitario como contrario al principio de no discriminación por el hecho de que no elimine una diferencia que él no ha creado (STJCE de 14 de enero de 1987, República Federal Alemana c/ Comisión, asunto 278/84), y que en el supuesto examinado tendría, en todo caso, su origen en el propio Tratado de Adhesión, ya que otra cosa sería desvirtuar la propia naturaleza de éste, porque de poco servirían las condiciones con que diseña la integración, obviamente no coincidentes con las que tienen los Estados que ya forman parte de la Comunidad y que pueden ser en unos casos más favorables y en otros desfavorables, aisladamente consideradas, si inmediatamente pudiera invocarse ante el TJCE el principio de no discriminación para igualar situaciones que tienen orígenes jurídicos diferentes, con trayectorias históricas propias, haciendo abstracción de las circunstancias peculiares concurrentes en la constitución y desarrollo de la Comunidad con unos determinados Estados miembros y las que estuvieron presentes en la integración posterior de otros Estados (Reino de España y República Portuguesa) con diversas coyunturas económicas y por medio de distintos instrumentos jurídicos; 3º) la situación del Estado que se integra en la Comunidad no es, por tanto, comparable a la de los demás Estados que ya eran miembros, sino que es preciso atender al contenido peculiar del Acta de Adhesión en lo que se refiere a suintegración en las políticas sectoriales comunitarias, sin que se pueda invocar circunstancias anteriores a su adhesión (SSTJCE 13 de octubre 1992, Reino de España c/ Consejo de las Comunidades, asunto 71/90 y asunto 73/90 -Reglamento por el que se reparten las cuotas de capturas entre Estados miembros- Acta de Adhesión); y, en concreto, según los artículos 26 y 27 del Acta de Adhesión del Reino de España, las adaptaciones establecidas con carácter no transitorio figuran en el propio Acta, en su Anexo I, o han de ser establecidas por el Consejo o por la Comisión, de conformidad con las orientaciones definidas en el Anexo II y según el procedimiento y en las condiciones previstos en el artículo 396 (STJCE 28 de abril de 1988, Levantina Agrícola Industrial, asuntos acumulados 31 y 35/86), sin que frente a tales adaptaciones derivadas de la propia integración pueda válidamente esgrimirse, con base en los artículos 7 (actual 6) y

   40.3 TCEE, pretendidas medidas de discriminación positivas que desvirtúen aquellas previsiones. En definitiva, tiene significado jurídico suficiente para eliminar toda duda razonable sobre la inexistencia de una quiebra del principio igualdad, que reconoce el propio Derecho comunitario, el que la fijación de las cuotas para los productores de los demás Estados miembros a que se refiere el apelante derive de Reglamentos comunitarios, cuando todavía España no formaba parte de la Comunidad, y para nuestros productores derive precisamente de las condiciones del Acta de Adhesión de España, que constituye Derecho primario y de contenido complejo en el que se conjugan intereses de diversos sectores económicos y con referencia para España, en términos absolutos, a un tiempo posterior a aquel que se tomó en consideración para los Estados que con anterioridad integraban la Comunidad. No es imaginable que pueda invocarse válidamente el principio comunitario de no discriminación para justificar la necesidad de igualar a las condiciones existentes para los Estados miembros, ya sea en un sector aislado o en el conjunto de los sectores económicos, las condiciones de aquellos que se integran en virtud de un Tratado de Adhesión que puede establecer unas condiciones diferentes, cuya alteración podría suponer una modificación del mismo Tratado por un procedimiento no previsto en él.

2. La alegación de la violación del principio comunitario de proporcionalidad se hace por la apelante de forma "tributaria" de la violación del principio de igualdad. Vinculación que hace que haya de excluirse también la quiebra de este segundo principio invocado, al estar despejada toda duda razonable sobre la inexistencia de una diferenciación entre productores de isoglucosa que no pueda estar jurídicamente justificada. No obstante, como también se aduce que las cuotas de isoglucosa atribuidas a las empresas españolas resultan desmedidamente lesivas y abiertamente desprorcionadas a los objetivos señalados en los artículos 39 y 40.2 TCEE en relación a las organizaciones comunes de mercados en el sector del azúcar características de la PAC, parece necesario hacer referencia a esta segunda perspectiva de la cuestión suscitada, para constatar, desde la propia inconcreción de su planteamiento, si existe alguna posibilidad de que se haya producido la denunciada quiebra de la proporcionalidad.

   El examen de la conformidad de una disposición, en este caso del Reglamento CEE 934/86, al principio de proporcionalidad supone verificar si las medidas que impone son adecuadas para realizar el objetivo previsto; aspecto éste que es el único que puede ser razonablemente abordado, ante la propia generalidad con que se suscita la cuestión que impide cualquier tratamiento de la otra exigencia del principio referida a que tales medidas no transpasen los límites necesarios para el logro de dicho objetivo. Y basta recordar, a tal efecto, que la organización del sector del azúcar, basada en la letra c) del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 40 TCEE regida sustancialmente, con diversas modificaciones, por el Reglamento CEE 1785/81, tiene por objeto procurar a los productores garantías de precio y de comercialización limitadas a cantidades que dependen de las necesidades de consumo de azúcar y de isoglucosa y de las posibilidades de exportación de este producto por la Comunidad. El artículo 24 de dicho Reglamento CEE 1785/81 distingue tres tipos de cuotas que presentan las siguientes características: la cuota A, que corresponde al consumo dentro de la Comunidad, puede ser libremente comercializada en el mercado común y su venta está garantizada mediante el precio de intervención; la cuota B o cantidad que sobrepasa la cuota base (cuota A) sin rebasar, no obstante, una cuota máxima que equivale a la cuota A multiplicada por coeficiente, que puede ser también libremente comercializada en el mercado común, pero sin la garantía del precio de intervención, o puede ser exportada a terceros países con una subvención a la exportación; y cuota C que excede que excede la cuota máxima (cuotas A y B) que sólo puede ser comercializada en terceros países sin subvenciones a la exportación. Y los Estados miembros asignan una cuota A y una cuota B a todo productor de azúcar establecido en su territorio por cada campaña de comercialización. El sistema de cuotas por campaña, a que atiende el indicado Reglamento CEE 934/86, resulta, por tanto, un elemento esencial de la organización común de los mercados del sector del azúcar e isoglucosa, y en una situación de excedencia o excedentaria tiene como finalidad acercar la producción lo más posible al consumo interior fomentando, al propio tiempo, la especialización regional, según recuerdan las SSTJCE de 22 de octubre de 1985, Eridania zuccherifici nazionali SpA y otros c/ Cassa Conguaaglio zucchero y los Ministerios italianos de Hacienda y del Tesoro, y de 11 de agosto de 1995, Cavarzere Produzioni Industriali SpA y otros c/ Ministerio de Agricultura y Bosque italiano y otros. Por consiguiente, ante la indudable adecuación de la fijación de cuotas para el logro del fin pretendido, y no habiéndoseacreditado, en manera alguna ni siquiera indiciaria -ya que, incluso, la argumentación de la parte se encamina más bien a razonar sobre la discriminación con respecto a otros productores que ha sido ya rechazada-, que al cuantificar aquellas incurra el Reglamento comunitario en un exceso limitativo innecesario para tales objetivos, ha de excluirse también que haya podido vulnerar el invocado principio de proporcionalidad.

Descartada la pertinencia del planteamiento de las cuestiones prejudiciales suscitadas, procede, sin embargo, examinar las pretensiones impugnatorias de las recurrentes. En primer lugar, la de CEISA que, rechazando la argumentación de la sentencia de primera instancia, pide se declare la nulidad de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 23 de junio de 1986, por vulnerar en el reparto de cuotas de producción de isoglucosa el Derecho comunitario que le sirve de cobertura y se reconozca el consecuente derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios ocasionados por la propio Orden. Ahora bien, para la estimación de tales pretensiones no es suficiente con aceptar solo la primera de las premisas interpretativas de que parte la apelante, esto es que el artículo 24 del Reglamento CEE 1785/81, modificado por el artículo 26 del Acta de Adhesión, establezca ab initio un criterio de proporcionalidad matemática en la distribución entre los productores de isoglucosa de las cuotas asignadas a España, sino que sería necesario, además, aceptar su criterio en orden a que el ejercicio de la facultad de transferencia entre empresas que reconoce a los Estados miembros el artículo 25.2 del mismo Reglamento esté sujeto al cumplimiento de la fijación previa de las cuotas entre empresas en la forma que sostiene en su escrito de alegaciones. En efecto, según su propia posición mantenida en primera instancia, el porcentaje de participación de CEISA en la producción en 1983, fecha de referencia, era del 53,57% que representaban: 14.220,18 toneladas cuota A, y 1.516,82 cuota B, para el período del 1 de marzo al 30 de junio de 1986, y 40.178 cuota A y 4.285 cuota B, para la campaña 1986/87. Y resulta, que, según la Orden impugnada, las cuotas asignadas fueron exactamente las indicadas cifras para el período 1 de marzo a 30 de junio de 1986, y para la referida campaña 1986/87 las de 39.675, cuota A, y 3.885, cuota B. Es decir, se observó la absoluta proporcionalidad matemática en la atribución de cuotas para el primer período, y para la referida campaña se asignan cuotas cuyas cantidades no suponen una disminución superior al 10% a que se refiere el mencionado artículo 25.2 del Reglamento CEE 1785/81. Consecuentemente, es la aplicación de este precepto, teniendo además en cuenta el criterio del TJCE contenido, especialmente, en la sentencia de 11 de agosto de 1995, Cavarzere Produzioni Industriali Spa y otros c/ Ministerio dell´Agricultura e delle Foreste y otros, la cuestión a considerar para la decisión de la apelación examinada.

El apartado 1 del reiterado artículo 25 del Reglamento CEE 1785/81 permite a los Estados miembros efectuar transferencias de las cuotas A y B entre empresas teniendo en cuenta los intereses de cada una de las partes afectadas y, en especial de los productores de remolacha o de caña de azúcar, y los requisitos para esta "facultad de maniobra" se fijan en el apartado 2 del mismo artículo, señalando, además, el apartado 4 que el Consejo establecerá las normas generales relativas a la modificación o transferencia de las cuotas, dictándose a tal efecto el Reglamento CEE 193/82, cuyo artículo 7 prevé que cuando un Estado miembro aplique el apartado 2 del artículo 25 del Reglamento CEE 1785/81, asignará las cuotas modificadas antes del 1 de marzo para su aplicación durante la campaña de comercialización siguiente. Si bien, en lo que se refiere a la campaña que nos ocupa, la de 1986/87, el Reglamento CEE 1662/86 de la Comisión, de 29 de mayo, por el que se establecen medidas transitorias relacionadas con la transferencia de cuotas en el sector del azúcar, dispuso en el artículo 1, apartado 1 que, no obstante lo dispuesto en el citado artículo 7 del Reglamento CEE 193/82, los Estados miembros debían atribuir antes del 1 de julio de 1986 las cuotas modificadas en aplicación del párrafo primero del apartado 2 del artículo 25 del Reglamento CEE 1785/81. Consecuentemente, el término perentorio que supone el 1 de marzo anterior a cada campaña quedó excepcionado por el Reglamento 1662/86 para la campaña 1986/87, a cuya autorización se acoge la Orden Ministerial que, por lo demás, cumple con los restantes requisitos exigidos para la transferencia de cuotas efectuada, que pueden sintetizarse, de acuerdo con la expresada doctrina y en lo que aquí interesa, con las siguientes precisiones: a) la reducción posible puede afectar a la cuota A y la cuota B hasta un límite del 10% cada una; y b) el margen de maniobra del 10% se refiere a las cuotas A y B atribuidas a la empresa en el marco del régimen de cuotas en virtud de una decisión nacional adoptada por el Estado miembro sobre la base del artículo 24 de dicho Reglamento, por la que se reparte entre las empresas que actúan en su territorio las cantidades de base de cuotas A y B que le han sido atribuidas.

Resulta, por tanto rechazable la ilegalidad de la Orden Ministerial de distribución de cuotas de producción de isoglucosa en que la parte apelante fundamenta su solicitud de anulación y de consecuente indemnización de los daños y perjuicios que le atribuye.

El rechazo del planteamiento de la cuestión prejudicial interesada por LAISA, dirigida a obtener la anulación de los Reglamentos comunitarios, limita el ámbito de su apelación a la solicitud de responsabilidad patrimonial del Estado español por el perjuicio causado a la sociedad recurrente durante elcuarto trimestre de la campaña 1985/86 y, subsidiariamente, la anulación de la Orden Ministerial de 23 de junio de 1986, en cuanto fija la distribución de las cantidades de base de isoglucosa entre las distintas empresas para el último cuatrimestre de dicha campaña de comercialización.

La apelante anuda la indicada responsabilidad al consentimiento prestado por el Estado español a las condiciones de adhesión, que le ha supuesto un daño individualizado y económicamente evaluable que excede de las cargas comunes de la vida social. Pretensión indemnizatoria que no puede ser rechazada por el simple argumento de la Sala de la Audiencia Nacional, consistente en que, al estar comprendido el período de referencia en el Tratado de Adhesión, la asignación de cantidades de isoglucosa es inatacable en esta sede jurisdiccional y "no concurren los denunciados vicios", pues no cabe excluir la pertinente indemnización por el hecho de que la lesión sea consecuencia de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa (anterior art. 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado).

En realidad, la dimensión de la cuestión suscitada es asimilable a la que corresponde a una solicitud de responsabilidad como consecuencia directa o en aplicación de una norma de rango legal (responsabilidad del "Estado-legislador") porque en el propio planteamiento de parte el daño, cuya indemnización se pide por la fijación de las cantidades de base de producción de isoglucosa para el período de la campaña de 1985/86 y por los criterios de fijación de las cuotas de las correspondientes empresas, se hace derivar de las normas de Derecho primario que constituyen el artículo 26 y anexo I-XIV-C del Acta de Adhesión, que fija las condiciones en que se produce la adhesión a las Comunidades Europeas del Reino de España; Acta al que se remite el artículo 1 del Tratado entre los Estados miembros de dichas Comunidades y el Reino de España, cuya ratificación se autoriza por la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto.

Sobre dicha clase de responsabilidad ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional (SSTC 108/86, de 29 de julio, 99/87, de 11 de junio, y 70/88, de 19 de abril) y esta propia Sala, que inicialmente, con apoyo en el artículo 9.3 CE, que garantiza con carácter general la responsabilidad de los poderes públicos, consideró que cuando el acto de aplicación de una norma, aun procedente del legislativo, supone para sus destinatarios un sacrificio patrimonial especial respecto del resto de la colectividad, el principio de igualdad constitucional en las cargas públicas imponía al Estado la obligación de resarcimiento (STS de 17 de noviembre de 1987). Sin embargo, la sentencia del pleno de la Sala de 30 de noviembre de 1992, constituye un hito importante en la configuración de una jurisprudencia que obliga a distinguir entre la responsabilidad por actos de la Administración, que es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2 CE, y por actos de la Administración de justicia, que lo es en el artículo 121 CE, por un lado, y las normas legales o los actos de aplicación de normas de rango legal que no tienen un tratamiento específico en el texto constitucional. Conforme al criterio sentado por la citada sentencia de 30 de noviembre de 1992, reiterado por otras muchas (por todas, las de 15, 18, 20 y 22 de enero de 1993) y matizado por las más recientes de 5 de marzo de 1993, 27 de junio de 1994 y 1 de marzo de 1996, la invocación del artículo 9 de la Constitución para intentar derivar de dicho precepto la responsabilidad del Estado por los actos del Poder Legislativo resulta insuficiente, pues ni el principio de sumisión de los poderes públicos al ordenamiento jurídico (apartado primero), ni la garantía de su responsabilidad (apartado tercero) determinan la directa exigencia de una responsabilidad al Estado legislador sin un previo desarrollo por norma con rango de Ley, como los artículos 106.2 y 121 de la Norma Fundamental requieren en relación con el funcionamiento de los servicios públicos que dependen del Gobierno y con las actuaciones del Poder Judicial, ya existente entonces para aquel, art. 40 LRJAE, y efectuado para éstas por medio de los artículos 292 a 297 LOPJ. El señalado desarrollo legislativo, en relación con la responsabilidad del "Estado legislador" ha tenido lugar, en cierta forma, en virtud del artículo 139. 3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, precepto que por razón de la fecha de su entrada en vigor no era aplicable al supuesto enjuiciado -e, incluso, aunque lo fuera, tampoco daría lugar por sí mismo a la concesión de la indemnización postulada con base en el artículo 9 CE, ya que sólo prevé la declaración de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por la aplicación de actos legislativos no expropiatorios de derechos y que los particulares no tengan la obligación de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que ellos especifiquen-. En suma, conforme a la más reciente jurisprudencia de esta Sala, resulta de especial interés distinguir entre actos legislativos o supuestos de ejecución de normas con rango legal que sean reconducibles a la figura de la expropiación -expropiación legislativa (art. 33.3 CE y art. 1 de la Ley de Expropiación Forzosa) de aquellos otros que sean encuadrables en el ámbito propio de la responsabilidad patrimonial (arts. 9.3 CE y 139.3 LRJ y PAC ). Así, resulta, incluso, constitucionalmente exigible, en todo caso, la indemnización correspondiente a la privación singular, en virtud de norma legal, de bienes, derechos o intereses patrimoniales legítimos (art. 1 LEF), como resulta de las mencionadas STS de 5 de marzo de 1993 y 27 de junio de 1994 -que se pronuncian, precisamente, en supuestos de eliminación de cupos exentos de aranceles como consecuencia del Tratado de Adhesión a la CEE- y será, sin embargo, necesario acudir a lapropia y específica previsión legal cuando, sin suponer auténticas medidas expropiatorias, se imputen a la norma legal eventuales lesiones o detrimentos patrimoniales que no se tenga el deber jurídico de soportar, para determinar la procedencia y alcance de la eventual indemnización.

El Abogado del Estado al fundamentar su oposición se refiere a la falta de agotamiento del procedimiento establecido en el artículo 134 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa para exigir la responsabilidad del Estado, y aunque tal procedimiento no sea el que estrictamente corresponda al supuesto contemplado, es lo cierto que no existió formulación adecuada previa a la vía judicial de la pretensión indemnizatoria, lo que hace de ésta una cuestión nueva y, de acuerdo con su naturaleza revisora, impide que en vía jurisdiccional se pueda adoptar una resolución estimatoria de la misma. Pero, además, conforme a la referida doctrina de la Sala, tampoco podría acogerse la solicitud de indemnización en los términos en que aparece fundada en la demanda a la que se remite el escrito de alegaciones formulado en apelación, puesto que: a) no es amparable en el artículo 106.2 CE, ya que no estamos ante una consecuencia del funcionamiento de servicio público; b) no puede reconocerse la responsabilidad del "Estado-legislador" en que se traduce la petición por la sóla consideración de la responsabilidad de los Poderes Públicos a que se refiere el artículo 9 de la Constitución, ni tampoco con base a la sentencia que cita de 15 de julio de 1987, cuyo criterio de integración de la "orfandad" de regulación por vía analógica aplicando la normativa reguladora de la responsabilidad de la Administración ha sido abandonada por la más reciente jurisprudencia de esta Sala; y c) no es posible reconocer la titularidad de un derecho subjetivo o de una situación subjetiva consolidada e incorporada al patrimonio de la apelante y por ello no puede reconocerse un supuesto expropiatorio que obligue a una indemnización no ya al mantenimiento de unas determinada cuotas de producción de isoglucosa, que en su cuantía solo se ven indirectamente afectadas como consecuencia del Tratado de Adhesión, sino a que se otorgue a la integra producción de isoglucosa de la empresa o a una determinada producción de ésta un concreto aspecto o beneficios del régimen de comercialización comunitario (precio de intervención o ayuda a la exportación), debiendo tenerse en cuenta, además, que la integración en la Comunidad Europea supuso un conjunto de factores sobrevenidos y una regulación nueva con consecuencias y circunstancias complejas en las que, incluso, resulta difícil apreciar unidireccionalmente un daño que se trata de fijar por la diferencia entre una producción media ponderada o la capacidad productiva de la empresa y las cuotas de Isoglucosa A y B fijadas para el período de referencia. No puede olvidarse que la integración supone participar en una organización nueva del mercado que se basa, como se ha dicho, en la distinción de tres cuotas (A, B y C): sólo las dos primera sujetas, realmente, a cifras máximas de producción, porque la Cuota A, que representa el consumo de la Comunidad tiene garantizada un precio de intervención, y la B está destinada también a la libre comercialización en el mercado común, aunque sin la garantía del precio de intervención, e incluso destinada a la exportación de terceros países con ayuda a la exportación. Pero no excluye, incluso, que se sobrepase la referida "cuota máxima" (cuota A más B), aunque esta cantidad solo puede ser comercializada para terceros países y sin ayuda.

La reiteración en una discriminación, aunque referida en esta ocasión a la infracción del artículo 14 de nuestra Norma Fundamental, constituye también el fundamento de la pretensión subsidiariamente formulada de nulidad de la Orden Ministerial de 23 de junio de 1986, por lo que rechazada aquella premisa, incluso en lo que se refiere al no acreditado trato desigual injustificado e injusto que se aduce respecto a los productores de azúcar, debe también desestimarse esta segunda solicitud, formulada para el supuesto de no acogerse la de indemnización, con independencia de que el reproche de inconstitucionalidad resulta, en realidad, formulado respecto al propio Acta de Adhesión, ya que la apelante parte de la adecuación de la Orden impugnada a sus condiciones de integración.

Los razonamientos expuestos conducen a no considerar pertinente el planteamiento de las cuestiones prejudiciales ante el TJCE solicitadas por las sociedades apelantes y a desestimar sus recursos, aunque no se acojan plenamente los fundamentos de la sentencia impugnada; sin que, conforme al artículo 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,