STS, 30 de Abril de 1996

El Jurado Provincial de Expropiación de Madrid dictó acuerdo el 15 de diciembre de 1989 mediante el que señalaba como "justo precio del terreno objeto de valoración, que mide 35.270 metros cuadrados, el de 425 pesetas el metro cuadrado, o sea en total 14.989.750 pesetas, que, incrementadas con 749.487 pesetas, equivalentes al 5% de afección, determinan un justiprecio total de 15.739.237 pesetas, además de los correspondientes intereses legales, a que se refieren los arts. 52, 56 y 57 de la Ley de Expropiación Forzosa, en cuanto sean aplicables".

Contra el expresado acuerdo, luego confirmado en reposición por otro de fecha 19 de diciembre de 1990, se interpuso ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto mediante sentencia de fecha 3 de junio de 1993, cuyo fallo dice así:

Fallamos que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Delgado Delgado, actuando en nombre y representación de D. Juan , D. Jose Francisco , Dña. Julia y Dña. María Inés , contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, de fecha 9 de octubre de 1991, en cuanto desestimatoria del recurso de reposición entablado frente al acuerdo de 15 de diciembre de 1989, por el que se fijó en la cantidad de quince millones setecientas treinta y nueve mil doscientas treinta y siete pesetas el justo precio de la finca número NUM000 del Proyecto denominado "Tramo Sur del By-Pass", expropiada por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid a los recurrentes, debemos declarar y declaramos que los referidos actos administrativos son ajustados a derecho, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la tramitación de este juicio.

Contra la anterior sentencia se interpuso recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador D. Rafael Delgado Delgado, en representación de los recurrentes D. Jose Francisco , D. Juan , Dña. Julia y Dña. María Inés .En el escrito de interposición se hacían valer, sustancialmente, los siguientes motivos de casación:

1. Al amparo del art. 95 LJ, por infracción del art. 78 de la Ley del Suelo de 1976 (aplicable al caso), y del actual art. 10 del actual texto refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana y art. 2.1.a del Real

   D.-ley 16/81, de 16 de octubre y jurisprudencia de aplicación.

   Aun cuando la finca estaba clasificada por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobado el 7/3/85 como suelo no urbanizable, la sentencia infringe los preceptos citados al desconocer que, por disponer de los servicios exigidos en ellos en una franja de 7.988,85 metros cuadrados, dentro de los 35.270 del total de la finca, según se demostró a tenor del resultado de la prueba practicada, debe ser clasificada como suelo urbano. La propia Administración expropiante giró a los recurrentes una liquidación del arbitrio sobre el incremento del valor de los terrenos por el que se fijaba un valor de 3.360 pesetas metro cuadrado, con efectos del año 1982, aun cuando la liquidación fue impugnada y estimada a los efectos de reducir el importe de la deuda tributaria a 196 pesetas el metro cuadrado, mientras que de tratarse de suelo rústico no hubiera estado sujeta al tributo y además el hecho de la reducción es irrelevante por producirse una vez aprobado el proyecto de expropiación y girada por el Ayuntamiento de Madrid una hoja de aprecio por importe notablemente inferior al inicialmente fijado a efectos tributarios.

   En consecuencia, consideraba que la finca se había de valorar a razón de 3.360 pesetas el metro cuadrado por tratarse de suelo urbano, siendo irrelevantes las valoraciones posteriores.

2. Con carácter subsidiario del anterior, también fundado en el art. 95.4 LJ, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, al tener preferencia el informe emitido por el perito judicial sobre el acuerdo del Jurado de Expropiación.

   Aun cuando la jurisprudencia ha creado la doctrina de que las valoraciones de los Jurados Expropiatorios ostenta la presunción iuris tantum de veracidad y acierto en la determinación del justiprecio, la propia jurisprudencia declara que si un acuerdo escueto del Jurado de Expropiación entra en colisión con el informe del perito, debe atenderse a la fundamentación de unos y otros informes para determinar cuál de ellos debe prevalecer.

   En el caso objeto del recurso el acuerdo del Jurado es escueto y no hace referencia a las circunstancias concretas de la finca expropiada, mientras que el informe del perito es mucho más completo y razonado y tiene en consideración una serie de circunstancias importantísimas como son la influencia urbana y la valoración de otros terrenos situados en la misma zona, por lo que debe prevalecer sobre aquel. Sin embargo la sentencia objeto de recurso da preponderancia a la valoración del Jurado.

3. También formulado con carácter subsidiario y al amparo del art. 95.4 LJ, por infracción del art. 14 de la Constitución y la doctrina jurisprudencia que establece el criterio analógico o comparativo para la determinación del justiprecio en la expropiación, por cuanto la valoración del Jurado recoge una valoración discriminatoria con relación a otros acuerdos referentes a fincas rústicas próximas, y la sentencia impugnada estima que no ha existido agravio comparativo por falta de similitud de circunstancias, sin que conste que el Jurado haya tomado en consideración algún criterio o circunstancia específica de diferenciación.

   Según este motivo, se ha de partir de una valoración de 800 pesetas el metro cuadrado, incrementado en la cantidad correspondiente a la influencia urbana.

4. También con carácter subsidiario, y al amparo del art. 95.4 LJ, por infracción de la doctrina jurisprudencial que establece que la influencia urbana de los terrenos objeto de expropiación clasificados como no urbanizables ha de tenerse en consideración para determinar el justiprecio, y con ello, por infracción por aplicación indebida del art. 104 LS de 1976 y el art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa por no aplicación, por tratase, en el supuesto objeto de litigio, de una expropiación ordinaria.

   La sentencia impugnada infringe esta jurisprudencia al considerar que ello no es posible por estar expresamente prohibido por el art. 194 LS el tomar en consideración en las expropiaciones urbanísticas de suelo no urbanizable valores o rendimientos que tengan relación directa o indirecta con la posible utilización urbana de los terrenos, no obstante reconocer en los hechos probados que el terreno expropiado linda con la AVENIDA000 y con el término municipal de Getafe, en el cual existen instalaciones industriales y de exposición, venta y reparación de vehículos.

   En consecuencia, deba aplicarse la cantidad de 1.200 pesetas el metro cuadrado valorando deacuerdo con el dictamen pericial la influencia urbana del terreno y la dotación de servicios urbanísticos, que habrían de incrementarse sobre un valor de 800 pesetas el metro cuadrado.

   Los recurrentes terminaban solicitando la casación de la sentencia impugnada y que se dictase otra por la que estimando el primer motivo de casación se condenase al Ayuntamiento de Madrid a abonar en concepto de justiprecio a los recurrentes la suma correspondiente a razón de 3.360 pesetas el metro cuadrado, o subsidiariamente se estimen el resto de los motivos de casación condenando al Ayuntamiento a abonar el justiprecio a razón de 2.000 pesetas el metro cuadrado.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el Abogado del Estado se alegaba, sustancialmente, respecto del primer motivo de casación, que no resulta demostrada la clasificación de la finca expropiada como suelo urbano, por lo que debe mantenerse la clasificación que tuvo en cuenta el Jurado. En cuanto al segundo motivo de casación, que no existía infracción de la jurisprudencia. En cuanto al tercer motivo, que no existió infracción por la no concurrencia de igualdad entre los terrenos que se comparan y, en cuanto al cuarto, que no existen las infracciones denunciadas.

La parte terminaba solicitando que se declarase no haber lugar al recurso de casación.

No ha comparecido como parte recurrida, no obstante haber sido debidamente emplazada, la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid.

Para la deliberación y fallo del recurso se señaló el día 25 de abril de 1996, en que tuvo lugar

El primer motivo de casación en que se funda la impugnación de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se formula al amparo del art. 95 de la vigente Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del art. 78 de la Ley del Suelo de 1976 (aplicable al caso), y del actual art. 10 del texto refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana vigente y art. 2.1.a del Real D.-ley 16/81, de 16 de octubre y jurisprudencia de aplicación.

Argumentan los recurrentes, sustancialmente, que, aun cuando la finca estaba clasificada por el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid aprobado el 7 de marzo de 1985 como suelo no urbanizable, la sentencia infringe los preceptos citados al desconocer que, por disponer de los servicios exigidos en los artículos que se citan como infringidos, debe ser clasificada como suelo urbano a efectos de fijación del justiprecio. Alegan, asimismo, que la Administración expropiante, el Ayuntamiento de Madrid, giró a los recurrentes una liquidación del arbitrio sobre el incremento del valor de los terrenos que, aunque fue impugnada y, después de iniciarse la expropiación, reducida en cuanto al importe de la deuda tributaria, hubiera sido improcedente en el caso de tratarse de suelo rústico.

Es cierto que, como sostienen los recurrentes, según reiterada jurisprudencia el suelo urbano es una realidad física, cuya clasificación está sustraída a las potestades discrecionales de la Administración, de modo que si un solar reúne los caracteres fijados por el artículos 78 de la Ley del Suelo de 1976, por el 21 del Reglamento de Planeamiento y por el 2.1 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, tiene naturaleza urbana, aunque el Plan no lo incluya como tal en sus determinaciones.

Sin embargo, para que esta clasificación sea procedente con independencia de las concretas determinaciones del plan, es menester que se pruebe que concurren los requisitos exigidos por los preceptos citados, esto es, que el terreno está dotado de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica (o que está comprendido en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes de su superficie). Para determinar si la prueba es suficiente en este sentido es menester, dada la naturaleza casacional del recurso en virtud del cual estamos conociendo, examinar los hechos considerados como probados por la sentencia recurrida, sin que podamos someter a revisión la valoración de la prueba hecha por el tribunal de instancia.

En el caso examinado no puede aceptarse que existan los servicios urbanísticos necesarios para la clasificación del terreno como urbano, pues, según los hechos probados recogidos en la sentencia, su presencia es parcial e incompleta. Por una parte, sólo se confirma la existencia de servicios urbanísticos respecto de una franja del terreno que no alcanza la cuarta parte de la superficie de la finca expropiada (precisamente la incluida en la zona de defensa de la red arterial); y, por otra, no se recoge elacceso rodado que los recurrentes alegan que existe. Por el contrario, la sentencia recurrida admite que la prueba pericial en que se funda la existencia de los citados servicios urbanísticos parte de la condición del terreno como no urbanizable, aunque sujeto a influencia urbana.

Tampoco pueden estimarse infringidos los preceptos sobre clasificación del suelo como urbano por el hecho de que los terrenos hayan sido objeto de valoración a efectos del arbitrio sobre el incremento del valor de los terrenos en el año 1987, pues las valoraciones fiscales únicamente pueden ser tenidas en cuenta, en la determinación del justiprecio, al objeto de preservar la garantía mínima que señala el art. 104.5 de la Ley del Suelo (1976), pero no pueden alterar la debida clasificación de los terrenos.

El primer motivo de casación debe, pues, ser desestimado.

El segundo motivo de casación aparece formulado con carácter subsidiario del anterior y, también fundado en el art. 95.4 LJ, se apoya en la infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate en relación con la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia.

Mantienen los recurrentes que, aun cuando la jurisprudencia ha creado la doctrina de que las valoraciones de los Jurados Expropiatorios ostentan la presunción iuris tantum de veracidad y acierto en la determinación del justiprecio, la propia jurisprudencia declara que si un acuerdo escueto del Jurado de Expropiación entra en colisión con el informe del perito, debe atenderse a la fundamentación de unos y otros informes para determinar cuál de ellos debe prevalecer.

En el caso objeto del recurso el acuerdo del Jurado es escueto y no hace referencia a las circunstancias concretas de la finca expropiada, mientras que el informe del perito es mucho más completo y razonado. A pesar de ello, según los recurrentes, la sentencia objeto de recurso da preponderancia a la valoración del Jurado, incurriendo en la infracción de la jurisprudencia citada.

El error en la valoración de la prueba fue suprimido como motivo de casación en el ámbito de la jurisdicción civil por la reforma llevada a cabo por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal (1992). Esta ley introdujo este recurso en el ámbito contencioso-administrativo sin recoger dicho motivo.

La regulación resultante, que es la vigente, no impide que pueda traerse a conocimiento del tribunal de casación aspectos referentes a la prueba, siempre que estén relacionados con una infracción de las normas legales o de los criterios jurisprudenciales sobre valoración de la prueba separable de la actividad fundamental de examen y ponderación de la realidad de los hechos en que aquella consiste.

La jurisprudencia ha venido mitigando los excesos de la llamada presunción de acierto de las resoluciones del Jurado de Expropiación en materia de justiprecio, poniendo de manifiesto que un acuerdo sin fundamentar o concretar suficientemente por parte del Jurado no puede prevalecer, a salvo la existencia de otros elementos probatorios, frente a la prueba pericial practicada regularmente en el proceso si tiene carácter circunstanciado y razonado y su fundamentación resulta convincente. Ello comporta, en definitiva, la necesidad en que se encuentra el tribunal de instancia de ponderar la valoración del Jurado y la llevada a cabo por el perito teniendo en cuenta los elementos de tipo argumental y de hecho en que respectivamente se apoyan.

En el caso examinado, la referida jurisprudencia no puede reputarse infringida. El examen de la sentencia impugnada revela que, aun cuando se invoca la presunción de veracidad y acierto de los acuerdos del Jurado, la sentencia ha prestado la debida atención a los razonamientos del dictamen pericial. Si no los acepta, ello es debido a que, teniendo en cuenta los datos aportados por el perito, no comparte su punto de vista sobre la similitud de las fincas respecto de las cuales se pretende una valoración por referencia, ni su opinión jurídica sobre la posibilidad de valorar la influencia urbanística.

En consecuencia, el motivo debe correr idéntica suerte que el anterior y ser desestimado.

El tercer motivo de casación tiene igualmente carácter subsidiario respecto de los anteriores, por lo que hemos de entrar en este momento en su examen. Se formula al amparo del art. 95.4 LJ, por infracción del art. 14 de la Constitución y la doctrina jurisprudencial que establece el criterio analógico o comparativo para la determinación del justiprecio en la expropiación. En opinión de los recurrentes la apreciación del Jurado recoge una valoración discriminatoria con relación a otros acuerdos referentes a fincas rústicas próximas, y la sentencia impugnada estima que no ha existido agravio comparativo por falta de similitud de circunstancias, sin que conste que el Jurado haya tomado en consideración algún criterio o circunstancia específica de diferenciación.

También este motivo debe ser desestimado. El necesario respeto al resultado de la prueba, tal como ha sido apreciada por la sentencia de instancia, nos obliga a considerar que entre las fincas comparadas "no queda acreditada la similitud de circunstancias", lo cual nos veda avanzar en el examen de las mismas sin alterar la valoración hecha por aquel.

El cuarto motivo de casación, esgrimido igualmente como subsidiario, y al amparo del art.

95.4 LJ, se funda en la infracción de la doctrina jurisprudencial que establece que la influencia urbana de los terrenos objeto de expropiación clasificados como no urbanizables ha de tenerse en consideración para determinar el justiprecio, junto con la infracción por aplicación indebida del art. 104 LS de 1976, y del art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa por no aplicación, por tratarse, en el supuesto objeto de litigio, de una expropiación ordinaria.

La sentencia impugnada infringe esta jurisprudencia y estos preceptos legales, según los recurrentes, al considerar que no es posible tomar en consideración la influencia urbana por estar expresamente prohibido por el art. 194 Ley del Suelo (1976).

La calificación como ordinaria o urbanística de la expropiación constituye una cuestión jurídica reservada a las facultades de calificación del tribunal no limitadas por el ámbito del debate procesal. La afirmación del recurrente, formulada esporádicamente a raíz de este motivo, y más como consecuencia que como presupuesto de las apreciaciones que en él se contienen, no es suficiente para desvirtuar la constancia de que la actividad expropiatoria que motiva este proceso se enmarca en la ejecución del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid y, por consiguiente, es de tipo urbanístico.

De esta apreciación jurídica de la Sala se derivan conclusiones decisivas para la tasación del terreno expropiado, como los criterios que deben seguirse, que, según lo dispuesto concordadamente por los artículos 64.3, 134.2 y 144 de la Ley del Suelo (1976), serán los establecidos por los artículos 105 a 108, y en los artículos 144 a 151 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, y no los fijados por los artículos 37 a 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, como los recurrentes parecen pretender.

La ejecución del Proyecto denominado "Tramo Sur del By-Pass", para la que se expropió la finca cuyo justiprecio enfrenta a las partes, se enmarca en las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985, y es precisamente este contexto urbanístico el que obliga a plantearse si es correcta la aplicación llevada a cabo por la Sala de instancia del art. 104 de la Ley del Suelo (1976) al aceptar como criterio de valoración del valor inicial del predio, correspondiente al suelo no urbanizable.

La existencia de una cierta ambigüedad de las determinaciones del planeamiento sobre la clasificación del suelo de la finca expropiada para la ejecución de sistemas generales, por no estar el terreno comprendido en la delimitación correspondiente a las clases de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable (sino incluido en conceptos relacionados con la protección de viales o semejantes) ha conducido en ocasiones a esta Sala a considerar el terreno, a efectos de valoración, como urbanizable. La sentencia de 29 de enero de 1994 se ha fundado para ello en el hecho de estar destinado el suelo expropiado a completar el sistema general viario del municipio y, como tal, considerarse una obra de infraestructura básica, cuya realización ha de implantarse en suelo urbano o urbanizable según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley del Suelo (1976).

El nuevo texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, prevé que los terrenos destinados a los sistemas generales de nueva creación previstos en el planeamiento se adscriban a las diferentes clases de suelo (urbano, urbanizable, apto para urbanizar y no urbanizable) a los efectos de su valoración y obtención.

En el caso que nos ocupa no existía en la legislación vigente al tiempo de aprobarse el planeamiento un precepto acerca de la clasificación del suelo destinado a los sistemas generales, por lo que la clasificación del terreno destinado puede adolecer de cierta ambigüedad o tener un valor meramente formal. Ello sucede no sólo, como hemos visto, en los casos en que el terreno destinado a sistemas generales no resulta incluido en alguna de las categorías establecidas en la ley, sino también cuando, aun estando clasificado como no urbanizable, del conjunto de las determinaciones del Plan, en relación con la clasificación de los terrenos del entorno y las características propias de los sistemas generales previstos y del terreno considerado, se deduce que la clasificación adecuada es la de terreno urbanizable.

La clasificación como no urbanizable del suelo dedicado a sistemas generales en los Planes Generales Municipales no puede hacerse de manera que suponga la singularización y el aislamiento delsuelo afectado, pues el trazado y características de la red viaria y el desarrollo de los sistemas de la estructura general de ordenación urbanística del territorio (artículos 12.2.1 e y 2.2 a de la Ley del Suelo, 1976) se incluyen específicamente entre las previsiones para el suelo urbano y el urbanizable, sin perjuicio de la previsión más general acerca de la determinación en los Planes Generales Municipales de Ordenación de los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección (art. 12.1 de la Ley), lo que no excluye, lógicamente, que puedan proyectarse también sobre suelo no urbanizable.

La consideración como urbanizable del suelo clasificado como no urbanizable destinado a sistemas generales, en los casos en que concurran aquellas circunstancias de indebida singularización, responde a la interpretación más adecuada a la finalidad de que la expropiación de las dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos se verifique realmente, de acuerdo con el sentido que a esta institución reconoce la jurisprudencia, con cargo a un presupuesto al que contribuyan todos, sin perjuicio de las posibilidades que permite el artículo 46.3 del Reglamento de Gestión en el suelo urbanizable a través del aprovechamiento medio.

La anterior doctrina, aplicada al caso examinado, teniendo en cuenta la valoración probatoria efectuada por la sentencia de instancia, conduce a la conclusión de que la valoración del terreno debió hacerse partiendo de su naturaleza de urbanizable.

En efecto, admitido que el suelo expropiado constituye un suelo rústico tangente a suelo industrial con servicios urbanísticos en una franja con fachada a la AVENIDA000 de 800 metros de longitud y

7.988,85 metros cuadrados de superficie (dentro de los 35.270 metros cuadrados que conforman su total extensión), consistentes en pavimentos encintados, alumbrado y energía eléctrica, agua y desagües, lo que permite a sus propietarios la construcción de industrias al servicio de la carretera tales como gasolineras, talleres de reparación de automóviles, etc., su inclusión, de acuerdo con las determinaciones del Plan, en el proyecto denominado "Tramo Sur del By-Pass", revela, en unión de aquellas circunstancias, que su clasificación como terreno no urbanizable responde a un criterio puramente formal y no se corresponde con la previsión integrada del planeamiento, que exige su consideración como terreno urbanizable a efectos de la valoración consiguiente a la expropiación para la ejecución de la infraestructura viaria prevista.

En consecuencia, debe considerarse indebidamente aplicado el art. 104 de la Ley del Suelo (1976), que regula la determinación del valor inicial de un predio o unidad de cultivo, por corresponder a los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, según el art. 107 de la propia Ley, mientras que debió aplicarse el art. 105 y concordantes del propio texto legal, que regula el valor urbanístico, por el que deben tasarse los terrenos clasificados como suelo urbanizable según el art. 108.

En su virtud, debemos casar la sentencia recurrida y, en su lugar, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Jurado de Expropiación por el que se tasa el terreno expropiado con arreglo al valor inicial, reconociendo el derecho de los recurrentes a que sea tasado con arreglo al valor urbanístico.

No existiendo elementos probatorios suficientes en el proceso para determinar con exactitud este valor, habida cuenta de que la prueba se ha desenvuelto partiendo de la consideración del terreno como no urbanizable, es menester diferir a la fase de ejecución de sentencia su determinación. Por razones de congruencia, la cuantía fijada no podrá ser superior a las 3.360 pesetas por metro cuadrado reclamadas inicialmente por los recurrentes.

No se aprecian motivos para una especial imposición de las costas.