STS, 19 de Septiembre de 1997

Por escrito presentado el 6 de noviembre de 1990, el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio García San Miguel Orueta, en nombre y representación de Dª Rosa y otros, interpuso recurso contencioso administrativo contra el R.D. 1091/1990, de 31 de agosto, por el que se amplía el perímetro de la zona regable Centro de Extremadura (Cáceres-Badajoz), y se aprueba el Plan General de Transformación de dicha zona. Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 3 de junio de 1991, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

Por escrito presentado el 14 de junio de 1991, la representación actora solicitó que se acordara mandar completar el expediente con los antecedentes omitidos. Y, una vez remitidos éstos, por providencia de 18 de diciembre de 1991, se acordó la entrega del expediente y antecedentes para que la parte actora, en el plazo que le restaba, formalizase la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 4 de febrero de 1992, en el que solicita que se declare no ser conforme a Derecho y nulo y sin valor alguno el R.D. impugnado, 1091/90, de 31 de agosto del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por el que amplía el perímetro de la Zona Regable Centro de Extremadura (Cáceres-Badajoz), primera fase, y se aprueba el Plan General de Transformación de dicha zona. Por medio de Otrosí, solicitó el recibimiento a prueba sobre la actuación de la Administración Pública (Estatal y Autonómica) al elaborar el indicado Real Decreto, así como sobre el interés directo de los demandantes para la impugnación del mismo.

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia desestimatoria del recurso interpuesto, aunque en sus fundamentos jurídicos alude a la falta de legitimación activa y a la improcedencia del recurso.

Por auto de 26 de mayo de 1992, se recibió el pleito a prueba en el punto relativo al interés directo de los recurrentes para impugnar el Real Decreto combatido, declarándose pertinente la propuesta que se mandó unir a los autos con el resultado que en los mismos figura.

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 5 de noviembre de 1992, en el que reitera sentencia de conformidad con lo solicitado en la demanda, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 10 de diciembre del mismo año, en el que solicita se dé por reproducida la súplica de su escrito de contestación.

Concluso el procedimiento, se señaló para deliberación y fallo el 17 de septiembre de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Con carácter previo al análisis de la pretensión actora y de los motivos que le sirven de fundamento jurídico en la demanda formulada, deben examinarse, por evidentes razones jurídico-procesales, las causas opuesta por el Abogado del Estado en su escrito de contestación que afectan a la propia viabilidad del recurso. La primera es, al amparo del art. 82.1, en relación con el art.

28.1.b), ambos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), por falta de legitimación, ya que "siendo una disposición general (la impugnada) los recurrentes no ostentan los requisitos representativos que se establecen en este último precepto". Esta afirmación resulta contradictoria con la propia tesis de la representación procesal de la Administración demandada, al sostener a continuación que el Real Decreto cuestionado no es reglamento y que debe calificarse como "disposición general no normativa y nunca como reglamento". Pero, en cualquier caso, y sin necesidad de anticipar la consideración que merece a la Sala la naturaleza de un Real Decreto que amplía el perímetro de una zona regable y aprueba el Plan General de Transformación de la misma, debe reconocerse a los actores legitimación activa, ya que, en su condición de propietarios de tierras, en el ámbito geográfico a que afecta el Real Decreto recurrido, se verían, sin duda, afectados en su posición o ámbito jurídico como consecuencia de una eventual anulación del acto o disposición impugnada; no es posible, por tanto, negarles un interés legítimo tutelable en sede judicial, conforme al art. 24.1 CE, conforme a cuyas exigencias ha de interpretarse el art. 28 LJCA.

La segunda causa de inadmisión o "improcedencia" del recurso se aduce con invocación del art.

82.c), en relación con el 40 f) ambos de la LJCA y 101 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (LRDA). Y es cierto que este precepto, en su apartado 2, disponía que "los Decretos aprobatorios de estos Planes (Planes Generales de Transformación) no serán susceptibles de recurso alguno, incluido el contencioso administrativo", pero mantener la vigencia de tal disposición después de la Constitución supondría ignorar la virtualidad derogatoria de la Norma Suprema (Dis. Derogatoria 3 CE), ya que dicha exclusión o señalamiento de una zona inmune a la revisión de los Tribunales resulta contraria no sólo al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, reconocido en el mencionado art. 24.1 CE, sino también al pleno control jurisdiccional de la potestad reglamentaria y de la actuación administrativa que consagra el art. 106 CE, en relación con el sometimiento pleno a la ley y al Derecho que establece el art. 103.1 CE., por lo que debe también rechazarse esta causa de inadmisión esgrimida por el Abogado del Estado en su oposición a la demanda.

Los motivos en que fundamentan los actores su pretensión anulatoria del Real Decreto que amplía el perímetro de la zona regable Centro de Extremadura (Badajoz-Cáceres), primera fase, y aprueba el Plan General de Transformación, pueden agruparse distinguiendo, por una parte, las infracciones formales que le atribuyen y, por otra las vulneraciones que, según los demandantes, produce dicho Real Decreto de principios y normas constitucionales, del Estatuto de Autonomía de Extremadura y de la propia Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (LRDA).

Las primeras infracciones relativas al expediente seguido se refieren: omisión de los estudios e informes previos sobre legalidad, acierto y oportunidad del Real Decreto, como exige el art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); ausencia de la intervención del Ministerio de Obras Públicas, de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 49.2 LRDA y 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE); falta del preceptivo informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigido por el art. 23.3 de la correspondiente Ley Orgánica; y ausencia de información pública, de acuerdo con las exigencias derivadas de los arts. 100 LRDA, 130.4 LPA y 105

1. CE.

Antes de analizar los referidos motivos de impugnación, conviene hacer referencia al significado del procedimiento y del Real Decreto que se contempla. La LRDA incorpora antiguasinstituciones de la colonización agraria en el título relativo a las grandes zonas de interés nacional (arts. 92 a 127), entre las que se encuentran el supuesto de las regables a que se refiere el presente recurso, a cuya regulación debe incorporarse la normativa relativa a la redistribución de tierras adquiridas por la Administración agraria (arts. 20 a 40), no sólo con el propósito de realizar la correspondiente transformación de la zona, de cambiar profundamente por razón de interés nacional sus condiciones económicas y sociales mediante la realización de obras o trabajos complejos que, por superar la capacidad privada, hacen necesario el apoyo técnico, financiero y jurídico del Estado (art. 92.1 LRDA), sino también para crear nuevas explotaciones agrarias (art. 5.a) LRDA) que se distribuyen entre agricultores, con una clara ordenación al cumplimiento de la función social de la propiedad rústica. A estos efectos, la indicada Ley establece un procedimiento complejo o, incluso, una pluralidad de procedimientos administrativos regidos por el Plan General de Transformación (arts. 97.1.j, 105 y 106 LRDA) y el Plan de Coordinación de Obras que se inicia con el Real Decreto de declaración de interés nacional de la transformación de la zona (art. 92.3 LRDA), sobre el que la Sala ha tenido oportunidad, en diversas ocasiones, de pronunciarse (sentencias de 10 de noviembre de 1994, 31 de mayo, 5, 12 y 19 de julio, 13, 16 y 27 de septiembre de 1996 y 10 de enero de 1997) señalando que no es una disposición de carácter general sino un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de dicho procedimiento.

Al Plan General de Transformación, al que se refiere el presente recurso, el art. 97 de la LRDA le otorga un contenido plural de naturaleza diversa. Así, debe comprender: la delimitación de la zona, con subdivisión en sectores y plano, y determinación de las clases de tierra; el número, superficie y característica de las unidades de explotación; enumeración, descripción y justificación de las obras necesarias para la transformación; plazo en que debe quedar ultimado el Plan Coordinado de obras, pueblos, núcleos urbanos y viviendas que se prevean; intensidad de la explotación de las tierras, precios mínimos y máximos en secano aplicables a los terrenos de la zona; normas aplicables al efecto de determinar en cada caso la superficie que pueda ser reservada en la zona a los propietarios cultivadores directos; y el cálculo aproximado de las familias que quedarán instaladas en la zona y normas complementarias para la selección de adjudicatarios de las explotaciones. Es decir, incluye un cierto contenido de carácter normativo, sin que para ello sea obstáculo que su vigencia sea definida en el tiempo, pues aquel no es incompatible con una duración temporalmente limitada. Pero también es cierto que, por el referido contenido, no tiene una naturaleza unitaria y que ni tan siquiera resulta predominante le mencionado carácter normativo, sino que destaca su significado de programación de actuaciones a realizar, que se agota con su cumplimiento, como una segunda fase del referido procedimiento complejo o plural que tiende a la ordenación de la propiedad y "puesta e riego" de la correspondiente zona.

Para la elaboración y aprobación de dicho Plan General de Transformación, que por lo señalado no adquiere la condición de Reglamento ejecutivo de la LRDA, es la propia norma legal la que establece un singular procedimiento que se traduce en las siguientes exigencias sustancialmente cumplidas en el expediente: a) la delimitación de la zona y la determinación de sectores se realiza por el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA), conjuntamente con la Consejería de Agricultura de la Junta de Extremadura sobre la base de los datos proporcionados por la Confederación Hidrográfica del Guadiana (art. 98); b) el IRYDA recaba el dictamen de tres técnicos agronómicos (Ingenieros Agrónomos) respecto de los precios máximos y mínimos (art. 99); c) el Plan General, con el informe de los peritos, se somete a conocimiento del Consejo del Instituto y se eleva por éste, con oportuna propuesta, al Ministro de Agricultura (art. 100); y d) se aprueba definitivamente por medio de Decreto a propuesta del Ministro de Agricultura (art. 101.1 LRDA).

El desarrollo de las obras se efectúa conforme al Plan Coordinado (art. 103 LRDA), y paralelamente, se sigue el procedimiento tendente a determinar las superficies de la zona expropiables para formar las nuevas explotaciones agrarias asegurando loa redistribución de la propiedad en la zona. Quedan excluidas las tierras exceptuadas -ya transformadas o en proceso de transformación en regadío por sus propietarios o que no pueden beneficiarse de la transformación pública (art.111 LRDA), y las tierras reservadas, permitiendo a los cultivadores directos mantener una propiedad de tipo medio, conforme a las características fijadas en el Plan General de Transformación (arts. 97.1.j, 105 y 106 LRDA). La superficie restante de la zona es la llamada tierra en exceso, también de posible expropiación en determinados plazos (art. 109 LRDA).

Señalada la naturaleza del Plan y descrito los trámites seguidos que se adecuan al procedimiento especial legalmente previsto, así como el significado y alcance de la actuación administrativa en la zona regable, se está en condiciones de examinar la significación y alcance los reparos formales articulados por la representación actora y que se refieren singularmente al procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general regulado por Ley de Procedimiento Administrativo.A) Se afirma, en primer término, que no aparecen en el expediente los estudios e informes previos que ponga de manifiesto la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición general, como exige el art. 129 LPA., sin embargo, tal reproche no pasa de ser una apreciación subjetiva si se contempla la extensa Memoria sobre el Plan y los datos técnicos que incorpora.

2. El art. 49.2 LRDA, dispone que cuando en los Decretos acordando alguna de las actuaciones a que se refiere el art. 5 figuren obras o actuaciones concretas de la competencia de Departamentos ministeriales distintos del de Agricultura, la propuesta al Gobierno de las obras y programas de actuación se formulará conjuntamente por el Ministerio de Agricultura y Departamento o Departamentos ministeriales competentes, pero junto a esta norma ubicada en el Título relativo a las Normas Comunes a todas las Zonas y al propio art. 24.2 de la LRJAE, la disposición especial estaba constituida por el art. 101.1 LRDA, según la cual el Decreto aprobatorio del Plan por medio de Decreto lo es, como ocurrió en el presente caso, a propuesta del Ministro de Agricultura. A estos efectos, la intervención del Ministerio de Obras Pública estaba, sin embargo, especialmente prevista en relación con el Plan Coordinado de Obras.

3. El art. 22. 3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, LO 3/1980, de 22 de Abril, requiere el dictamen de la Comisión Permanente de dicho supremo órgano consultivo del Gobierno para los Reglamentos y disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, pero, como se adelantó, la programación de las actuaciones a desarrollar para la transformación de una determinada zona regable, a través del correspondiente Plan General, no tiene la condición de Reglamento ejecutivo de la LRDA.

4. En el procedimiento especial de aprobación de dicho Plan (art. 100 LRDA), se establecía la remisión a la Organización Sindical para que evacuara el correspondiente dictamen, pero obviamente la supresión de aquella hace que la mención haya de tenerse por no puesta y suprimida. Por otra parte, con independencia de que la Ley, (en este caso la LRDA), a cuya regulación se remite el art. 105.a) CE, no dispone una información pública, la previsión del art. 130.4 LPA no resulta aplicable dada la naturaleza del Plan de que se trata, además de que, como advierte el Abogado del Estado, ha intervenido la Junta de Extremadura, conforme al RD 1080/1985, de 5 de junio, de Transferencia a dicha Comunidad.

La fijación de reserva a los propietarios de 35 hectáreas que hace el Real Decreto impugnado, frente al propio criterio del IRYDA que señalaba 75 hectáreas, la consideran los recurrentes discriminatoria y vulneradora de los principios de solidaridad e igualdad consagrados por los arts. 138 y 139 CE, así como el propio derecho a la igualdad reconocido en el art. 14 CE y los arts. 40, 45, 130 y 33 del propio texto constitucional, en cuanto resulta contraria tal determinación de hectáreas, a la función social de la propiedad.

Ahora bien, la invocación de los mencionados artículos 138 y 139 CE, relativos a la Organización Territorial del Estado, sólo tiene un sentido retórico. Poco o nada tiene que ver la solidaridad de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española o el reconocimiento de los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado con le hecho de que la superficie de reserva de tierras a los propietarios en la actuación administrativa que supone la transformación de distintas zonas regables no sea la misma, y que se den diferencias entre los Reales Decretos reguladoras de unas y otras. Por ello, ni siquiera parece necesario recordar, como hace el Abogado del Estado, la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de marzo de 1987 que señala que el principio constitucional de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas ostente las mismas competencias, ni menos aun, que tengan que ejercerlas de una manera o con un contenido o unos resultados idénticos o semejantes, ya que dichos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del Estado. No se trata, en el presente caso de consecuencias diferenciadoras derivadas de la autonomía de las Comunidades y del ejercicio de sus competencias, sino de una diversificación superficial que puede darse, incluso, entre zonas regables de una misma Comunidad en función de las propias características de la configuración de la propiedad agraria, de las condiciones sociales, y de la propia geografía y productividad de las distintas tierras. Pero si lo que se pretende es hacer derivar la infracción del art. 14 CE de las condiciones requeridas por el art. 17 del Real Decreto para solicitar la adjudicación de las tierras adquiridas por la Administración en la zona, se ignora que lo que el precepto constitucional prohibe no es toda diferencia sino aquella que se basa, además de en los motivos específicamente nominados en la propia norma, en criterios intrascendentes para el Derecho, esto es en motivos que no sean jurídicamente atendibles; en definitiva, no obliga a un tratamiento igualitario que haga abstracción de circunstancias que tengan relevancia para el Derecho. Y en este sentido, conforme a la finalidad y significado de la actuación administrativa en la transformación de zonas regables, no cabe duda de que resultan jurídicamente significativas y no discriminatorias las circunstancias (de las que basta la concurrencia de alguna de ellas) a las que se refiere el indicado artículo para que los profesionales de laagricultura a título principal puedan efectuar dicha solicitud, incluida la de ser trabajador agrícola que desarrolle su actividad en los términos afectados por la transformación de la zona [art. 17, Uno. d)] y la prioridad reconocida a los agricultores comprendidos entre determinadas edades (art. 17.3), pues aquéllos son destinatarios de dicha actuación transformadora en cuanto se proyecta lógicamente en un determinado ámbito territorial, y estos pueden ser destinatarios de medidas proporcionadas que favorezcan o promocionen a los agricultores jóvenes con capacidad profesional suficiente.

También señalan los actores un trato discriminatorio de los propietarios con respecto de los colonos que concreta en dos aspectos: por una parte, mientras que para los primeros el art. 5 del Real Decreto tiene en cuenta la clase de tierra y tipos de cultivo que se hayan de establecer, para los segundos el art. 13. uno, señala que podrá reservárseles tierras de su propiedad hasta una superficie útil de 35 Has., sin tener en cuenta clase de tierra y tipos de cultivos, y, por otra, si a un colono, al que se le da, en principio, en concesión administrativa 28 Has se le obliga a ser cultivador directo y personal, al propietario, a quien sólo se le permite una superficie de 35 Has, sólo habrá de ser cultivador directo, pero no personal, lo que implica que tenga que contratar mano de obra extraña, con lo que ve notablemente disminuidos sus ingresos. Argumentaciones que no pueden ser tampoco acogidas para apreciar la vulneración del principio de igualdad porque no resultan idóneos los términos de comparación ni válidas las conclusiones. No son comparables jurídicamente propietarios y colonos en régimen de concesión. Nada impide que dentro de la superficie máxima de reserva de tierras (hasta 35 has) se tengan en cuenta las circunstancias de clase de tierra y tipo de cultivo ponderables para la fijación de la superficie de las explotaciones familiares, que, además, tienen también proyección y consecuencias para los mismos propietarios, puesto que según el art. 105.2 LRDA, el Instituto, a petición de los propietarios que sean cultivadores directos y personales cuya superficie reservable resultare de dimensión económica inferior a la señalada para aquellas podía adjudicarles, a título de concesión y con carácter preferente, la superficie necesaria para completar la unidad familiar. Y, desde luego que a los colonos se les exija ser cultivador directo y personal y al propietario sólo ser cultivador directo no puede considerarse una discriminación perjudicial para éste, sino, en todo, caso una menor exigencia que no impide que pueda asumir personalmente el trabajo de la explotación agrícola. Nada le obliga a recurrir a trabajadores extraños, sino que es sólo una posibilidad que precisamente no tiene el que resulta afectado por la exigencia del cultivo personal.

Es cierto que, como antes se ha dicho, una de las orientaciones esenciales de la actuación administrativa en la transformación de las zonas regables es el cumplimiento de la función social de la propiedad agraria, pero tampoco es posible acoger la argumentación actora que viene a sostener el incumplimiento de dicha función como consecuencia de la limitada superficie de las tierras de reserva a los propietarios que hará inviable la aplicación de tecnologías avanzadas, pues, desde el punto de vista estrictamente jurídico, la determinación en el Plan General de dicha superficie comporta un núcleo de discrecionalidad que no puede ser objeto de revisión en sede jurisdiccional con base en consideraciones o motivos de la mayor o menor conveniencia u oportunidad, desde perspectivas económicas o sociales, como la mayor o menor productividad que subyace en la argumentación actora. Como ha tenido ocasión de señalar esta Sala en relación con los Reales Decretos de declaración de interés general de las zonas regables, el control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los arts.

24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derechoninguna de las cuales permite en el presente caso apreciar la denunciada violación de la función social de la propiedad por el Real Decreto impugnado como consecuencia del señalamiento de las 35 Has de superficie para las reservas para los propietarios. El control en sede judicial no puede fundamentarse en valoraciones de otro orden distinto del jurídico. Como resulta de la propia concepción constitucional del Gobierno que reflejan los artículos 97 y 103.1 CE, es a éste a quien corresponde, en este caso, valorar, teniendo en cuenta las circunstancias técnicas relativas a las circunstancias sociales, económicas y agrícolas de las tierras, las dimensiones de dicha reserva, utilizando criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto ajenos a un control de legalidad. Precisamente, una de las características de la planificación es la necesidad de conjugar una pluralidad de intereses y factores de diversa naturaleza para lo que es forzoso reconocer un núcleo de discrecionalidad administrativa.

En relación con el incumplimiento del plazo de un año, a partir de la declaración de interés nacional, para la redacción del Plan según lo dispuesto en el art. 97.1 LPA, ha de señalarse que no parece que la naturaleza de tal plazo, conforme a que establecía el art. 49 LPA, imponga la anulación de la actuación extemporánea, porque no cabe anudar consecuencias sustanciales al retraso producido, teniendo sobre todo en cuenta que es el propio Plan General de Transformación el que rige las actuaciones, siendo la referida declaración sólo un requisito previo.El art. 9 del Real Decreto impugnado señala que la obras a que se refiere el artículo anterior y las demás de transformación o desarrollo de la zona que se consideren convenientes se incluirán en el plan coordinado de obras previsto en el art. 103 LRDA, y que dicho plan se elaborará por una Comisión Técnica Mixta, que estará constituida por representantes de las Administraciones estatal y autonómica. Es decir, hay una clara previsión del Plan de Coordinación de Obras, pero no cumple, como señala la propia Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, con el requisito establecido en el art. 97.1.f) del señalamiento del plazo en que deberá estar ultimado. Ahora bien, aunque el Plan de Transformación tiende en su configuración legal a dar unidad a todo el sistema de actuaciones, no puede hacerse derivar de tal omisión su invalidez, porque tal unidad no tiene necesariamente que manifestarse en un mismo documento, sino que admite la división en varias partes, según resulta del art. 97.3 LRDA y de la jurisprudencia de esta Sala. SSTS 7 de marzo y 27 de septiembre de 1988).

Por último, en cuanto a la alegada falta de competencia, debe tenerse en cuenta que, conforme al art. 7 del Estatuto de Extremadura, LO 1/1983, y RD de Transferencia, RD 1080/1985, de 5 de junio, Anexo I, apartado D, en la actuación contemplada se trata de un supuesto de concurrencia de competencias de las Administraciones del Estado y de la Comunidad Autónoma, en la que correspondía al Consejo de Ministros la aprobación del Plan General de Transformación, sin perjuicio de la participación de dicha Comunidad, como ocurrió en el procedimiento contemplado.

Las consideraciones anteriores justifican la desestimación del recurso, sin que conforme al art. 131 LJCA, se aprecien motivos para una expresa declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,