STS, 8 de Octubre de 1996

Por el Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre de Don Jose Ramón , se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, de la reclamación dirigida al Consejo de Ministros por la que se solicitaba una indemnización de daños y perjuicios por importe de 6.402.696.531 pesetas, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó al referido Procurador Don Carlos de Zulueta Cebrián, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que, estimando la demanda, se condene a la Administración del Estado a pagar a mi mandante una indemnización de daños y perjuicios de

6.402.696.531 pesetas, más sus intereses legales desde el día 20.11.93 incrementados en dos puntos desde el día en que se dicte sentencia en este recurso- hasta aquel en que se haga efectiva en su totalidad; así como al pago de las costas del presente pleito.

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia desestimando el recurso interpuesto.

Por auto de 15 de febrero de 1.996 se acordó no haber lugar al recibimiento a prueba del recurso solicitado por la parte recurrente, e interpuesto por la mencionada parte recurso de súplica contra dicha resolución fue desestimado por auto de 8 de abril del mismo año.

No estimándose necesaria la celebración de vista, se concedió a las partes el plazo sucesivo de quince días para formular sus respectivos escritos de conclusiones sucintas, cumplimentándolo ambas presentando los correspondientes escritos en los que, tras alegar lo que estimaron conveniente a suderecho, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 3 de octubre de 1.996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Don Jose Ramón dirigió al Consejo de Ministros escrito fechado el 20 de noviembre de

1.993, por el que solicitaba de la Administración del Estado ser indemnizado en la cuantía de 6.402.696.531 pesetas, daño que se consumó, a su juicio, el día 4 de septiembre de 1.981, cuando el Gobierno, ratificando la postura del Director General de Seguros de no admitir las aportaciones realizadas por el señor Jose Ramón a la entidad mercantil " DIRECCION000 ." en ejecución del plan de saneamiento de dicha entidad, promulgó la Orden de disolución de " DIRECCION000 ." (B.O.E. de 5 de septiembre de 1.981), incurriendo en la inconsecuencia e ilegalidad, siempre según la opinión del reclamante, de no devolver las aportaciones realizadas por el señor Jose Ramón y disponer de ellas. Frente a la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, de su petición, Don Jose Ramón interpuso el presente recurso contencioso-administrativo, en el que solicita se condene a la Administración del Estado a pagarle una indemnización de daños y perjuicios en la cuantía antes señalada, más sus intereses legales desde el día 20 de noviembre de 1.993, incrementados en dos puntos desde que se dicte sentencia en el presente recurso, hasta la fecha de pago. El recurrente describe los hechos que dieron lugar al acuerdo del Consejo de Ministros de disolución de " DIRECCION000 ." y liquidación forzosa e intervenida de la entidad. En síntesis interesa destacar que en 27 de abril de 1.981 se formalizó el contrato por el que Don Jose Ramón adquirió la totalidad de las acciones de " DIRECCION000 .", entidad de ahorro particular constituida al amparo de la Ley de 22 de diciembre de 1.955 y su Reglamento de 26 de abril de 1.957. El 28 de julio de

1.981, para sanear la referida sociedad, se redujo su capital a un millón de pesetas y se amplió simultáneamente en 1.499 millones de pesetas, suscribiendo Don Jose Ramón la totalidad de dicha ampliación de capital y desembolsándolo íntegramente mediante aportaciones no dinerarias. Como consecuencia de diversas actuaciones administrativas y de la situación en que se encontraba " DIRECCION000 .", el 19 de agosto de 1.981 el Ministerio de Hacienda decide la intervención preventiva de " DIRECCION000 .". El 21 de agosto de 1.981 se publica en el B.O.E. y entra en vigor el Real Decreto-Ley número 11/81, de 20 de agosto, que declara a extinguir el régimen de las entidades de ahorro particular y establece la garantía de los depósitos constituidos en las mismas. El 5 de septiembre de 1.981 se publican en el B.O.E. dos Ordenes del Ministerio de Hacienda del día anterior (4 de septiembre), por las que se dispuso la disolución de " DIRECCION000 ." y la liquidación forzosa e intervenida de la Entidad, en razón de las causas que se exponían, y la constitución de la Comisión establecida en el artículo 7 del Real Decreto-Ley de 20 de agosto de 1.981. En virtud de querella interpuesta por el Ministerio Fiscal se tramitó proceso penal contra Don Jose Ramón y otras personas, que concluyó mediante sentencia dictada el 22 de octubre de 1.992 por la Sección Segunda de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, que absolvió a Don Jose Ramón y las demás personas afectadas de los delitos de que venían acusados por la Comisión Liquidadora de DIRECCION000 , única parte acusadora. Con fundamento en los anteriores hechos, que únicamente se exponen en síntesis, como se ha expresado, para la mejor compresión de los términos en que aparece planteado el litigio, Don Jose Ramón reclama de la Administración del Estado una indemnización de 6.402.696.531 pesetas, con base en el artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1.992, de 26 de noviembre), que desarrolla el artículo 106.2 de la Constitución y cumple lo dispuesto en los artículos 9.3 y 149.1.18ª de dicha Norma Fundamental. Estima que el daño se consumó el 4 de septiembre de 1.981, cuando el Gobierno promulgó la Orden de disolución e intervención forzosa de " DIRECCION000 .", incurriendo en la inconsecuencia e ilegalidad, a juicio del recurrente, de no devolver las aportaciones realizadas por el señor Jose Ramón y disponer de ellas a través de la Comisión Liquidadora. Entiende que concurren los requisitos exigidos por la ley para dar lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, que cuantifica en 1.499 millones de pesetas, daño evaluado a la fecha de 4 de septiembre de 1.981, que, actualizándolo a noviembre de 1.993 por aplicación del I.P.C. y liquidando intereses en concepto de lucro cesante, eleva a 6.402.696.530 pesetas, a la que añade simbólicamente una peseta como indemnización por daños morales.

El señor Abogado del Estado entiende que el recurso incurre en causa de inadmisibilidad, por aplicación del artículo 82.c) en relación con el 37 de la Ley de la Jurisdicción, porque para su eficacia los interesados deberán acreditar los actos presuntos mediante certificación, que en el presente supuesto no se ha solicitado, por lo que, en tanto la certificación no haya sido pedida, el acto presunto no despliega su eficacia, y ello determina que no pueda entenderse desestimada la petición de indemnización, ni, por consiguiente, existente el acto administrativo impugnado. El vicio que se invoca es puramente formal, porque en el caso de que fuera aceptado el motivo de inadmisibilidad alegado, como noconsta que la Administración haya dictado acto expreso resolviendo la reclamación presentada, obligación que pesaba sobre ella conforme al artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LRJ-PAC), y de la que sólo quedaba dispensada en el supuesto de haber expedido la certificación de acto presunto (artículo 43.1), el interesado tendría que solicitar de nuevo la expresada certificación, subsanando así el defecto producido, y reiterar su recurso ante los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con evidente daño del principio de economía procesal. La jurisprudencia ha establecido que la apreciación de los defectos procesales debe conectarse con la finalidad del defecto apreciado, de modo que no se produzca el efecto radical de cierre del proceso por el hecho de haber tenido lugar un defecto fácilmente subsanable (bastaría con haber solicitado la certificación en cuestión) y cuya trascendencia no reclama en modo alguno aquella rigurosa solución. La sentencia del Tribunal Constitucional 62/1.989, de 3 de abril, expone (reiterando lo manifestado en sentencia 49/1.989), que, al examinar el cumplimiento de los requisitos procesales, el órgano judicial está obligado a ponderar la entidad real del vicio advertido, en relación con la sanción de cierre del proceso y del acceso a la justicia que de él puede derivar y, además, permitir en lo posible la subsanación del señalado vicio procesal (fundamento jurídico 2). La doctrina se reproduce en la sentencia 15/1.990, de 1 de febrero. En el supuesto que enjuiciamos no se ha solicitado por el recurrente la certificación de acto presunto, pero en 16 de enero de 1.995 se recordó a la Administración la reclamación formulada, manifestando que no se había notificado resolución alguna y afirmando que se entendía por tanto desestimada la solicitud y se comunicaba el propósito de interponer recurso contencioso-administrativo, momento en que la Administración pudo expedir la certificación de acto presunto, si no pensaba cumplir la obligación que le impone la ley de dictar resolución expresa. La falta de petición específica de la certificación de acto presunto, cuando la Administración ha conocido que no había resuelto una determinada reclamación ante ella presentada, carece de entidad suficiente para determinar el cierre del proceso mediante la aceptación de la causa de inadmisibilidad invocada por el señor Abogado del Estado, pues no se advierte en qué tal omisión puramente formal puede causar lesión a los intereses de la Administración del Estado, que no ha dictado resolución expresa en el expediente, como era su deber, habiendo tenido conocimiento de que el interesado considera su petición denegada por silencio administrativo. En consecuencia debemos rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por el señor Abogado del Estado.

Alega también el señor Abogado del Estado como causa de inadmisibilidad del recurso que, conforme al artículo 44.5 de la LRJ-PAC, el plazo para interponer el recursos contencioso-administrativo respecto de los actos presuntos se contará a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no fuere emitida en plazo, a partir del día siguiente al de la finalización de dicho plazo, por lo que estima que el plazo para recurrir en vía contencioso-administrativa no se ha abierto en el caso enjuiciado. En realidad este motivo de inadmisión constituye reiteración del expuesto anteriormente y deriva de la misma causa: que Don Jose Ramón omitió solicitar la certificación de acto presunto. Si hemos llegado a la conclusión de que tal omisión no puede determinar, dada su entidad y alcance, el cierre del proceso y la inadmisibilidad del recurso, con mayor razón hemos de rechazar esta segunda alegación de inadmisibilidad, puesto que no siendo la falta de petición de la certificación fundamento bastante para la inadmisión del recurso, menos ha de serlo considerar que el plazo no se ha abierto por consecuencia de la antedicha omisión, lo que determina que debamos rechazar esta segunda causa de inadmisibilidad invocada por el señor Abogado del Estado.

El señor Abogado del Estado considera que ha prescrito la acción para exigir responsabilidad patrimonial a la Administración del Estado, ya que el recurrente afirma que si algún daño se ha producido -lo que la representación del Estado niega- éste tiene su origen en la Orden de 4 de septiembre de 1.981 (publicada en el B.O.E. del día 5), en virtud de lo cual en el momento de presentación de la reclamación dirigida al Consejo de Ministros (fechada el 20 de noviembre de 1.993) había transcurrido el plazo de un año a contar desde que se produjo el hecho o acto que motiva la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, plazo de prescripción establecido por el artículo 142.5 de la LRJ-PAC. La jurisprudencia ha venido declarando que, en caso de existir proceso penal sobre la materia, el plazo de prescripción del año para la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Administración sólo puede contarse desde que la acción pudo ser ejercitada, y esto, conforme al artículo 111 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, no se produce hasta que haya recaído resolución firme en la vía penal (cfr. sentencias de 31 de mayo de 1.982 y 31 de julio de 1.986). En el supuesto que enjuiciamos el daño no deriva de la sentencia de 22 de octubre de 1.992 que absolvió a Don Jose Ramón de los delitos de que venía acusado por la Comisión Liquidadora de DIRECCION000 , ni tampoco, como hemos de razonar, de dicha sentencia se deriva la prueba del daño que se dice experimentado, pero no cabe duda que el proceso penal seguido contra el señor Jose Ramón guardaba relación con la cuestión planteada e impedía pronunciarse sobre ella con plenos elementos de juicio, en cuanto tenía conexión con las aportaciones realizadas por Don Jose Ramón a efecto de la ampliación del capital de " DIRECCION000 ." verificada por escritura pública de 28 de julio de 1.981 (véanse números 15º, 16º y 17º de la exposición de hechosprobados de la repetida sentencia de 22 de octubre de 1.992), aportaciones que, según la pretensión del recurrente, al no habérsele devuelto, generan la reclamación que en el presente proceso se debate. En virtud de ello, entendemos que el plazo de prescripción de un año debe contarse desde que la sentencia de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional adquirió firmeza (el 15 de marzo de 1.993), por lo que el escrito de reclamación dirigido al Consejo de Ministros y presentado en noviembre de 1.993 se encuentra formulado sin que hubiese transcurrido el plazo de prescripción, lo que determina que debamos entrar a conocer de la procedencia o improcedencia de la reclamación de indemnización que en este proceso se hace valer.

El sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración que establecen los artículos 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la LRJ-PAC es un sistema de responsabilidad objetiva, independiente de la culpa o dolo de las autoridades, funcionarios y agentes del ejecutivo, que exige la efectiva realidad de un daño o perjuicio que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto, pero que aparece fundado en el concepto técnico de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico, que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar. En este sentido se pronunció la sentencia de 26 de septiembre de 1.994, refiriéndose a los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1.957, y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, precepto el primero que ha venido a ser sustituido en nuestro ordenamiento por el artículo 139 de la LRJ-PAC, y citando al efecto las sentencias de 19 de enero y 7 de junio de 1.988, 29 de mayo de 1.989, 8 de febrero de 1.991, 2 de noviembre de 1.993 y 22 de abril de 1.994. En el supuesto a que el presente proceso se refiere no se ha producido, desde luego, un funcionamiento anormal de los servicios públicos. La Orden de 4 de septiembre de 1.981 de liquidación forzosa e intervenida de la entidad de ahorro particular " DIRECCION000 .", así como las anteriores actuaciones de la Administración, se ajustan a derecho, encontrándose la mencionada Orden debidamente motivada, con expresión pormenorizada de la situación por la que atravesaba la sociedad, destacando en el número 6 que la situación anormal de " DIRECCION000 ." había colocado a la misma en la imposibilidad de cumplir exactamente y de modo inmediato sus obligaciones, no pudiendo olvidarse que estas obligaciones afectaban a numerosas personas que habían confiado sus ahorros a la sociedad y respecto de las cuales el Estado garantizaba los depósitos entregados para su custodia con determinados límites cuantitativos (artículos 4 y 5 del Real Decreto-Ley 11/1.981). El escrito fechado el 28 de agosto de 1.981, por el que Don Jose Ramón , como Presidente del Consejo de Administración de " DIRECCION000 .", formula alegaciones frente a la propuesta de liquidación forzosa e intervenida de la entidad, el indicado escrito -decimosmanifiesta que el Consejo de Administración de " DIRECCION000 .", atendiendo a la situación creada como consecuencia de hechos que son sobradamente conocidos de la Administración, "entiende que dicha propuesta de resolución se encuentra, sin duda, ajustada a derecho", aunque, sin perjuicio de lo anterior, ofrece otras soluciones alternativas para tratar de dar solución al problema creado por su situación patrimonial. Es decir, el órgano de administración de " DIRECCION000 ." ha reconocido la legalidad de la medida adoptada por la Orden de 4 de septiembre de 1.981, medida que no ha sido objeto de anulación, por lo que debemos descartar que en el caso que examinamos se haya producido un funcionamiento anormal de los servicios públicos que pudiese dar lugar al nacimiento de una obligación de indemnizar por parte de la Administración del Estado.

Ahora bien, la responsabilidad patrimonial de la Administración se extiende también a la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados por el funcionamiento normal de los servicios públicos, siempre que dicho funcionamiento normal haya causado al particular reclamante, como ya hemos expresado, una lesión en sentido técnico, esto es, un daño o perjuicio antijurídico que el particular no tiene obligación de soportar. En el presente supuesto el funcionamiento normal de los servicios públicos ha dado lugar a que la Orden de 4 de septiembre de 1.981 acordase la disolución de " DIRECCION000 ." y la liquidación forzosa e intervenida de la entidad, que se llevó a cabo por una Comisión Liquidadora, designada según lo prevenido en el artículo 7 del Real Decreto-Ley 11/1.981, la cual tenía por función hacer efectiva la garantía del Estado en favor de los depositantes y realizar las operaciones de liquidación de la sociedad, como se señala en el mencionado precepto. Cuando se liquida forzosamente una sociedad mercantil los accionistas, en el caso que nos ocupa Don Jose Ramón , tienen derecho al haber líquido que de la liquidación resulte a su favor, como establece expresamente el artículo 11 del Real Decreto-Ley 11/1.981, que dispone que en el supuesto de liquidación forzosa e intervenida, los titulares de las acciones representativas del capital social percibirán el haber líquido que, en su caso, resulte al término de las operaciones de liquidación de la sociedad. Don Jose Ramón por tanto, únicamente tenía este derecho, pero no el de que se le devolviesen por la Administración, que legítimamente ordenó la liquidación forzosa e intervenida, las aportaciones que había realizado a la sociedad por importe de 1.499 millones de pesetas con ocasión del aumento de capital verificado el 28 de julio de 1.981. El daño sufrido en su patrimonio por el señor Jose Ramón obedece pues a la liquidación legal y forzosa de " DIRECCION000 ." y al riesgomercantil que asumió al realizar las aportaciones para su saneamiento. Es un daño que tiene el deber jurídico de soportar; que no puede ser tachado de antijurídico, en cuanto tiene su causa en una liquidación forzosa de la sociedad ajustada a derecho, liquidación que únicamente le permitiría reclamar el haber líquido que, en su caso, hubiese resultado de la liquidación, pero no la devolución de las aportaciones realizadas a la entidad mercantil. No existiendo lesión en su sentido técnico de daño o perjuicio antijurídico que el interesado no tiene obligación de soportar, la liquidación forzosa e intervenida de " DIRECCION000 ." no determina la responsabilidad patrimonial de la Administración que Don Jose Ramón reclama, lo que conduce a la desestimación de su pretensión y a mantener la denegación presunta que en vía administrativa se produjo de su solicitud de indemnización, debiendo precisar que la inexistencia de daño o perjuicio antijurídico se extiende lógicamente tanto a la esfera patrimonial como a la del denominado daño moral.

La sentencia de 22 de octubre de 1.992 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, que absuelve a Don Jose Ramón de los delitos de que le acusaba la Comisión Liquidadora de " DIRECCION000 .", expone las razones de dicha absolución, pero de ella no se deduce que califique de ilegal la Orden de 4 de septiembre de 1.981, en cuya virtud se realizó la liquidación forzosa e intervenida de la aludida sociedad, ni que atribuya a tal intervención y liquidación forzosa daños o perjuicios causados al señor Jose Ramón que sean resarcibles con arreglo al artículo 139 y concordantes de la LRJ-PAC. La sentencia destaca el hecho de que Don Jose Ramón realizó las operaciones de saneamiento de " DIRECCION000 ." bajo el control y con el conocimiento de la Dirección General de Seguros, pero ello no implica que, por razones ajenas a la Administración del Estado, la situación patrimonial de " DIRECCION000 ." fuese la que resulta de la Orden de 4 de septiembre de 1.981, habiendo colocado a la entidad en la imposibilidad de cumplir exactamente y de modo inmediato sus obligaciones, generando la legítima resolución de disolverla y liquidarla forzosamente. Entiende también la sentencia de 22 de octubre de 1.992 que hubiese sido más lógico seguir para la liquidación de " DIRECCION000 ." el procedimiento de quiebra, pero de ello no se deriva que la vía escogida por la Administración fuese incorrecta, legalidad de la liquidación forzosa e intervenida de la sociedad que su Consejo de Administración no puso en duda, como hemos destacado, esto sin tomar en cuenta que el deudor mercantil tiene la posibilidad de solicitar voluntariamente la declaración de quiebra, si lo estima más conveniente para la protección de sus intereses (artículo 875 del Código de Comercio). En suma, la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado no puede derivarse de la sentencia absolutoria de 22 de octubre de 1.992, que tuvo su ámbito de aplicación en el enjuiciamiento de las conductas que la parte acusadora entendía constitutivas de delito. Tampoco el informe del Tribunal de Cuentas en relación con la Comisión Liquidadora de " DIRECCION000 .", al que se refiere la Resolución de 7 de junio de 1.988 de la Comisión Mixta de las Cortes Generales para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, puede tener influencia en la solución del presente litigio, ya que Don Jose Ramón anuda los efectos lesivos que pretende que se le indemnicen a la Orden de 4 de septiembre de 1.981 de liquidación forzosa e intervenida de la entidad de ahorro particular " DIRECCION000 .", y la actuación de la citada Comisión Liquidadora, constituida por Orden de la misma fecha, es naturalmente posterior al momento en que, según el recurrente, se consumó el daño efectivo que pide que se le indemnice. Por último hemos de indicar, puesto que la parte recurrente alude a ello en el apartado V de su escrito de conclusiones, que, planteándose en el proceso una cuestión estrictamente jurídica -la de la procedencia o improcedencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado que se reclama- la denegación del recibimiento a prueba no ha podido causar indefensión alguna a la indicada parte, en cuanto, de haber sido procedente el resarcimiento, el cálculo de su importe, cuestión que se señala como necesitada de prueba, podía haber quedado diferido al período de ejecución de sentencia (artículo 84.c. de la Ley de la Jurisdicción).

Cuanto ha quedado expresado determina que debamos desestimar el presente recurso contencioso- administrativo, sin que apreciemos la concurrencia de circunstancias que, conforme al artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional, puedan dar lugar a una especial imposición de costas.