STS, 9 de Marzo de 1999

La Federación de Municipios de Cataluña interpuso ante esta Sala, con fecha 17 de octubre de 1997, el recurso contencioso-administrativo nº 656/97 contra el Real Decreto nº 1.328/97, de 1 de agosto. En su escrito de demanda, de 23 de diciembre de 1997, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "aceptando el presente recurso, anulando la Disposición adicional primera del Real Decreto recurrido en lo que se refiere al traspaso de los fondos destinados a cooperación con respecto a la red viaria local y declarándose el derecho de las diputaciones catalanas a su percepción y gestión".

1.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 20 de abril de 1998 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que desestime el presente recurso contencioso-administrativo y declare que la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1328/1997 de 1 de agosto que regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales es ajustada a derecho, al Ordenamiento Jurídico vigente en la materia".

2. - El Letrado de la Generalidad de Cataluña contestó a la demanda el 2 de septiembre de 1998 oponiendo a la misma los hechos y fundamentos jurídicos que consideró aplicables y suplicando se dicte sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo y, subsidiariamente, se desestime, porque la disposición impugnada se ajusta a Derecho".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 20 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para Votación y Fallo el día 25 de febrero siguiente, en que ha tenido lugar.

La Federación de Municipios de Cataluña pretende con este recurso que declaremos la nulidad de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto número 1.328/97, de 1 de agosto, sobre cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales (BOE del 20 de agosto de 1987), en la parte que se refiere al traspaso de los fondos destinados a cooperación con respecto a la red viaria local. A juicio de la Federación recurrente, deben ser las Diputaciones provinciales catalanas, y no la Generalidad de Cataluña, las destinatarias exclusivas de los fondos que el Estado dedica a esta finalidad, en cuanto titulares del derecho a su percepción y gestión.

El tenor literal de la Disposición Adicional recurrida es el siguiente:

"De acuerdo con lo previsto en la Regla novena del art. 153.2 de la Ley General Presupuestaria, en la redacción dada por el art. 136 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y con el art. 2 del Real Decreto 2115/1978, de 26 de julio, sobre transferencia de competencias de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de Interior, en relación con la disposición transitoria sexta.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades locales de Cataluña se realizará a través de la Generalidad, en los siguientes términos:

1. Las aportaciones del Estado al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, con cargo al Programa de Cooperación Económica Local del Estado, incluyéndose los proyectos relativos a la red viaria local, determinadas de acuerdo con lo establecido en el artículo 4.2 de este Real Decreto serán territorializadas anualmente en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. El crédito correspondiente se librará a la Comunidad Autónoma de Cataluña, como subvención gestionada de acuerdo con el art. 153 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. [...] ".

El artículo 153.2, regla novena, de la Ley General Presupuestaria, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, en la redacción dada por el artículo 136 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, dispuso que "las aportaciones del Estado al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña (PUOSC) con cargo a las diferentes secciones del Programa de Cooperación Económica Local del Estado serán territorializadas anualmente en la correspondiente ley de Presupuestos Generales del Estado".

Tanto la Administración del Estado como la Generalidad de Cataluña oponen la objeción de inadmisibilidad consistente en la falta de representación y de legitimación de la Federación recurrente, si bien sólo la segunda de dichas administraciones lleva esta petición al suplico de su escrito de contestación a la demanda. A juicio de ambas, se ignora si el órgano federativo que adoptó el acuerdo de recurrir tenía competencia para ello, con lo que pudiera haber un defecto de representación y, por otro lado, una federación de municipios no está legitimada para actuar en defensa de los intereses de administraciones provinciales, como aquí ocurre.

Consta en autos que el denominado "Consejo Nacional" de la Federación de Municipios de Cataluña adoptó, en sesión de 9 de septiembre de 1997, el acuerdo de interponer el presente recurso contencioso y de designar, para tal finalidad, al Procurador que le representa en él, apoderado al efecto por el Presidente de la citada Federación. Este último, que forma parte del Consejo Nacional, está habilitado para interponer los recursos administrativos o judiciales correspondientes, según se afirma en el escrito de conclusiones sin oposición de las otras partes. Por lo demás, aquella federación no comprende sólo -pese a su denominación- entidades locales, sino también supramunicipales y provinciales, con lo que está legitimada para actuar en defensa de los intereses de éstas últimas. Por todo ello, las dos objeciones de inadmisibilidad opuestas deben ser rechazadas.

Los escritos de demanda y de contestación de este recurso reproducían, en buena parte, la misma polémica que dio origen al planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad números 1576/1992, 2567/1992, 1404/1993, 2607/1993, 2752/1993 y 399/1995 (acumulados), promovidas por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en relación con determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, del Régimen Provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, y de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación de las obras y servicios a incluir en el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña.

En la fecha en que se presentaron los escritos de demanda y de contestación del Sr. Abogado del Estado no se había dictado aún la sentencia constitucional de 21 de junio de 1998, número109/1998 (BOE de 19 de junio siguiente) en la cual el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del artículo 2.3 de la Ley 23/1987 de 23 de diciembre, la constitucionalidad del artículo 1.1 de la mencionada Ley si se interpreta en el sentido expresado en el fundamento jurídico 13, in fine, y la desestimación de las cuestiones en todo lo demás.

La referida sentencia constitucional zanja el debate sobre la competencia de la Generalidad de Cataluña para imponer a las Diputaciones provinciales de su territorio la instrumentación exclusiva a través del Plan Único de las inversiones que, con cargo a sus presupuestos, efectúen para la cooperación a las obras y servicios municipales [arts. 9.1 a) y 10.2 c) de la Ley 5/1987; y art. 2.1 c) de la Ley 23/1987], así como la canalización a su través todos los demás recursos financieros que dichas Corporaciones destinen, en concepto de cooperación económica, para la realización, la ampliación o la mejora de las obras y de los servicios de competencia municipal (art. 2.3 de la Ley 23/1987).

La conclusión final del debate es favorable globalmente para la Generalidad, a salvo la declaración de inconstitucionalidad del artículo 2.3 antes citado. A dicha conclusión llega la sentencia del Tribunal Constitucional (a cuyo contenido en extenso nos remitimos) con los siguientes argumentos, que sintéticamente transcribimos:

1. con la cláusula inicial del artículo 36.2 a) de la Ley de Bases de Régimen Local ("Sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos"), quiso el legislador básico salvaguardar las atribuciones autonómicas ahora cuestionadas, admitiendo una peculiaridad en la propia ley de bases, peculiaridad que va más allá de las normales facultades que dicha ley reconoce a las Comunidades Autónomas para asegurar en su territorio la coordinación de los diversos planes provinciales. La referida cláusula permite excepcionar en Cataluña la aplicación del régimen común básico regulador de las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las provincias en punto a la cooperación económica con los municipios, que se instrumenta a través de la actividad planificadora.

2. La remisión a las competencias preestatutarias, contenida en la cláusula «sin perjuicio» del art.

   36.2 a) de la citada ley de bases no viene, en último término, sino a respetar esta peculiaridad catalana, según la cual el Plan Único tiene un carácter sustitutivo de los diversos planes provinciales. Es preciso, sin embargo, sean cuales fueren las concretas competencias que asumiese la Generalidad desde el 29 de septiembre de 1977 hasta la vigencia del Estatuto catalán (Disposición transitoria sexta, 6, EAC), reinterpretar aquéllas -y, en su caso, adaptarlas o actualizarlas a la luz de los mandatos constitucionales y estatutarios.

3. Las normas cuestionadas satisfacen la inexcusable participación de las Diputaciones en la elaboración del Plan Único, la adecuada correlación entre las aportaciones a dicho Plan y los municipios de su ámbito territorial en que aquellas repercuten y, en fin, la posibilidad de que las Diputaciones catalanas desempeñen su competencia de cooperación económica a los municipios mediante cualquier otra fórmula (art. 89.2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña), no necesariamente encauzada a través de las obligatorias aportaciones al Plan Único.

4. A partir de esta consideración, las disposiciones cuestionadas, en cuanto imponen a las Diputaciones que canalicen a través del Plan Único las cantidades destinadas a inversiones en obras y servicios municipales (lo que implica de hecho el reconocimiento de la supresión de la figura de los planes provinciales en el territorio catalán) no son contrarias al orden constitucional. En concreto, queda admitida la adecuación a la Constitución tanto del artículo. 9.1 a) de la Ley 5/1987, que de un modo expreso señala que las Diputaciones instrumentarán exclusivamente vía Plan Único dichas inversiones, como de los artículos

   10.2 c) de la Ley 5/1987 y 2.1 c) de la Ley 23/1987, que, al mencionar tales aportaciones provinciales entre las fuentes de financiación del Plan Único, traslucen el carácter obligatorio de éste como vehículo canalizador de la totalidad de las inversiones que realicen las Diputaciones en el tantas veces reiterado ámbito de cooperación económica.

5. La competencia propia de cooperación económica a los municipios que ostentan las Diputaciones no queda, sin embargo, agotada con la aprobación de un Plan anual de obras y servicios, tal como se infiere de lo establecido en el art. 36.2 b) LRBRL, y es cabalmente esta circunstancia, es decir, la subsistencia de otras fórmulas y cauces para cumplir la función de cooperación económica a los entes municipales, no absorbidas por el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, la que suministra legitimidad constitucional a la delimitación del referido Plan Único a cargo de la Generalidad.

6. Desde la indicada perspectiva de carácter funcional o competencial, el artículo 2.3 de la Ley23/1987, del Parlamento de Cataluña, no respeta la legislación estatal básica integrante del bloque de la constitucionalidad y debe ser declarado inconstitucional, al imponer la obligación de encauzar a través del Plan Único, no sólo el conjunto de las inversiones en obras y servicios municipales, sino toda suerte de manifestación de la cooperación económica con los municipios.

7. Una vez depurada la Ley 23/1987 del artículo 2.3, el tenor literal del artículo 1.1 permite su interpretación conforme a la garantía institucional de la autonomía provincial, y entender, por consiguiente, que la cooperación económica a la que alude se circunscribe a la destinada a financiar inversiones en obras y servicios municipales. Así interpretada, cabe considerar que esta disposición no es contraria a la Constitución.

Despejadas, pues, las dudas sobre la constitucionalidad del Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, y de su carácter obligatorio como vehículo canalizador de la totalidad de las inversiones que realicen las Diputaciones provinciales catalanas en aquel ámbito de cooperación económica, sólo queda por analizar si la misma conclusión puede extenderse a las inversiones relativas a la red viaria local.

La cooperación económica del Estado a las inversiones de las entidades locales se instrumentaba, en el Real Decreto 665/1990, a través de tres Secciones que, correspondían: a) la sección General, a la financiación de los Planes Provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal que las Diputaciones Provinciales están obligadas a elaborar de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; b) la sección Especial para Programas de Acción Especial en comarcas o zonas con mayor déficit de infraestructura y equipamientos locales, y c) otra sección Sectorial, con cargo a la cual se podían financiar programas específicos de competencia local, no necesariamente municipal.

El Real Decreto ahora enjuiciado hace desaparecer aquellas secciones, de modo que "tanto las inversiones incluidas en los Planes Provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, como las que eventualmente puedan proponer las Diputaciones para su red viaria, podrán obtener financiación con cargo al Programa de Cooperación Económica Local del Estado." Esta parte del Real Decreto no ha sido objeto de impugnación por la demandante.

La modificación del artículo 153.2, regla novena, de la Ley General Presupuestaria, transcrito en el tercer fundamento jurídico de esta sentencia, estaba dirigida, precisamente, y entre otros objetivos, a propiciar que la aportación del Estado a los proyectos de conservación y mejora de la red viaria local a cargo de las Diputaciones Provinciales se canalizase a través de la Generalidad de Cataluña. Para ello, dispuso que toda la aportación estatal "con cargo a las diferentes secciones del programa de Cooperación Económica Local del Estado" en Cataluña fuese "territorializada", lo que implicaba su unificación en una sola partida que, lógicamente, no podía ser transferida a ninguna de las entidades locales catalanas sino a la administración autonómica competente en todo el territorio de aquella comunidad.

En desarrollo de este designio legal, el Real Decreto cuya Disposición Adicional es objeto de este recurso no hace sino darle cumplimiento y disponer que dicha aportación para los proyectos de mejora y conservación de la red viaria local se sume a las que el Estado entrega a la Generalidad con destino al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña.

La Disposición Adicional recurrida no vulnera, pues, el principio de jerarquía normativa. La eventual disconformidad con el orden constitucional -y la supuesta vulneración de la garantía institucional reconocida a la administración provincial- sería, por consiguiente, imputable a la Ley General Presupuestaria y no al Real Decreto que la desarrolla: su constatación exigiría, por ello, el planteamiento de una cuestión de constitucionalidad que, sin embargo, la demandante no ha auspiciado. La Sala tampoco cree oportuno plantearla pues, a nuestro juicio, aquella regulación legal no es contraria al orden constitucional, antes al contrario, coherente con el mismo modelo que inspira la transferencia a la Administración autonómica catalana de toda la aportación estatal con destino a las inversiones en obras y servicios locales, cuya conformidad con el texto constitucional ha sido ratificada. En definitiva, los recursos económicos destinados a carreteras no son sino un capítulo más de los fondos destinados a las inversiones de las entidades locales catalanas.

Por lo demás, la Disposición Adicional del Real Decreto objeto de debate es también coherente con el hecho de que, por virtud de la disposición transitoria primera de la Ley autonómica 7/1993, de 30 de septiembre, de Carreteras, "la titularidad de las redes de carreteras de las Diputaciones de Barcelona, Girona, Lleida y Tarragona" haya sido asumida por la Generalidad de Cataluña, a quiencorresponde la competencia exclusiva sobre las carreteras y los caminos cuyo itinerario transcurre íntegramente por el territorio de Cataluña (artículo 9.14 del Estatuto de Autonomía). El traspaso a la Generalidad de las carreteras de las Diputaciones catalanas lleva consigo la gestión integrada de toda la red viaria, ahora bajo una titularidad única.

Es cierto que, de conformidad con los apartados primero, in fine, y tercero de la citada disposición transitoria primera, la efectividad de la transferencia quedaba supeditada a la finalización del procedimiento correspondiente, y que "en tanto no sea efectiva la transferencia regulada en esta disposición, las Diputaciones continuarán explotando las carreteras de su red actual, a la que continuarán afectando los recursos económicos que correspondan". El traspaso efectivo y la integración de las carreteras provinciales se va produciendo de manera paulatina, como se observa en el Decreto 221/94, de 26 de julio, al que se refiere la representación en juicio de la Generalidad.

La subsistencia provisional de la competencia de las Diputaciones provinciales catalanas en esta materia (esto es, en la explotación de la red viaria de su provincia, si no ha sido aún de hecho transferida a la Generalidad) debe ir acompañada de la atribución final de los recursos necesarios. Pero ello no exige de modo necesario que la percepción de tales recursos se haga directamente desde el Estado: nada impide, de acuerdo con lo antes expuesto, que la aportación estatal se canalice a través de la Generalidad. Si ésta, por su parte, se negase a destinar las partidas necesarias para el normal desenvolvimiento de la competencia provincial aún subsistente en la materia, podrían las Diputaciones correspondientes acudir a los mecanismos jurídicos a su disposición para la defensa de sus intereses.

Rechazado el planteamiento sustancial del recurso, debemos aún responder a las demás imputaciones vertidas en la demanda contra la conformidad a derecho de la norma enjuiciada, imputaciones que analizamos en orden diverso al que figuran en aquel escrito procesal. La primera de ellas denuncia la violación del procedimiento establecido para la elaboración de disposiciones de carácter general, por no haber sido oída la federación recurrente. La denuncia debe decaer pues, al margen de que consta en autos -y así lo admite aquélla- que el proyecto de real decreto fue sometido a informe de la Comisión Nacional de Administración Local, en la que se integran representantes de la Federación Española de Municipios y Provincias (y por tanto, de los municipios y provincias catalanes), esta Sala tiene declarado que la obligación de dar audiencia en aquel procedimiento no se extiende a las administraciones públicas. La sentencia de 3 de febrero de 1997, recaída en el recurso 259/96, afirma, en efecto, sobre esta cuestión, que "la audiencia prevista en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, según la sentencia de esta Sala de 20 de junio de 1996, viene referida no a Administraciones Públicas, sino a los particulares, como claramente aparece reflejado tanto en el artículo 105 de la Constitución como en el propio artículo 130.4; cuando el primero hace referencia a audiencia de los ciudadanos a través de organizaciones y asociaciones, lo que pone de relieve que lo que se pretende no es la intervención de una Administración Pública en la elaboración de las disposiciones de carácter general de otra Administración, la Central del Estado, sino la participación de los ciudadanos a través de sus organizaciones representativas, asociaciones o colegios profesionales".

Las alegaciones sobre la vulneración de la integridad competencial de las diputaciones catalanas o de su autonomía financiera han tenido ya respuesta en los fundamentos jurídicos precedentes, a través de la remisión a la doctrina de la sentencia constitucional citada. Esa misma doctrina sirve, igualmente, para rechazar que hayan sido vulnerados los "principios de lealtad y respeto entre administraciones públicas" o de igualdad ante la ley: la singularidad del caso catalán, en virtud del entramado de normas ya expuesto, legitima la singularidad de la Disposición Adicional debatida y, formando ésta parte de un conjunto normativo conforme al ordenamiento constitucional, nada hay en ella que revele una falta de lealtad o de respeto entre unas administraciones y otras.

Procede, en suma, la desestimación del recurso, sin que haya lugar a la imposición de costas, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español