STS, 29 de Febrero de 1996

Por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional se dictó Auto con fecha 27 de noviembre de 1.992, desestimando el recurso de súplica interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos contra las providencias de 4 de diciem-bre de 1.990, 2 de enero de 1.991, 20 de noviembre de 1991 y 9 de junio de 1992, dictadas en trámite de ejecución de la sentencia firme de la Sección Segunda de la Audiencia Nacional de 14 de mayo de 1987, confirmada por este Tribunal Supremo en fecha de 26 de febrero de 1990, en la apelación número 455/1988, dimanante de los recursos acumulados nº 25.289 y 25.807, procedentes de la referida Sección Segunda de la Audiencia Nacional.

Dicho Auto contiene la siguiente parte dispositiva:

"Por todo lo anterior, SE DESESTIMA el recurso de súplica interpuesto por el "ILUSTRE CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE MEDICOS DE ESPAÑA", contra las Providencias de 4 de diciembre de 1990, 2 de enero de 1.991, 20 de noviembre de 1991 y 9 de junio de 1992, las que se mantienen en su integridad".

Contra el referido Auto la parte recurrente preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue tenido por preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre del expresado recurrente Consejo General de Colegios Oficiales deMédicos, presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite por providencia de 11 de julio de 1.994, formalizando escrito de oposición las partes recurridas Don Oscar , Don Francisco y Don Armando , representados por el Procurador Don José Ramón Rego Rodríguez, y Don Pedro Antonio y otros, representados por el Procurador Don Ramiro Reynolds de Miguel.

Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo del recurso el día 20 de febrero de 1.996, en cuya fecha ha tenido lugar.

Se refiere el presente recurso de casación a los límites de la extensión «ultra partes» de los efectos de la sentencia firme dictada en primera instancia por la Sección Segunda de la Audiencia Nacional el 14 de mayo de 1987, que declaró la nulidad del Acuerdo de la Asamblea General del Consejo General de Colegios Oficiales Médicos de 19 de febrero de 1983, sobre precios o importe de impresos de certificados médicos oficiales y reconoció los derechos de los demandantes a que se restableciese el precio o importe anterior al acuerdo anulado que tuvieran los citados impresos y a ser reintegrados económicamente por la diferencia, en la forma y con el alcance que fijó el fundamento de Derecho séptimo de la misma sentencia.

La sentencia de este Supremo de 26 de febrero de 1990 confirmó en apelación dicha resolución, en el extremo concerniente a «la nulidad radical del acuerdo de 19 de febrero de 1983, en cuanto se refiere al particular de la tarifa (precio del certificado) objeto de impugnación y de la procedencia de la devolución de las cantidades acordadas a determinar y hacer efectivas en ejecución de sentencia». En el referido trámite de ejecución, la Sección Segunda de la Audiencia Nacional dictó providencias en fechas 4 de diciembre de 1990, 2 de enero de 1991, 20 de noviembre de 1991 y 9 de junio de 1992, en los que tuvo por parte en la ejecución a personas físicas y jurídicas que no habían sido parte en el proceso.

Recurridas en súplica por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, fueron confirmadas por Auto de 27 de noviembre de 1992, que declara aplicable al proceso de ejecución el artículo 86.2 de la LJCA, al afectar directamente los actos o disposiciones anulados a terceras personas que no fueron parte en el proceso en igualdad con los recurrentes en el mismo, considerando que el artículo 86.2 de la LJCA sería superfluo si no se aplicase a supuestos como el que examinaba. Entiende la Sala «a quo» que, para el reconocimiento de los derechos que se trataban de conseguir, había de solicitarse previamente a la Administración (en el caso Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos) la aplicación y cumplimiento de la sentencia, como se había hecho, precisando - al desestimar el recurso de súplica - que la determinación de la cuantía a que ascienden las devoluciones de lo percibido, y a quién se había de devolver, no fue materia de los recursos de súplica contra las providencias reseñadas.

Contra el referido Auto se alza el presente recurso de casación interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos que, en cuatro motivos, aduce varias perspectivas del problema de la extensión «ultra partes» de la eficacia de los derechos subjetivos que reconoce la sentencia, -que convergen en la afirmación de que se ha desorbitado la interpretación del artículo 86.2 de la LJCA,

Los motivos primero y cuarto denuncian infracción del articulo 86.2 de la LJCA por la vía de inadecuación del procedimiento del artículo 95.1.2 de la LJCA (motivo primero) y - en relación con el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE - por infracción de las normas del ordenamiento del artículo 95.1.4 (motivo cuarto), razonán-dose en ambos la improcedencia de que se haya recurrido por terceras personas al incidente de ejecución de una sentencia dictada en proceso en el que no fueron parte, para lograr la extensión en su favor de situaciones jurídicas individualizadas reconocidas únicamente a los demandantes en el mismo.

El artículo 95.1.1 de la Ley jurisdiccional contempla como vicio denunciable en casación el de abuso de jurisdicción, que existe cuando un órgano contencioso-administrativo incurre en exceso o defecto en el ejercicio de la misma frente a otros órdenes jurisdiccionales (civil, penal o laboral) o frente a otras jurisdicciones. A diferencia de ello, el artículo 95.1. 2 de la LJCA presupone que la Sala «a quo» haya actuado normalmente dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque se estime que haya existido la infracción de las normas de la competencia por las que se determina cómo se reparte el ejercicio la potestad entre los diversos órganos jurisdiccionales de este orden contencioso-administrativo, y a cuál se atribuye en concreto. El precepto citado recoge también el vicio de inadecuación del procedimiento - que es el que se denuncia en el motivo primero - mediante el que se controla que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ejerzan su potestad jurisdiccional siguiendo el procedimiento idóneo para la pretensión que, en cada caso, se ejercite (procedimientos ordinario, de suspensión de acuerdos de lasCorporaciones Locales, de personal, contencioso-electoral, de protección jurisdiccional de derechos fundamentales, etc.).

El incidente de ejecución de sentencia carece de sustantividad como proceso autónomo respecto del procedimiento principal al que sirve y subsigue, haciendo ejecutar lo juzga do. Aunque la cuestión resulta unida indudablemente al juicio de fondo sobre el artículo 86.2 de la LJCA que efectuamos posteriormente, será de indicar que esta falta de sustantividad hace muy difícil el encaje formal de la fundamentación del motivo primero dentro del vicio que autoriza el artículo 95.1.2 LJCA. Es cierto que el incidente de ejecución de sentencia adquiere o debería adquirir - en casos como el que se examina de extensión «ultra partes» de una sentencia a terceros procesales interesados - la relevancia de un auténtico procedimiento que evita la repetición de múltiples procesos que se entienden innecesarios, lo que podría tal vez determinar la pertinencia de fundamentar la impugnación o crítica de tal extensión por la vía del motivo de inadecuación del procedimiento del repetido artículo 95.1.2 de la LJCA, como intenta la parte recurrente, pero lo cierto es que el incidente no ostenta, en el estado actual de legislación que regula este orden de jurisdicción, tal sustantividad, lo que obliga a considerar improcedente el encaje formal que se ha dado al motivo primero.

Resulta, de lo expuesto, que la parte recurrente ha incurrido en una imprecisión formal de planteamiento al encauzar su primer motivo por la vía del artículo 95.1. 2 de la LJCA cuando, como quedó dicho, viene a fundamentarlo en realidad en una infracción por la Sala «a quo» del artículo 86.2 de la LJCA, lo que se confirma atendiendo a la pretensión que formula en el suplico del recurso. Esta imprecisión formal carece de relevancia en el presente caso ya que, además de ser obligado moderar lo que en otra época se denominó rigor formal de la casación con criterios antiformalistas, flexibles y atentos al sentido general de todas las alegaciones que se efectúan, resulta que el Consejo General de Colegios recurrente articula correctamente el cuarto de sus motivos por la vía del artículo 95.1.4 de la LJCA, denunciando una infracción del artículo 86.2 de la LJCA, en relación con el principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE, que debe prosperar en esta sede.

La eficacia material de las sentencias alcanza, por principio, únicamen-te a quienes son parte en el proceso. En lo contencioso-administrativo las sentencias anulatorias de disposiciones generales y actos administrativos tienen, no obstante, una fuerza expansiva, que se apoya en la dicción literal del artículo 86.2 de la LJCA, cuando dispone que no sólo producirán efectos entre las partes, sino también entre las personas afectadas por los mismos.

Esta excepción se justifica porque carece de sentido que, declarada la nulidad de una disposición o un acto administrativo en virtud de sentencia firme, se ejerza una nueva pretensión anulatoria por un tercero cuando el acto que se trata de impugnar ha desaparecido de la realidad jurídica. Sin embargo, atendiendo al expresado tenor literal del artículo 86.2 LJCA, es claro que se refiere únicamente a la sentencia que contiene un pronunciamiento de anulación - artículos 41 y 84 a) de la LJCA - y a las consecuencias que indefectiblemente deriven de él para una Administración Pública sometida al principio de legalidad (artículo 103.1 CE), sin hacer referencia a los pronunciamientos que acogen alguna de las pretensiones de plena jurisdicción a que se refiere el artículo 42 de la LJCA - supuesto que contempla el artículo 84, apartados b) y

3. de la LJCA - reconociéndose en favor del actor o actores una situación jurídica individualizada.

El tenor literal del artículo 86.2 de la LJCA - única norma que en la Ley jurisdiccional contempla y ampara los casos que se examinan - no puede ser potenciado por la vía de una interpretación expansiva ya que institucionalmente la eficacia «ultra partes» de una sentencia no ofrece dudas cuando la misma estima una pretensión de anulación en cuanto que, anulado el acto o disposición recurridos, desaparecen todas sus consecuencias jurídicas cualquiera que fuere la persona afectada, aunque ésta no haya sido parte en el proceso, pero no reviste la misma claridad cuando se reconoce una situación jurídica individualizada, dado el carácter personal de este pronunciamiento, que sólo es posible cuando se ha llegado a él con las garantías que comporta un auténtico proceso.

La imposición a la Administración Pública de la extensión de modo directo de los efectos de un pronunciamiento de plena jurisdicción respecto a quien no ha sido parte en el proceso tampoco puede ampararse en la potenciación de efectos que el artículo 117.3 CE ha dado a la potestad jurisdiccional para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pues la extensión «ultra partes» de pronunciamientos por los que se reconocen situaciones jurídicas individualizadas requiere una cobertura y desarrollo legal inexistente en la regulación del contencioso- administrativo vigente en la actualidad.

En la fase de ejecución de una sentencia sólo pueden esgrimirse, tanto por quien fue parte en el proceso como por los terceros interesados en la ejecución (ex artículo 110.1 de la LJCA), pretensiones que,por haber sido estimadas previamente en el proceso, resulten indiscutibles.

Dejando aparte posibles innovaciones legislativas (como la que, únicamente en materia de personal, anunciaba, con carácter de novedad, el informe de la Ponencia al artículo 109 del proyecto de Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa publicado en el número 133-7 de la Serie A del Boletín Oficial de las Cortes Generales de 3 de enero de 1996), es indudable que, «de lege lata», la propia estructura y funcionalidad de la fase de ejecución de sentencia impide hoy al órgano jurisdiccional competente efectuar una declaración de voluntad dirigida a una actuación concreta de la Ley respecto a cuestión o cuestiones no controvertidas ni resueltas - en definitiva, «no juzgadas» en el sentido del artículo 117.3 CE - en el proceso previo de conocimiento. Todo incidente de ejecución de sentencia presupone legalmente, por eso, la declaración del derecho que precisamente se trata de hacer efectivo, sin que existan en el mismo las garantías constitucionales y de procedimiento necesarias para hacer extensivo a terceros procesales el fallo cuando la Administración opone excepciones como las de acto consentido; que los interesados no se encuentren en situación idéntica a quienes fueron parte o incluso la pendencia de determinados recursos (sentencia del Tribunal Constitucional 111/1992, de 14 de septiembre).

La doctrina que en forma extensa y razonada se acaba de desarrollar se confirma por los siguientes precedentes jurisprudenciales, que la Sala expone a efectos del principio de igualdad en la aplicación de la Ley del artículo 14 de la Constitución, frente a los que se invocan por las partes recurridas.

No es relevante el Auto de 31 de julio de 1991, que se invoca por la Administración corporativa recurrente, ya que si bien es cierto que no extiende «ultra partes» la eficacia de una sentencia, su razón de decidir no es aplicable al presente caso, como se desprende de sus propios términos. La doctrina que se acaba de expresar sí ha sido afirmada por este Tribunal en el Auto de 7 de diciembre de 1989, dictado a propósito de un incidente de ejecución de sentencia en materia de funcionarios pero análogo al que aquí se examina, y se confirma además plenamente, entre otras, en las sentencias recientes de 12 de noviembre de 1991, 23 de febrero de 1993, 4 de marzo de 1994 y de 4 de marzo de 1995, que declaran que los efectos «erga omnes» de las sentencias anulatorias de disposiciones generales y, aún, de actos administrativos con múltiples destinatarios alcanzan a quienes se encuentran en la misma situación que los recurrentes, pero que ello no posibilita el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas, y razonan también que el efecto «erga omnes» de la anulación de un acto administrativo debe provocar la extinción de los procesos iniciados por otras personas contra el mismo acto, en virtud de la satisfacción extraprocesal de la pretensión. Se debe añadir, en este sentido, que la cosa juzgada despliega sus efectos respecto de los procesos ulteriores excluyendo, en sentido negativo y en caso de sentencia anulatoria, un nuevo enjuiciamiento sobre el fondo de una nulidad que ya ha sido declarada. En caso de que se pida en el proceso ulterior el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, la cosa juzgada actuará también en su función prejudicial o positiva, ya que el Tribunal quedará vinculado por la sentencia anulatoria anterior.

El fallo de la sentencia de la Audiencia Nacional de 14 de mayo de 1987, a que se contrae el presente recurso contiene, en los términos en que fue confirmado por la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1990, pronunciamientos de anulación y de reconocimiento de una situación jurídica individualizada a los recurrentes.

Como se expresó anteriormente, la sentencia anula, en primer lugar, el Acuerdo de la Asamblea General del Consejo General del Colegio Oficial de Colegios de Médicos de 19 de febrero de 1983 y reconoce el derecho a que se restablezca el precio o importe de los impresos de los Certificados Médicos Oficiales al que tenían oficialmente con anterioridad a dicho Acuerdo, disponiendo que los demandantes que relaciona en el encabezamiento de la sentencia - deberán ser reintegrados económicamente por la diferencia entre el precio que se acredite como anterior y el abonado efectivamente por los certificados, en la forma y con el alcance que detalla en el fundamento jurídico séptimo de la propia sentencia.

Aunque en el estado en que se encontraba la ejecución cuando se dicta el Auto de 27 de noviembre de 1992 aquí recurrido no se había determinado todavía ni la cuantía de las devoluciones de lo percibido indebidamente por la Administración ejecutada ni a quién se había de devolver, es indiscutible - y así resulta inequívocamente del debate habido en el incidente y en esta casación - que la personación concedida en las providencias confirmadas en el Auto de 27 de noviembre de 1992 a terceros que no fueron parte en el proceso no se ha limitado a reconocer su interés en que se les extienda una nulidad de pleno Derecho - que el Consejo General de Consejos Oficiales de Médicos no parece negar - ni en que se obligue al Consejo a restablecer el precio que resulte legítimo como consecuencia de la anulación - lo que no se ha pedido ni parece necesario en el caso - sino, pura y simplemente, en que se les devuelva también a ellos las diferencias entre la cantidad que el Consejo General tenía derecho a cobrar y las que realmente percibió. La sentencia no es título ejecutivo para los terceros procesales personados en la ejecución respecto de estederecho subjetivo, en cuanto el mismo sólo se reconoce en el fallo de la sentencia a los demandantes que se relacionan en el encabezamiento de la misma por lo que, en caso de negativa del Consejo General a la devolución, no puede ser satisfecho extendiendo en favor de los comparecidos unos derechos que la sentencia no les reconoce. No puede, en fin, afirmarse que el fallo no reconoce derecho subjetivo alguno o que ha retrasado su reconocimiento hasta la fase de ejecución, pues tal afirmación confunde el reconocimiento del derecho - que se contiene clara e inequívocamente en el fallo, aunque sólo para quienes se ha dicho - con su simple concreción y determinación, que es lo único que se ha encomendado a la fase de ejecución, conforme a las bases precisas del fundamento de derecho séptimo de la ejecutoria. Procederá, en consecuencia, dar lugar al recurso y, previa casación del Auto recurrido, estimar el recurso de súplica interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Medicos contra las providencias de 4 de diciembre de 1990, 2 de enero de 1991, 20 de noviembre de 1991 y 9 de junio de 1992, que resultan contrarias a Derecho en cuanto han tenido por personados a quienes no habían sido parte en el proceso con la fina-lidad de extenderles el reconocimiento del derecho a la devolución de las cantidades percibidas como consecuencia del Acuerdo anulado, quedando sin embargo a salvo el derecho de los interesados a acudir a otros procesos para conseguir el reconocimiento de la situación jurídica individualizada o derecho a la devolución de las cantidades que afirman percibidas indebidamente por el Consejo durante el tiempo en que el Acuerdo anulado haya, en su caso, desplegado efectos frente a ellos.

Los motivos segundo y, por completa remisión al mismo, tercero deben también ser examinados conjuntamente, en cuanto por la vía del quebrantamiento de las formas esenciales del juicio del artículo 95.1 3 de la LJCA (motivo segun-do) y de infracción del artículo 86.2 de la LJCA del artículo 95.1 4 de la misma Ley (motivo tercero) se denuncia que los personados en el incidente de ejecución debieron, antes de promoverlo, acudir al propio Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos o ante los Colegios Provinciales, en petición formal de que se les extendiera el ámbito subjetivo y la eficacia de la sentencia. Se invoca el Auto de 29 de noviembre de 1985 y el de 31 de julio de 1991 que, se dice, reconocieron la extensión del ámbito subjetivo de una sentencia a terceras personas en un incidente de ejecución, estableciendo una reglas de procedimiento para hacer extensivos los efectos. Como se acaba de rechazar tal posibilidad de extender «ultra partes» la eficacia de la sentencia en cuanto la misma reconoce el derecho a la devolución de las cantidades percibidas indebidamente, deben ser rechazados ambos motivos, en cuanto no se acogen en esta sentencia los criterios fijados en los precedentes jurisprudenciales que se citan.

Debe indicarse, por último, que es improcedente entrar en esta ejecución en el examen de las alegaciones que se formulan sobre si se ha producido, o no, la prescripción que se invoca por la parte recurrente ni la naturaleza de los precios percibidos. Todas las cuestiones indicadas parecen implicar, en definitiva, nuevos procesos siendo en ellos donde, en su caso, deben ser aclaradas.

La estimación del recurso lleva a estar, en cuanto a las costas, a las reglas generales (artículo 102.2 y 131 LJCA) lo que determina que cada parte pague las suyas en la presente casación, sin hacer tampoco imposición expresa en cuanto al incidente de instancia.

En mérito de lo expuesto,