STS, 10 de Noviembre de 1998

Con fecha 16 de junio de 1995 fueron publicados en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto número 544/95, de 7 de abril, que establece el Título de Técnico Superior en Radioterapia y las correspondientes enseñanzas mínimas, y el Real Decreto número 556/95, de 7 de abril, por el que se establece el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente a dicho Título.

La representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE ESPAÑA, interpuso recurso contencioso-administrativo contra dichos Reales Decretos, al que este Tribunal Supremo dio el número 533/95, formalizando demanda en la que a esta Sala suplica: "Primero: Que, con admisión de este escrito con sus copias, y del expediente administrativo que nos fue entregado para instrucción y ahora se devuelve, tenga por evacuado, en tiempo y forma, el trámite de demanda y por devuelto el citado expediente. Segundo: Que, siguiendo este proceso adelante por los trámites que aún restan, dicte en su día sentencia por la que declare, anule y revoque, dejándolos sin efecto alguno, los reales decretos 544/95 de 7 de abril (B.O.E. del día 16 de junio) y 556/95, de 7 de abril (B.O.E., también, del día 16 de junio) que en este proceso han sido impugnados.

Por medio de otrosí solicita este recurrente el recibimiento del proceso a prueba.

La representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE MÉDICOS interpuso recurso contencioso- administrativo contra dichos Reales Decretos, al que este Tribunal Supremo dio el número 543/95, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala "...se sirva admitir el presente escrito de demanda, con sus copias, en el recurso contencioso-administrativo número 543/95 y, previos los trámites preceptivos, dictar sentencia por la que: 1.- Se declare la nulidad, anule o revoque y deje sin efecto el Decreto impugnado. 2.- Subsidiariamente, se declare la nulidad de los artículos

2.1, 2.2, 2.3 y 3 y apartados 1.3, 2.1.2, 3.5.1, 4.1 y 4.3.1, del Anexo del Decreto 544/95, o, en su caso, ñasUnidades de competencia 2, 3, 4, 5 y los Módulos Profesionales 2, 3, y 4 del referido Decreto, y los Módulos 2, 3 y 4 del Decreto 556/95.

Solicita este recurrente, por medio de otrosí, el recibimiento del proceso a prueba.

La representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE BARCELONA, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 544/95, al que este Tribunal Supremo dio el número 564/95, formalizando demanda en la que a esta Sala suplica "...tenga por formulado el escrito de demanda y, en su día, se dicte sentencia que estime el presente recurso y declare la nulidad de la disposición general impugnada".

Por medio de segundo otrosí solicita esta parte la apertura a prueba de este proceso.

El Abogado del estado, en sus respectivos escritos de contestación a la demanda suplica a esta Sala tenga por evacuado el presente escrito de contestación a la demanda y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestimen los recursos, confirmando íntegramente los Reales Decretos recurridos, oponiéndose en todos ellos al recibimiento a prueba solicitado por las representaciones procesales de los tres recurrentes.

En Autos de fechas 13 de enero de 1997, 13 de junio de 1997 y 13 de junio de 1997, se acordó no haber lugar a recibir los respectivos recursos a prueba, acordándose por la Sala la acumulación de los mismos tal como había sido pedido por las partes.

No habiéndose abierto el periodo probatorio y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 24 de marzo de 1998 se señaló para la votación y fallo el día 28 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

En virtud de la acumulación procesal que fue acordada por los autos de fechas 14 de enero y 14 de febrero, ambos de 1997, se deciden en esta sentencia tres recursos contenciosoadministrativos: a) el registrado con el número 533 de 1995, interpuesto por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería de España contra los Reales Decretos números 544/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de formación profesional de Técnico superior en Radioterapia y las correspondientes enseñanzas mínimas, y 556/1995, de 7 de abril, por el que se determina el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente a dicho título; b) el registrado con el número 543 de 1995, interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos contra esas mismas disposiciones de carácter general; y c) el registrado con el número 564 de 1995, interpuesto por el Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Barcelona contra el Real Decreto número 544/1995.

Para una mejor comprensión de la respuesta que se dará a las pretensiones deducidas, conviene recordar ahora algunas de las precisiones y razonamientos que este Tribunal Supremo (entre otras en sus sentencias de 10 y 17 de marzo, 14 y 23 de mayo, 4 y 9 de junio, 9 de octubre, 19 y 27 de noviembre de 1997, 19 de enero, 27 de abril, 12 de mayo, 18 y 28 de septiembre y 19 de octubre de 1998, de las cuales la de 18.9.98 ya analizó la legalidad del Real Decreto número 544/1995) ha tenido ocasión de hacer al decidir recursos interpuestos contra varios Reales Decretos en los que se establecen títulos correspondientes a estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos. En concreto, lo siguiente:

1. En esas normas se ha hecho uso de la habilitación conferida por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), a cuyo tenor: "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos...".

2. En cumplimiento de ese mandato del artículo 35.1, se elaboró y aprobó, previa consulta con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación, y con los distintos sectores de la comunidad educativa, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, con los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Real Decreto número 676/1993, de 7 de mayo, relativo a las Directrices Generales sobre los títulos de formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas, cuyo objeto fue establecer una estructura común de la ordenación académica de unos y otras. Y así, se señaló en él que el objetivo de la nueva formación profesional se orienta, no sólo a la adquisición de conocimientos, sino sobre todo a laadquisición de la competencia profesional característica de cada título, que se expresará a través de su perfil profesional asociado, organizado en unidades de competencia, entendidas como un conjunto de capacidades profesionales (referidas a las propiamente técnicas, a las de cooperación y relación con el entorno, a las de organización de las actividades de trabajo, a las de comprensión de los aspectos económicos y a las de adaptación a los cambios que se producen en el trabajo), que se expresan a través de una serie de acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo, que se esperan de aquellos que obtengan el título profesional. Disponiendo el artículo 7 de este Real Decreto, en esa línea, que los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del currículo de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos.

3. La decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 CE), comporta, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993, que deba ser ese producto normativo, sin que sean admisibles otras remisiones o habilitaciones a la potestad reglamentaria que las ceñidas a introducir un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran; y todo ello porque el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y porque el significado último del principio de reserva de ley, garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos.

4. En las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, que desde la perspectiva que acaba de indicarse se han sometido al control de este Tribunal, se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cual es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley.

5. Con referencia a esas normas reglamentarias, que trasladan y concretan en relación con un determinado título y sus correspondientes enseñanzas mínimas las directrices generales que había dispuesto aquel Real Decreto 676/1993, se ha apreciado también que, en tal situación, ni la eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, ni la finalidad de garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, reclamaban exigir nuevamente el dictamen del Consejo de Estado, ya emitido en el procedimiento de elaboración del citado Real Decreto del que se hacía mero traslado y concreción a un título singular; ni lo reclamaba tampoco el principio de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el artículo 103.1 de la Constitución, pues la nota o requisito referido a reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, que integra la previsión del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, no es predicable propiamente, en una situación como la descrita, de aquellas normas, sino del Real Decreto que contiene las directrices generales que meramente se trasladan y concretan en las regulaciones singulares.

6. En la misma línea, de un modo más amplio, hemos dicho también con referencia a esas normas sobre títulos singulares de formación profesional, que su elaboración quedaba sujeta únicamente a la previa consulta a las Comunidades Autónomas, así como a los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, sin que sean precisos otros informes, observaciones o dictámenes exigidos en la elaboración de las disposiciones generales, según los artículos 129, 130 y 131 dela Ley de Procedimiento Administrativo, ya que ese procedimiento se cumplió al elaborarse el Real Decreto 676/1993. La eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, en el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, que proclama el artículo 106.1 de la Constitución, no reclaman exigir nuevamente esas informaciones que garantizan la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, por haberse ya cumplido la solemnidad procedimental exigida.

7. Tampoco hemos apreciado la necesidad de oír a la organización colegial de profesiones tangencialmente aludidas en aquellas normas singulares; ello, porque en la regulación que en éstas se establece no se contienen disposiciones que propiamente afecten al régimen jurídico de las mencionadas, en los términos que precisa el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, y porque la afección a que alude el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y que determinaría la audiencia de aquella organización, ha de ser directa y no meramente incidental. El efecto jurídico de tales normas singulares, en los términos precisados en el apartado D) precedente, y la explícita prevención que suele acompañarlas de que los elementos que en ellas se enuncian bajo el epígrafe "referencia del sistema productivo" no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna, debiendo en todo caso entenderse con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas, es fundamento bastante de aquella apreciación.

8. Hemos negado también que a través de aquellas normas singulares se infrinjan las Directivas Europeas que exigen una duración mínima de tres años para la obtención de títulos. La normativa comunitaria europea, que trata de hacer efectiva la libre circulación de personas y servicios dentro de su ámbito espacial, suprimiendo los obstáculos que se puedan oponer a la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro distinto de aquél en que hayan adquirido su cualificación profesional, más que reglamentar una profesión, lo que pretende es el reconocimiento mutuo de ciclos de formación cursados con anterioridad a la entrada en la vida profesional, con el fin de lograr una recíproca equivalencia y poder determinar, de acuerdo con la formación adquirida en un país, cuál es la correspondencia que tiene en el resto de la Unión (Considerandos 1º, 2º y 6º de la Directiva 92/51/CEE). El sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales se encuentra contenido en dos Directivas Comunitarias: a) la 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, que se refiere al reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años; y b) la 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, que abarca los niveles de formación correspondiente a las demás formaciones en la enseñanza postsecundaria y formaciones asimiladas a ésta, y el correspondiente a la enseñanza secundaria de corta o larga duración, completada, en su caso, por una formación o ejercicio profesional. En consecuencia, al no exigirse, en este último supuesto, aquella duración mínima, no cabe hablar de infracción a la Directiva Comunitaria.

Por lo tanto, manteniendo así la unidad de doctrina que exigen los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación judicial del Derecho, procede, sin necesidad de más extensos razonamientos, rechazar los motivos de impugnación en los que se denuncia: a) la omisión del dictamen del Consejo de Estado; b) la omisión del informe de la Secretaría General Técnica, por identidad de razón y porque la existencia de tal informe respecto de la norma referida al currículo indica en buena lógica que aquella Secretaría conocía y no oponía reparo a la norma antecedente relativa al establecimiento del título, de suerte tal que con aquella omisión no se ha afectado a la finalidad perseguida por el artículo 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo; c) la falta de consulta a las organizaciones colegiales recurrentes, pues tampoco en los Reales Decretos impugnados se dispone nada con una entidad sustancial distinta y mayor a la ya analizada en otros procesos, ni nada que propiamente implique afección del régimen jurídico de las profesiones cuya defensa tienen encomendada, añadiéndose también en la Disposición Adicional única del Real Decreto 544/1995 que los elementos que se enuncian bajo el epígrafe "Referencia del sistema productivo" en el número 2 de su anexo, no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna y, en todo caso, se entenderán en el contexto de la norma con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas; d) la vulneración del principio de reserva de ley para regular el ejercicio de éstas; y e) la infracción de las Directivas antes citadas.

Del conjunto impugnatorio que forman las tres demandas de los recursos acumulados que se deciden resultan además otros motivos que procede examinar a continuación.

1. Se argumenta que el artículo 2.2 del Real Decreto 544/1995, en el que se dispone que para acceder a los estudios profesionales regulados en él los alumnos habrán debido cursar las materias del bachillerato que se indican en el apartado 3.5.1 del anexo (Biología), conculca el artículo 31.2 de la LOGSE, pues éste exige para el acceso a la formación profesional específica de grado superior estar en posesión del título de Bachiller; entiende con ello la parte que la previsión de aquel artículo 2.2 exime de la exigencia de estar en posesión del título de Bachiller. Como es obvio, no es así sin embargo. Los estudios deBachillerato admiten diversas modalidades, caracterizadas por incluirse en ellas, además de unas materias comunes, las propias de cada modalidad. La norma reglamentaria no exime así del requisito de titulación que para el acceso exige la norma legal. Lo que pide aquélla, coherentemente con el contenido del título que establece, es que el Bachiller, por razón de la modalidad de Bachillerato por la que haya optado, no haya dejado de estudiar la materia de Biología, que no es una materia común sino una materia propia de modalidad.

2. Y se argumenta también, con uno u otro enfoque, que los Reales Decretos impugnados vulneran los límites sustantivos de la potestad reglamentaria, infringiendo los principios generales del Derecho referidos a la interdicción de la arbitrariedad y a la naturaleza de las cosas, al atribuir funciones que son propias de los Diplomados en enfermería o de determinadas especialidades médicas, o funciones distintas de las que deben caracterizar a los técnicos cuyo título se establece, o para las que carecen de capacitación. Se llega a decir que con el título que se establece se afecta a la "imagen esencial" del Diplomado en enfermería, vulnerando el principio o garantía de la recognoscibilidad de la profesión. El argumento es, desde otra perspectiva y con un nivel de desarrollo distinto, el ya empleado al defender la necesidad de que en el procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias en cuestión se hubiera pedido el parecer de los colegios profesionales recurrentes por resultar afectadas sus respectivas profesiones. De nuevo, sin embargo, no es esa la conclusión que obtiene este Tribunal. El distinto nivel de las titulaciones, universitarias unas y de formación profesional la discutida; y el perfil profesional que la norma hace del Técnico cuyo título establece, definiendo cuales son para él los requerimientos generales de cualificación profesional del sistema productivo ("aplicar tratamientos de radioterapia, según prescripción médica, disponiendo a los pacientes para la prueba, cumplimentando las normas de dosimetría y radioprotección, así como el reglamento de la instalación radiactiva específica de su unidad, organizando y programando el trabajo bajo criterios de calidad del servicio y optimización de los recursos disponibles y administrando y gestionando la información técnico-sanitaria del servicio/unidad, bajo la supervisión correspondiente"), sus capacidades profesionales, las unidades de competencia y las realizaciones y dominios profesionales, no arrojan un resultado de confusión, interferencia o invasión de funciones en relación a aquellas que son propias de las profesiones cuya defensa tienen encomendada las organizaciones recurrentes. No aprecia este Tribunal, pese a todo lo que se argumenta en los escritos de demanda, que "la imagen", "la recognoscibilidad", de estas profesiones se vea afectada; ni aprecia tampoco irrazonabilidad alguna al definir, pues no otra cosa es lo que se hace, cuales sean las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que quepa esperar de quienes obtengan el título que se establece.

Procede pues, dadas las conclusiones que se obtienen, y dado en fin que no se aprecia en las normas reglamentarias impugnadas vulneración alguna de principios o de normas jurídicas de superior rango, la desestimación de los tres recursos que se deciden.

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad del Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,