STS, 24 de Octubre de 1997

En el recurso contencioso-administrativo nº 1172/1988, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó sentencia con fecha 30 de noviembre de 1989, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Federación de Municipios de Cataluña contra el Decreto 103/1988 de 28 de marzo de la Generalidad de Cataluña, por el que se regula la instalación y el funcionamiento de los parques acuáticos, que confirmamos por estimarlo ajustado a derecho. Sin costas".

Contra la anterior sentencia ha interpuesto recurso de apelación la FEDERACIÓN DE MUNICIPIOS DE CATALUÑA, representada por el Procurador de los Tribunales D. José Manuel de Dorremochea Aramburu. En su escrito de alegaciones, de fecha 11 de enero de 1991, suplica se dicte sentencia por la que, "estimándose la presente apelación se anule el D. 103/1988 de la Generalitat de Catalunya, o subsidiariamente, sus arts. 3.4, 5, 7.2.b), 9, 21 y 23, al tiempo que se reconoce el derecho de los municipios a participar suficientemente y recibir las competencias que corresponden a su interés respectivo en esta materia".

Se ha opuesto al recurso de apelación el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de ésta. En su escrito de apelaciones se suplica se dicte sentencia por la que "con desestimación del recurso de apelación interpuesto, confirme íntegramente la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, de fecha 30 de noviembre de 1989, por resultar el D. 103/1988, de 28 de marzo, por el que se regula la instalación y funcionamiento de los parques acuáticos, conforme a derecho".

Mediante providencia de 10 de noviembre de 1992 se acordó remitir los autos originales y el expediente administrativo al Tribunal de procedencia para la traducción oficial al castellano de las actuaciones que figuran en lengua catalana. El cumplimiento de lo así acordado se reiteró en sucesivos oficios de 10 de diciembre de 1992, 31 de marzo, 21 de abril y 26 de noviembre de 1993 y 21 de junio de 1994. El 3 de enero de 1995 se recibió en la Secretaría de la Sección Cuarta de la Sala de loContencioso-Administrativo del este Tribunal Supremo la traducción solicitada. Por providencia de 16 de julio de 1996 se remitió el recurso a la Sección Tercera por ser de su competencia.

Mediante providencia de 14 de octubre de 1997 se señaló para votación y fallo del recurso el 22 de octubre de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

La sentencia apelada desestimó en su integridad el recurso interpuesto por la FEDERACIÓN DE MUNICIPIOS DE CATALUÑA contra el D. 103/1988, de 28 de marzo, de la Presidencia de la Generalitat de Catalunya, por el que se regula la instalación y funcionamiento de los parques acuáticos -en lo sucesivo D.P.A.-. En el escrito de demanda se suplicaba la declaración de nulidad del referido D.P.A., así como el reconocimiento del derecho de los entes locales de Cataluña a participar suficientemente y a recibir unas competencias que "sean propias de su interés en esta materia". Pese a que la pretensión de nulidad se formuló en relación con la totalidad del contenido del D.P.A., el examen de los fundamentos de derecho de la demanda revela que tal pretensión se centraba en varios de sus preceptos, concretamente en los artículos 3.4 y 5 parr. 2º (por considerar que violan los principios constitucionales de autonomía e integridad competencial), 3.3.d), 7.2.b), 9, disposición transitoria y disposición adicional (por estimar que contienen normas que lesionan el principio constitucional de descentralización previsto en el art. 103. 1 de la C.E.) y todo el capítulo 9º, titulado "Infracciones y Sanciones", al que pertenecen los arts. 21 al 29 (por entender que vulnera el principio de legalidad y tipicidad de las infracciones y sanciones recogido en el art.

25. 1 de la C.E.). En esta apelación, aunque se reitera la pretensión de declaración de nulidad del D.P.A. en su globalidad, subsidiariamente se acota tal pretensión a los arts. 3.4, 5, 7.2.b), 9, 21 y 23 del mencionado Reglamento.

El D.P.A. tiene por objeto "establecer las condiciones que cumplirán los parques acuáticos para su instalación y funcionamiento en el ámbito territorial de Cataluña". El fin que el Reglamento se propone alcanzar está explicado en su Preámbulo: "los consumidores y usuarios de estas modalidades de diversión tienen derecho a encontrar en los parques acuáticos la seguridad necesaria para gozar de sus instalaciones sin ningún tipo de riesgo, utilizando, a su vez, las atracciones según las instrucciones y medidas de precaución establecidas". También se resalta en dicho Preámbulo el "carácter notoriamente interdisciplinar" de la actividad regulada, lo que hace imprescindible, sigue diciendo, "la coordinación entre los diversos Departamentos en aplicación del Reglamento y también en los Ayuntamientos". El Preámbulo concluye con una afirmación de la autonomía municipal para "otorgar las licencias oportunas, así como las autorizaciones de reapertura anual, una vez se haya comprobado el estado de las instalaciones". En definitiva, entre los fines que el D.P.A. se propone alcanzar está destacadamente presente la idea de ofrecer la seguridad necesaria a los amplios sectores de población que cada día con mayor frecuencia acceden a los parques acuáticos. El reconocimiento del derecho de los consumidores y usuarios de estas modalidades de diversión a gozar de las instalaciones sin ningún tipo de riesgo, utilizando las atracciones según las instrucciones y medidas de precaución que el propio D.P.A. establece, constituye la razón de ser del Reglamento impugnado, que asimismo se refiere a los progreso tecnológicos que constantemente se producen y que reclaman una adaptación igualmente ininterrumpida de las medidas de seguridad.

El Cap. 2º del D.P.A. (titulado "Solicitud de autorización de instalación de un parque acuático. Procedimiento"), está integrado por un solo artículo, el nº 3, cuyo apart. 4 dispone: "En cualquier caso, se acompañará la solicitud con un informe de la Comisión de Urbanismo sobre la ubicación del parque proyectado". Para la Federación apelante, esta norma vulnera la autonomía municipal reconocida por los arts. 137 y 140 de la C.E. La Sala no comparte tal planteamiento. Ya dijimos en nuestra sentencia de 16 de diciembre de 1996 (recaída en el R. nº 7170/1992) que la jurisprudencia constitucional sobre el alcance de la garantía constitucional de la autonomía municipal contiene, entre otros, los siguientes criterios interpretativos, vinculantes para Jueces y Tribunales (art. 5.1 de L.O.P.J.): la autonomía hace siempre referencia a un poder limitado; la autonomía que garantiza la Constitución lo es solo en función de su respectivo interés; la autonomía no se garantiza para incidir de forma negativa sobre otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local, pues dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, no cabe deducir de la Constitución que, en todo caso, corresponda a cada una de ellas un derecho o facultad que le permita ejercer las competencias que le son propias en régimen de estricta y absoluta separación; la garantía institucional de la autonomía municipal supone el derecho de la Comunidad local a participar a través de los órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen; la intensidad de esa participación está en función de la relación existente entre intereses locales y supralocales en tales asuntos o materias. Pues bien, aplicando esta doctrina (procedente, entre otras, de las S.S.T.C. 4/1981, de 2 de febrero, 27/1987, de 27 de febrero, 170/1989 y 214/1989, de 21 de diciembre) podemos afirmar en nuestro caso que las competencias atribuidas a órganos incardinados en laAdministración de la Comunidad Autónoma de Cataluña por el D.P.A y, específicamente, la que el art. 3.4 del mismo confiere a la Comisión de Urbanismo, limitada a informar sobre la ubicación del parque, no vulnera la autonomía municipal porque no priva a estos entes locales de las competencias que pertenecen al contenido o núcleo esencial de la materia a que se refiere el art. 25.2 d) de la L.B.R.L. necesarias para la gestión de sus propios intereses, estando justificada esa intervención de la Comisión de Urbanismo por vía de informe dado el impacto supramunicipal que el emplazamiento de un parque acuático supone, supramunicipalidad que se percibe en aspectos tan heterogéneos como los que hacen referencia a la ordenación del territorio, infraestructuras viarias, seguridad, salud, etc. Con otras palabras, la utilidad que se quiere alcanzar al exigir que uno de los documentos que ha de presentar el solicitante de la autorización de instalación de un parque acuático sea un informe de la Comisión de Urbanismo sobre su ubicación excede del ámbito estrictamente municipal para incidir en una esfera más amplia de intereses públicos conectados con la ordenación del territorio y el urbanismo que afectan a entes distintos del municipio en cuyo territorio se produce el emplazamiento. La autonomía municipal no resulta vulnerada porque el D.P.A. reserva a los Ayuntamientos la competencia para "dictar la resolución que corresponda a fin de autorizar o no la actividad" así como para "otorgar el acta de conformidad que permite la reapertura de las instalaciones cada temporada, o en cualquier caso una vez al año" (arts. 4.2 y 9, respectivamente), resoluciones que podrá tomar con mayor acierto disponiendo de la declaración de juicio que, conforme a su naturaleza, todo informe contiene.

Por otra parte, la competencia para evacuar tal dictámen preceptivo, no vinculante, se atribuye a un órgano autonómico (ex arts. 1 y 5.2 del D. de 23 de junio de 1978, nº 1365/1978, sobre traspasos de competencias de la Administración del Estado a la Generalidad en materia de urbanismo) al que, entre otras atribuciones, la Ley (arts. 5.4 y 213.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y de Ordenación Urbana aprobado por R.D. 1346/1978, de 9 de abril) le reconoce la de cooperar al ejercicio de las competencias que a las corporaciones locales confiere la Ley de Régimen Local, orientando con su información el planeamiento, función esta de carácter informativo que no viola la autonomía local. El D.P.A. no infringe el art. 2.1 de la L.B.R.L. 7/1985 porque, en la materia que regula, respeta el derecho de los entes locales a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias procedentes y conformes a su capacidad de gestión.

El art. 5. parr. 2º del D.P.A. (situado en el Cap. 3º, titulado "Tramitación de la Solicitud") dice: "Los condicionantes, las limitaciones o el rechazo de la aprobación del proyecto por parte de la Comisión de Actividades Clasificadas será vinculante para el Ayuntamiento". La apelante reitera respecto de esta norma idénticos alegatos que en relación con el art. 3.4. Nuestra respuesta ha de discurrir coherentemente por idéntico camino que en el fundamento anterior. Ello no obstante, hemos de hacer algunas específicas consideraciones. Por de pronto que el D. de 26 de julio de 1978, nº 2115/1978 y el R.D. de 7 de septiembre de 1979, nº 2210/1979, transfieren a la Generalidad de Cataluña las competencias de la Administración del Estado que se establecen en el R.A.M. (en concreto, el art. 11 de aquel Decreto y el art.

16.1 del Real Decreto citado). El art. 7.2. del R.A.M. establece: "Los informes que para la calificación de actividades emita la Comisión serán vinculantes para la autoridad municipal en caso de que impliquen la denegación de licencia o la imposición de medidas correctoras de las molestias o peligros de cada actividad". El art. 5 parr. 2º del D.P.A., reproduce para el territorio de Cataluña idéntica regulación. La compatibilidad de este informe preceptivo y vinculante con la autonomía municipal, en los términos de su reconocimiento constitucional y su desarrollo por vía de legislación básica (art. 149.1.18ª C.E.), debe ser afirmada. La apelante no niega que la actividad regulada por el Reglamento autonómico impugnado esté comprendida dentro de las previsiones del R.A.M. Siendo así, la posible repercusión de la peligrosidad del conjunto de actividades que se desarrollen en el parque acuático, con incidencia en ámbitos territoriales propios de la competencia de distintas Administraciones Públicas, justifica la intervención que el precepto regula. Recuérdese (art. 4.2 del R.P.A.) que el dueño de la competencia para autorizar o no la actividad es el Ayuntamiento. La jurisprudencia del Tribunal Supremo -entre otras, la S.T.C. de 25 de marzo de 1976, Ar. 2120- que interpreta el art. 7.2 del R.A.M., declara que siempre queda a salvo la competencia del Ayuntamiento para no conceder la licencia aunque el informe de la Comisión hubiera sido favorable. En caso de que el informe de la Comisión se pronuncie en el sentido de rechazar el proyecto, la función destacadamente técnica que la Comisiones del R.A.M. (la Comisión de Actividades Clasificadas en Cataluña) tienen, así como la necesidad de exponer y justificar los motivos determinantes de los condicionantes, de las limitaciones o del rechazo de la aprobación del proyecto, elimina el riesgo de una actuación basada en razones de oportunidad o conveniencia. Como dijo el Tribunal Supremo en la sentencia que acabamos de citar (de 25 de marzo de 1976) en relación con las funciones atribuida a las Comisiones Técnicas, el designio de la normativa no fue el de desplazar las atribuciones de los Ayuntamientos en la materia, sino que se redujo a someter su ejercicio a un control técnico, lo que significa que la actuación tuitiva y coordinadora del Estado (aquí de la Comunidad Autónoma) ha de orientar la actividad de las Corporaciones municipales pero no tiende a modificarla o suplirla, ni a alterar sucompetencia, que permanece sustancialmente idéntica pese al carácter vinculante que en determinados casos reviste el perceptivo informe de dichas Comisiones. Por último, en la medida en que el precepto reglamentario trata de articular una coordinación entre diferentes Administraciones Públicas, la norma se manifiesta como congruente con el objeto que persigue y coadyuva a la consecución del principio de eficacia administrativa previsto en el art. 103.1 de la C.E, como se expone en la S.T.C. 27/1987, de 27 de febrero (F.Jº. 2º), siempre teniendo en cuenta que tal informe no sitúa a los Entes Locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica respecto de la Administración Autonómica en la que la Comisión de Actividades Clasificadas se integra.

Aunque enclavados en diferentes capítulos (el 7.2.b), en el Cap. 4º titulado "Solicitud de Funcionamiento", el 9, en el Cap. 5º, titulado "Solicitud de Inspección Anual") estos dos artículos guardan entre sí estrecha relación. El art. 7.2 b) exige que con la solicitud de funcionamiento se aporte un "informe de una Entidad de Inspección y Control -en lo sucesivo E.I.C.- sobre el cumplimiento de las condiciones de seguridad mínimas reglamentarias y las condiciones técnicas establecidas en la concesión de licencia y en el proyecto". Y el art. 9 establece que: "Cada temporada, antes de la reapertura, o en cualquier caso una vez al año, los parques acuáticos serán sometidos a una revisión que llevará a cabo a petición del titular, una Entidad de Inspección y Control concesionaria de la Generalidad para comprobar que se mantienen las condiciones de seguridad y prevención iniciales". Añade además el parr. 2º de este mismo artículo que el titular solicitará al Ayuntamiento el acta de conformidad aportando determinada documentación. La seguridad de consumidores y usuarios justifican estas previsiones que, respectivamente, actúan antes de empezar la actividad y cada temporada antes de la reapertura. Recordemos que las instalaciones de los parques acuáticos tienen un alto grado de complejidad mecánica y que están sometidas a constantes progresos tecnológicos. Parece conforme a derecho que quien tiene competencia sobre la inspección técnica de esta maquinaria, tan creadora de riesgos, adopte medidas que eviten estos y garanticen la seguridad de consumidores y usuarios. Así lo hizo la Generalidad de Cataluña por medio del Decreto de 13 de diciembre de 1985 nº348/1985, y así lo hace ahora en relación con una materia más específica. La competencia, aparte otros títulos que pudieran ser invocados, está reconocida como exclusiva en el art.

12.1.5 del E.A.C. No son, pues, atribuciones de los Ayuntamientos las que la Comunidad Autónoma atrae para sí. Es una competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña, respecto de la cual tiene poderes legislativos, reglamentarios y de ejecución. En ejercicio de estos poderes reglamentarios ninguna norma se vulnera porque el D.P.A. encomiende el informe o la revisión a una E.I.C.. En rigor, tan ajustado a derecho sería que tal actividad fuera realizada directamente por órganos incardinados en la Administración Autonómica como que se realice indirectamente a través de una empresa concesionaria. Más aún, en una materia tan técnica como esta, en que la posesión de conocimientos y el acceso a avanzadas tecnologías quizá sea más fácil a empresas especializadas que a los servicios administrativos, la opción por la gestión indirecta parece de todo punto razonable. Lo decisivo, en todo caso, es que tan legítima es una opción como otra. La técnica a la que ha acudido el Reglamento es, finalmente, una de las tres que preveía como posibles el Decreto 348/1985, antes citado.

En el Cap. 9º ("Infracciones y Sanciones") se encuentran los arts. 21 y 23. Aquel, invocando expresamente la Ley 26/1984 de 19 de julio, General para la Defensa de Consumidores y Usuarios, procede a tipificar las infracciones, que clasifica en leves, graves y muy graves. Este, el 23, establece que "en los casos de infracciones calificadas de muy graves se podrá decretar el cierre temporal del establecimiento por un período máximo de cinco años. La facultad de acordar el cierre queda atribuida al Consejo Ejecutivo". En dichos artículos específicamente, en todo el capítulo genéricamente, ve el apelante vulnerado el principio de legalidad previsto en el art. 25. 1 de la C.E. Para rechazar el alegato bastaría citar las SSTC 42/1987, de 7 de abril (f.Jº 2º) y 101/1988, de 8 de junio, que cita las SSTC 83/1984, 42/1987 y 3/1988. Conforme a la doctrina constitucional contenida en las mismas, lo que el art. 25.1 prohibe es la remisión al Reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley. No es esto lo que aquí acontece. La regulación del Cap. 9º se ajusta por completo a las previsiones de una norma con rango de Ley, en las que están suficientemente determinados los elementos esenciales de las conductas antijurídicas y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. En concreto, el art. 23 del D.P.A. reproduce en lo sustancial el art. 36.2 de la Ley 26/1984, Ley -art. 4.1. h)- que por lo demás remite -sin prejuzgar la competencia- como dice el F.Jº. 3º, a) párr. 2º de la STC 15/1989, a los reglamentos reguladores de los diferentes servicios la determinación de las garantías, responsabilidades, infracciones y sanciones que deben ser dictados por quien tenga competencia para ello, competencia que, en el caso de la Generalidad de Cataluña, además de encontrar amparo en el citado artículo 12. 1. 5, lo halla también en los artículos 9.9, 11 y 29, y 10.6 todos del E.A.C.

Hasta aquí hemos sostenido la competencia del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña para aprobar el Decreto impugnado y la conformidad a derecho de los preceptos combatidos. La S.T.C. 15/1989, de 26 de enero, referente a la Ley 26/1984, presta apoyo a esta tesis. La competencia dedicha Comunidad Autónoma para promulgar el Reglamento impugnado se desprende con evidencia de las consideraciones de tal sentencia sobre la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña en materia de defensa de consumidores y usuarios, lo que determina la inaplicabilidad directa de aquella Ley en el territorio de dicha Comunidad. En cuanto a la conformidad a derecho del capítulo 9º del D.P.A., la S.T.C afirma: 1º) la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña para la producción de un derecho administrativo sancionador en esta materia (F.Jº. 10º párr. 1º, F.Jº. 11 párr. 2º y F.Jº. 12, párrafos penúltimo y último), toda vez que el alcance de la potestad sancionadora de la Administración estatal prevista en los Reglamentos a que se refieren las Disposiciones Finales 2ª y 4ª de la Ley 26/1984 cederá a favor de las Administraciones de las Comunidades Autónomas que hubieran asumido competencias sancionadoras en materia de protección del consumidor y del usuario; 2º) el cumplimiento de las exigencias constitucionales en cuanto a la tipificación de las infracciones llevada a cabo por los arts. 34 y 35 de dicha Ley (F.Jº. 10º. a) párr. 2º) artículos en los que se ampara el art. 21 del D.P.A.; 3º) idéntico cumplimiento respecto de las sanciones previstas en el art. 36 de aquella Ley, aclarándose que en aquellas Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias ejecutivas en la materia, la competencia sancionadora que se atribuye al Consejo de Ministros por la Ley corresponde a los órganos pertinentes de esas Comunidades, al Consejo Ejecutivo en el caso del art. 23 del D.P.A. (F.Jº. 10º, b) párr. 2º); y 4º) la determinación por la legislación estatal o por la legislación de las Comunidades Autónomas según los casos (art. 25. 2 f) L.B.R.L.) de las competencias y funciones que en materia de protección y defensa de consumidores y usuarios puedan corresponder a las Corporaciones Locales. Reflejos de estos pronunciamientos del T.C. se hallan en leyes aprobadas por el Parlamento de Cataluña, que deben quedar fuera de nuestra consideración por ser posteriores al Decreto que enjuiciamos. Nos referimos, en concreto, a las Leyes 1/1990, de 8 de enero, y 3/1993, de 5 de marzo, esta última sobre el Estatuto del Consumidor, en cuya Exposición de Motivos cabalmente se invoca la S.T.C. 15/1989.

Por todo lo anterior, desestimamos el recurso de apelación, sin que proceda, conforme al art. 131. de la L.J., la condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,