STS, 27 de Junio de 1996

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se ha seguido en recurso número 7898/91, promovido por el Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la misma, y en el que ha sido parte demanda la Administración General del Estado, sobre Plan General de Ordenación Urbana.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 9 de Abril de 1.991, en la que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: " FALLAMOS: Que estimando el recurso formulado por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración del Estado, Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo contra la resolución presunta de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de la misma Consejería de 30 de marzo de 1.988 sobre Revisión-Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María (Cádiz) declaramos nulas y sin efecto alguno dichas resoluciones y consecuentemente nulo el Plan que aprobaban en los extremos dichos debiendo dictarse en su lugar otro acuerdo en el que se recojan las consideraciones contenidas en los apartados primero, tercero y cuarto del informe preceptivo y vinculante emitido el 11 de junio de 1987 por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, siendo necesarios, además, que la documentación gráfica recoja la línea de deslinde de la zona marítimo-terrestre. Sin costas." A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derechos de la Sentencia apelada. PRIMERO.- La resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 30 de marzo de 1988 (BOJA nº 30, de 15 de abril) aprobó definitivamente la Revisión-Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María siendo impugnada por el Sr. Abogado del Estado, en nombre de la Administración del Estado, Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (MOPU) por no recoger el contenido del informe preceptivo y vinculante del MOPU, concretamente los puntos 1, 3 y 4, así como la petición de que la documentación gráfica del Plan recoja la línea de deslinde de la zona marítimo-terrestre. Dicho informe, de 11 de junio de 1987 establece en el punto 1 que "en las zonas donde queda interrumpido el Parque Urbano que discurre entre Fuentebravía y el Castillo de Santa Catalina debe clasificarse la franja de veinte metros de anchura, medidos hacia tierra a partir del muro existente con tal Parque Urbano (espacios libres), consiguiéndose así la continuidad del mismo a lo largo de toda la cornisa, salvaguardándose con ello las servidumbres de vigilancia y salvamento establecidas en la Ley de Costas de 26 de abril de 1969", en el punto 3º que "debe clasificarse como Parque Urbano (espacios libres) una franja de veinte metros de anchura, medidos hacia tierra a partir del muro del paseo marítimo de Valdelagrana, desde el límite de la zona de servicio del Puerto Comercial hastala Playa de Levante, con el fin de prever el posible retranqueo del paseo existente, lo cual produciría efecto estabilizadores sobre la playa; y, por último, el punto 4º dice que "el artículo 230 debe incluir como espacios de protección de los sistemas generales las zonas efectuadas por las servidumbres legales a que se refiere la Ley 28/1969, de 26 de abril, sobre costas y el Reglamento para su ejecución. SEGUNDO.- La Constitución Española tiene el carácter de norma suprema del ordenamiento, donde se articula el ordenamiento estatal y el ordenamiento autonómico, de ahí que todas las normas, tanto las del Estado como las de las Autonomías estén condicionadas a su constitucionalidad y deben ser interpretadas conforme a la Constitución, en la que se regulan las obligadas relaciones de colaboración, a saber, cooperación (artículos 148.1 y 149.1), interferencia (arts. 150 y 155) y relaciones de integración (art. 149.3). Dentro de esta última, la regla de la prevalencia del derecho estatal opera "en todo lo que esté atribuido a la exclusiva competencia" de las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional en sentencia de 2 de febrero de 1981 habla de la supremacía del interés general de la Nación, lo que confirma la de 5 de agosto de 1.983. Los bienes de dominio público estatal, entre los que están la zona marítimo-terrestre, las playas y el mar territorial corresponde al Estado, que regulará por Ley el régimen jurídico de los mismos, conforme al art. 132 de la Constitución, en tanto que a la Junta de Andalucía corresponde la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial, a virtud de las transferencias en materia de ordenación del Territorio, Estatuto de Autonomía para Andalucía, art. 13.8 y Reales Decretos 2802/83 y 2803/83, ambos de 25 de agosto, en el segundo de los cuales, Anexo I, A), se hace referencia a las normas en que se ampara dicha transferencia, aludiendo al artículo 132.3 de la Constitución sobre bienes de derecho público estatal cuya gestión y tutela corresponde al MOPU a virtud de la Ley 28/1969, de 28 de abril, sobre costas y su Reglamento aprobado por Real Decreto de 26 de mayo de 1980. En un mismo espacio físico pueden, pues, coincidir dos competencias, si bien cada una de ellas tiene su propio objeto jurídico y el ejercicio de la una no puede perturbar el ejercicio de la otra: El Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma. El art. 10.1 de la Ley de Costas citada atribuye al MOPU la gestión y tutela de los bienes de dominio público (entre ellos las costas y playas), sin perjuicio de las facultades atribuidas a los municipios por la Ley de Régimen Local, quedando los terrenos de propiedad particular enclavados en las playas y zonas marítimo-terrestres y colindantes, conforme al art. 4, sometidas a la servidumbre de salvamento, de paso y de vigilancia del litoral. Y es la Ley del Suelo, en el art. 57.2, la que establece que la aprobación de los planes no limitará las facultades que correspondan a los distintos departamentos ministeriales para el ejercicio de sus competencias. Ciertamente la Constitución ha consagrado la autonomía municipal si bien ha de contenerse en los límites de la "gestión de sus respectivos intereses" (art. 137), lo que ha llevado a afirmar el Tribunal Supremo (sentencias de 30 de marzo y 3 de abril de 1.984, 2 de enero de 1985 y 3 de junio de 1.986) que a partir de la Constitución los Ayuntamientos gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, autonomía que debe coordinarse al principio de unidad y supremacía del interés de la Nación que consagra dicha Constitución en su art. 2. Es más, como ha destacado la Sentencia de 2 de noviembre de 1.989 del Tribunal Supremo, si todo el territorio estatal está dividido en términos municipales y no en estos términos por un lado y en terrenos de dominio público por otro, las competencias urbanísticas de los Ayuntamientos se extiende incluso a los puestos y zona marítimo-terrestre comprendidos en su término municipal, salvo casos excepcionales previstos en las leyes (como por ejemplo la Ley de Carreteras), siempre sin omitir el principio de unidad y supremacía del interés de la Nación, como antes señalamos.- TERCERO.- Volviendo a los Reales Decretos de transferencias 2802/83 y2803/83 lo que se transfiere a la Comunidad Autónoma de Andalucía fue la formación, tramitación y aprobación de los planes de ordenación del litoral, en los que podrán incluirse las playas y, en su caso, la zona marítimo terrestre, zonas de dominio público que podrán incluirse en una ordenación integrada del territorio, utilizando los instrumentos de planeamiento general que sean adecuados, como se especifica en el Anexo I), B), 1º del Real Decreto 2803/83, el que consigna que "dichos planes deberán reproducir la línea de deslinde que delimita éste dominio público marítimo" y "sin perjuicio de las competencias que, en este sentido, corresponden a la Administración Central del Estado, de acuerdo con lo que se dispone en la Ley de Costas y Reglamento para su ejecución" . Pero es mas, se añade en el apartado c) del propio Anexo que la Administración del Estado se reserva las competencias y funciones que atribuye al MOPU, de emitir informe preceptivo y vinculante, con carácter previo a la aprobación definitiva de los planes de ordenación del litoral, que deberá llevarse a cavo en el plazo máximo de un mes, transcurrido el cual se entenderá que es favorable. Consta en los autos que pese a lo explícito del órgano que había de emitir el informe preceptivo y vinculante (MOPU) el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María remitió la documentación adecuada para la emisión del mismo a la Demarcación de Costas de Andalucía Atlántica la cual la reenvió al MOPU, donde tuvo entrada el 13 de mayo de 1987 y siendo emitido dicho informe el 11 de junio de 1987 (con fecha de salida para la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía el día siguiente 12 de junio) lo que evidentemente pone de relieve que se cumplimentó 12 de junio) lo que evidentemente pone de relieve que se cumplimentó dentro del plazo de un mes previsto en el Real Decreto 2803/83, siendo improcedente la afirmación del Letrado de la Junta de que hay que entender el informe como favorable conforme a la doctrina del silencio positivo y sin que tenga sentido, a la vista de lo antesrecogido, la alusión al "cómodo expediente de antedatar la resolución tardía" cuando se remite a la Junta de Andalucía, por correo certificado (conforme a 1 art. 66.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo) al día siguiente de su fecha. El Real Decreto tantas veces citado establece que el informe es preceptivo y vinculante, esto es, obligatorio. Al no sujetarse la Junta de Andalucía a dicho informe preceptivo y vinculante procede la estimación del recurso en los apartados 1, 3 y 4 que contiene dicho informe, extensivo a que la documentación gráfica recoja la línea de deslinde de la zona marítimo-terrestre, por imperativo del párrafo primero del epígrafe a) apartado 1º del b) del Anexo I del Real Decreto 2803/83, de 25 de agosto que determina que "dichos planes deberán reproducir la línea de deslinde que delimita éste dominio público marítimo". CUARTO.- No se dan las circunstancias legales, art. 131 de la Ley Jurisdiccional de lo Contencioso-Administrativo, para imponer costas.

Contra dicha Sentencia, interpuso el Letrado de la Junta de Andalucía en nombre y representación de la misma, recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por su trámite legal. Solicitando la parte apelante que se dicte Sentencia por la que, revocando la sentencia apelada desestime la demanda. Por su parte la representación del apelado en su escrito solicita que se dicte Sentencia desestimando el recurso.

Acordado señalar día y hora para la deliberación y fallo de la presente apelación, cuando por turno corresponda, fue fijado a tal fin el día TRECE DE JUNIO DE 1996, fecha en la que ha tenido lugar.

El acto administrativo llevado a la vía jurisdiccional por el Abogado del Estado, es la denegación, por silencio administrativo, de un recurso de reposición entablado por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo contra una resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, por la que se aprueba definitivamente, en fecha 30 de marzo de 1988, la Revisión-Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María (Cadíz). La cuestión objeto del debate judicial queda configurada por los siguientes antecedentes: a) en fecha 13 de mayo de 1.987, la Demarcación de Costas de Andalucía Atlántica remitió al Ministerio citado la documentación del Plan General, que le había sido enviada por el Ayuntamiento del Puerto de Santa María, para emisión del informe preceptivo y vinculante que estaba previsto en el Real Decreto 2803/1983 de 26 de agosto, sobre Traspaso de funciones y Servicios de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ordenación del litoral, y vertidos al mar, por afectar en sus determinaciones al dominio público marítimo terrestre; b) el informe fue emitido el 11 de junio siguiente y remitido a la Consejería de Obras Públicas y Transporte de la Junta de Andalucía el día siguiente, 12 de junio. En el mismo se interesaba que el Plan General introdujese modificaciones, en número de ocho, dado que el Puerto de Santa María está declarado de interés general formando parte de la Junta del Puerto de la Bahía de Cádiz, por lo que las competencias relativas al Puerto corresponden al Estado, según el artículo149.20 de la Constitución y, en consecuencia, el Plan General no debe establecerse clasificaciones de los suelos incluidos en su zona de servicio que puedan restringir el desarrollo de las actividades propiamente portuarias" c) ante el silencio de la Junta de Andalucía se interpone el recurso de reposición en el que se concreta que se recojan las consideraciones contenidas en los apartados o puntos 1, 3 y 4., cuyo contenido literal es el siguiente: "1º En las zonas donde queda interrumpido el Parque Urbano que discurre entre Fuentebravía y el Castillo de Santa Cataliña debe clasificarse la franja de 20 metros de anchura medidos hacia tierra a partir del muro existente como tal Parque Urbano (espacios libres) consiguiéndose así la continuidad del mismo a lo largo de toda la cornisa; salvaguardándose con ello las servidumbres de vigilancia y salvamento establecidas en la Ley de Costas de 26 de abril de 1969; 2º Debe clasificarse como Parque Urbano (espacios libres) una franja de 20 m. de anchura medidos hacia tierra a partir del muro del paseo marítimo de Valdelagrana desde el límite de la zona de servicio del puerto comercial hasta la plaza de levante con el fin de prever el posible retranqueo del paseo existente, lo cual produciría efectos estabilizadores sobre la playa. 4º El artículo 230 debe incluir como espacios de protección de los sistemas generales las zonas afectadas por las servidumbres legales a que se refiere la Ley 28/1.969 de 26 de abril sobre Costas y el Reglamento para su ejecución.

En la primera instancia de la vía jurisdiccional el Abogado del Estado insiste en que, si el Estado es competente para gestionar, tutelar y conservar el dominio público terrestre estatal; si esta competencia estatal no altera ni perturba la autónomica para ordenar el litoral, y si ambas Administraciones han acordado la emisión de un informe preceptivo y vinculante, no tiene sentido que la Comunidad Autónoma Andaluza no atienda las peticiones mínimas que ha formulado el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Urbanismo y a que sean fijadas tanto en las Ordenanzas como en la documentación gráficadel Plan. Por su parte la Comunidad de Andalucía opone en un primer Fundamento de Derecho, que hay que entender que el informe de la Administración estatal es favorable de acuerdo con el Anexo I apartado c,a., según el cual "dicho informe deberá emitirse en un plazo máximo de un mes, transcurrido el cual se entenderá que es favorable", ya que este término del plazo de un mes hay que referirlo a la fecha de recepción del informe, puesto que de otro modo quedaría en manos de la Administración la producción misma del silencio, siendo suficiente para impedirla el cómodo expediente de antedatar la resolución tardía. En cuanto al fondo del asunto dice que el punto 9 de la Resolución aprobatoria del Plan establece que "la zona maritimo-terrestre y playas se consideran de especial protección a las que se dotará de normativa individualizada"; y como esto no le ha parecido suficiente al Estado para la protección del dominio público, se está emitiendo con ello una opinión y no se está imputando la vulneración de preceptos concretos y determinados.

La sentencia de instancia ha desestimado la alegación de la Comunidad de Andalucía de que el informe emitido por la Administración debe entenderse favorable por ser extemporáneo, puesto que hay constancia de que la remisión de la petición de informe tuvo entrada en el MOPU el 13 de mayo de

1.987; fue emitido el 11 de junio siguiente y al día siguiente reenviado a la Junta por Correo Certificado, en aplicación del artículo 66.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Respecto al fondo del asunto desestima también la argumentación de la Junta de Andalucía ya que, en virtud de la aplicación de los artículos 148.1, 149.1, 150 y 155 y 149.3 del Texto Constitucional, la regla de la prevalencia del derecho estatal opera en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas, y así lo ha confirmado el Tribunal Constitucional en sentencias de 2 de febrero de 1.981 y 5 de agosto de

1.983. Añade que en virtud de los Reales Decretos 2802 y 2803 de 1.983 sobre Transferencias de competencias a la Comunidad Autónoma Andaluza en relación con la Ley de Costas de 1969 y Ley del Suelo Texto Refundido de 1.976 y de la doctrina emanada del Tribunal Supremo, en sentencias de 30 de marzo y 3 de abril de 1.984, 2 de enero de 1985 y 3 de junio de 1.986, está fuera de toda duda la licitud de la reserva de emitir informe preceptivo y vinculante con carácter previo a la aprobación definitiva de los Planes de Ordenación del litoral, como comprendia entre las competencias y funciones que se atribuyen al MOPU. Por ello declara la nulidad del Plan impugnado en cuanto no acogió los extremos interesados por la Administración estatal.

La sentencia ha sido apelada por la Junta de Andalucía quien centra su oposición a la misma, sustancialmente, en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 de 4 de julio, que ha fijado cuándo el informe del Estado puede o no ser vinculante al interpretar el artículo 112 de la Ley de Costas. Añade que la interpretación de la sentencia de instancia extiende la superioridad de la competencia estatal en caso de concurrencia con la autonómica, a cualquier órgano por modesto que sea de la Administración del Estado sobre cualquier órgano de las CC.AA. y sobre cualquier materia. Por último y respecto a los puntos concretos del informe emitido y aquí controvertido, respecto del primero dice que la franja de 20 metros en la servidumbre de salvamento no exige la continuidad del parque urbano pues no es incompatible con la edificación sino que solo se exige el sometimiento a previa autorización para edificar según el artículo

4.5 de la Ley de Costas de 1969 estando suficientemente salvaguardadas con esta previa licencia las facultades de la Administración estatal y la garantía de la servidumbre; respecto al punto 3º dice que el propio informe reconoce que sólo pretende protección del medio ambiente lo que es subsumible absolutamente en la actual servidumbre de protección; finalmente en cuanto al punto 4º se refiere a espacios de protección de los sistemas generales sin que en la Ley de costas de 1969 exista servidumbre alguna de protección de dichos sistemas. Por su parte el Abogado del Estado muestra su conformidad con la sentencia puesto que, sin perjuicio de la competencia de la Comunidad Autonóma en materia urbanística, es claro que la Ley de Costas de 1969 al atribuir al Estado la gestión y tutela de dominio público le otorga las facultades inherentes a la titularidad dominical así como sobre aquellas porciones de los terrenos colindantes que, aún siendo de propiedad privada, están sometidos a las servidumbres de salvamento y vigilancia. Por otra parte la citada sentencia del Tribunal Constitucional se está refiriendo a la nueva Ley de Costas 22/1988 de 28 de julio y sin embargo la actuación urbanística que nos ocupa se produjo en aplicación de la Ley de Costas de 1969.

Las alegaciones de la Junta de Andalucía en defensa de su recurso de apelación, carecen de entidad alguna para la pretendida revocación de la sentencia de instancia que ha enfocado y resuelto la cuestión planteada con una ajustada interpretación de la Ley de Costas de 1969, de la Ley del Suelo de 1976 y de los Reales Decretos 2802 y 2803 de 26 de agosto de 1.983, por cuyo motivo hemos aceptado sustancialmente su argumentación y ahora - adelantamos- vamos a confirmar su decisión final. Se olvida ahora por completo la Junta de Andalucía de su argumentación sobre la extemporaneidad de la emisión del informe del Ministerio de Obras Públicas, preceptivo y vinculante, según el Anexo I, B 1º a) y C,a) del Real Decreto 2803/83; decisión no exenta de lógica puesto que, aunque en su escrito de contestación a la demanda solicitó prueba para acreditar la fecha en que se recibió el informe en la Consejería de ObrasPúblicas de la Comunidad de Andalucía, la Sala de instancia no recibió el proceso a prueba; pero contra tal decisión la Junta de Andalucía no interpuso recurso alguno por lo que se aquietó y desistió de tal probanza.

En cuanto al fondo del asunto el cambio en su argumentación -que sucintamente expresaba que el informe emitida una opinión y no se estaban imputando la vulneración de preceptos alguno-, es de tál entidad que deja flotar la duda de si estamos en presencia de una argumentación totalmente nueva o de una cuestión nueva. Porque lo que ahora expone la Junta de Andalucía apelante es la aplicación de la doctrina emanada de la sentencia del Tribunal Constitucional en su sentencia 149/91 de 4 de julio que resuelve diversos recursos de inconstitucionalidad acumulados entablados contra la Ley 22/1988 de 28 de julio de Costas. Al decirdirnos por la primera de las alternativas -nueva argumentación- la primera reflexión, la primera respuesta que reclama la nueva argumentación es que cuando se aprobó el Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María -30 de marzo de 1.988- y cuando se emitió el informe del MOPU -11 de junio de 1.988- y cuando se remitió -al siguiente día- estaba plenamente vigente la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 y a ella se refería el precitado informe vinculante según el Real Decreto 2803/83 de 26 de agosto. No era aplicable, obviamente, la nueva Ley de Costas aun no aparecida. La Junta de Andalucía apelante, se centra ahora en la interpretación que hace el Tribunal Constitucional sobre el artículo 112 de esta nueva Ley, que establece en qué supuestos corresponde a la Administración emitir informe con carácter preceptivo y vinculante.; carácter éste que en los distintos supuestos de emisión contemplados en la Ley de 1969 era favorable o no favorable. Pues bien, aún en la hipótesis, absolutamente irreal de que fuese aplicable al presente caso esta Ley de Costas de 1988, concretamente su artículo 112, la doctrina emanada de la precitada sentencia del Tribunal Constitucional sería plenamente aplicable, en cuanto que la proposición de objeciones o modificaciones al Plan General constituyen el ejercicio de facultades propias tendentes a proteger, defender y conservar el dominio publico marítimoterreste, así como su uso, a tenor del artículo 111; facultades contempladas en el artículo 10 y 1 de la Ley

1.969. Y esa es la finalidad, inequívocamente perseguida en los puntos 1º, 3º y 4º del informe emitido por el MOPU en fecha 11 de junio de 1.987, al amparo del Real Decreto 2803/83 que aprueba el Acuerdo de la Comisión Mixta prevista en la Disposición Transitoria segunda del Estatuto de Autonomía para Andalucía de 5 de mayo de 1.983, por el que se transfieren funciones del Estado en materia de Ordenación del Litoral y vertidos al mar, a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Informe que, por ello, debió ser tenido en cuenta en la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santamaría en Cádiz.

Consecuencia de los anteriormente expuesto y razonado es la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada en la primera instancia de este proceso; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.