STS, 19 de Julio de 1996

La representación procesal de la Comunidad de Regantes de Sueca interpuso recurso contencioso administrativo, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que se anule el R.D. nº 950/89, de 28 de julio de 1989, por el que se declara de interés general de la nación la transformación económica y social en las nuevas zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete en Castilla-La Mancha". Asimismo, por medio de otrosí, solicitó el recibimiento del proceso a prueba.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual "desestime íntegramente la pretensión deducida por el recurrente y declare expresamente que el Real Decreto impugnado resulta conforme con el ordenamiento jurídico". Oponiéndose al recibimiento a prueba solicitado por la actora, al no consignar los puntos de hecho sobre los que habría de versar la misma.

La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, solicitó la acumulación del presente recurso contencioso administrativo, a otros recursos interpuestos contra el mismo Real Decreto, denegándose su petición por Auto de 18 de marzo de 1992.

La Procuradora de los Tribunales Dª Olga Rodríguez Herranz, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó, por convenientes, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia "desestimando el presente recurso y confirmando el Real Decreto 950/89 objeto del mismo, por ser conforme a derecho". Oponiéndose al recibimiento a prueba solicitado por la actora por no considerar relevantes a efectos de la resolución del recurso los puntos de hecho sobre losque había de versar la misma.

Por Auto de 14 de julio de 1992, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.

Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones lo verificaron presentando escritos las partes personadas, en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 17 de de 1996, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

La representación procesal de la Comunidad de Regantes de Sueca interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra la desestimación presenta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, que declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho Real Decreto en los siguientes argumentos, sintéticamente, enunciados:

1. Se ha prescindido del trámite de audiencia del art. 105.a) CE y 130 LPA en la elaboración del Real Decreto, además, no se la ha dado audiencia a las Comunidades Autónomas de Aragón, Valencia y Cataluña.

2. Nulidad o anulabilidad del Decreto por falta del dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

3. Omisión del trámite de intervención de la Comisión interministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación y Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en base a la orden de Presidencia de 28 de abril de 1978 y falta igualmente el informe del Secretario General Técnico de Agricultura, pues el documento nº 1 del expediente no es un informe tan solo un resumen.

4. Incumplimiento del trámite de audiencia previsto en el art. 91.1 LPA y 105.c) CE.

5. Desviación de poder, art 83.3 LJCA.

6. Se infringe la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, por lo que respecta a la planificación hidrológica y porque no se ha seguido el procedimiento previsto en la misma para el otorgamiento de concesiones de aguas, por tanto el acto es nulo de pleno derecho, art. 47.1.c LPA.

7. Incumplimiento de las previsiones de la propia Ley, de 12 de enero de 1973, de Reforma y Desarrollo Agrario.

La naturaleza jurídica del Real Decreto impugnado, RD 950/89, de 28 de julio, por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete ha sido ya objeto de análisis en la Sentencia de esta Sección de 10 de noviembre de 1994, 17 de mayo y 12 de julio de 1996. En ellas se tuvo ocasión de señalar que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de un procedimiento complejo que se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por D 118/1973, de 12 de enero (LRDA). No incorpora propiamente un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con el establecimiento de derechos y obligaciones; supone, por el contrario, una decisión gubernativa, conforme al artículo 49 LRDA, acordando una de las actuaciones previstas en artículo 5 de la propia Ley que incluye el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación (art. 119 LRDA), el establecimiento y conservación de éstas y su atribución a los beneficiarios. En definitiva, tiene una indudable trascendencia con proyección general indirecta, en cuanto acto previo a los posteriores Planes de Transformación, y eficacia directa, en cuanto medida preventiva respecto de enajenaciones de tierras en la zona que queda sujeta a una peculiar intervención administrativa. Sin que, por otra parte, pueda olvidarse que la declaración de interés general de que se trata comporta, como se ha dicho, la transformación de una zona territorial que se hace regable, lo que implicará la necesaria utilización de un caudal acuífero que provendrá, en todo o enparte, de la cuenca del río Júcar, con posible repercusión futura en el aprovechamiento de aguas superficiales o subterráneas, pero esta indudable importancia de la decisión que incorpora el Real Decreto ni le otorga carácter normativo ni puede hacer olvidar que el examen jurisdiccional debe limitarse, conforme a su naturaleza revisora, al examen y comprobación de la adecuación del mencionado Real Decreto al ordenamiento jurídico.

Partiendo de la anterior premisa no es posible acoger la falta de legitimación activa de la demandante, Comunidad de Regantes de Sueca, aducida por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, habida cuenta de las eventuales consecuencias de futuro que pueden derivar de un acto inicial, al que deben seguir unos Planes de Transformación con incidencia en caudales de aguas utilizados por la Comunidad de Regantes, y la ampliación del concepto de legitimación y del interés realizado por la jurisprudencia y por la doctrina del Tribunal Constitucional para dar virtualidad al derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24 CE en el primordial aspecto de su contenido de acceso a los Tribunales. No puede, por tanto, aceptarse la tesis implícita de un desplazamiento de legitimación a la impugnación del futuro de los Planes de Transformación.

Al no estar, como se ha dicho, en el caso de autos ante una disposición general no puede acogerse la argumentación de la actora relativa al incumplimiento de las exigencias procedimentales establecidas para la elaboración de tales disposiciones normativas y que concreta: a) en la falta de audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, a que se refiere el artículo 105 a) CE, el artículo 130.4 LPA y la jurisprudencia que cita, que se refieren al adecuado ejercicio de la potestad reglamentaria; b) en la ausencia del dictamen del Consejo de Estado, que no era obligado solicitar y obtener, como tuvo ocasión de señalar esta Sala en su sentencia de 10 de noviembre de 1994; c) en la falta de remisión del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para la formulación de observaciones, que también resultaría de la previsión establecida en el artículo 131 LPA para el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, que tampoco resulta aplicable por la razón expuesta de la distinta naturaleza del Real Decreto que se contempla.

La consideración del Real Decreto impugnado como acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos no exime de considerar un eventual incumplimiento del principio de audiencia de los interesados, en relación con las Comunidades Autónomas que menciona la demanda (Aragón, Cataluña y Valencia) y con la propia actora, consagrado en el artículo 91 LPA, de 17 de julio de 1957, entonces vigente, y al que se refiere el artículo 105 c) CE. Ahora bien, con independencia de que la actora no puede aducir ni arrogarse la representación del interés ajeno de las Comunidades Autónomas referidas, de manera que sólo ellas podrían aducir válidamente la omisión de su audiencia; en todo caso, la cuestión suscitada requiere que la Sala decida si en la demandante y, eventualmente, en otras personas físicas o jurídicas puede apreciarse la condición de interesado en el procedimiento administrativo, que, como ha reiterado la jurisprudencia, no coincide con el interés que sirve de base para apreciar la legitimación procesal. A este respecto, como se hizo en la sentencia de 10 de noviembre de 1994, se ha de partir de un estudio de la regulación de los interesados contenida en el artículo 23 LPA, siendo obvio que la Comunidad de Regantes de Sueca no reúne los requisitos de los apartados a) y c) de aquel precepto, pues ni promovió el expediente ni se personó en él cuando estaba en curso. Puede caber la duda, sin embargo, si reunía los requisitos del apartado b) del mismo precepto por ostentar derechos que pudieran resultar directamente afectados. Pero es claro que la aludida norma pone en conexión las nociones de derecho subjetivo e interés, exigiendo, en este concreto supuesto, para la condición de interesado en el procedimiento que la persona física o jurídica sea titular de un derecho directamente afectado.

Frente a dicha exigencia, considera la Sala que en el caso de autos existe sólo un interés indirectamente afectado, suficiente como para aceptar la legitimación procesal. Pero la Comunidad actora no es titular de ningún derecho subjetivo, que pueda resultar directamente afectado por el Real Decreto, acto administrativo inicial de un procedimiento administrativo complejo.

En consecuencia, no apreciándose un encuadramiento en ninguno de los supuestos del artículo 23 LPA, no puede estimarse tampoco que se haya producido vulneración alguna del citado precepto en relación con los artículos 26 y 91 de la misma Ley.

En cuanto a la omisión del trámite de intervención en la elaboración del Real Decreto impugnado de la Comisión interministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación y Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, constituida por Orden de la Presidencia de 28 de abril de 1978, debe señalarse que, efectivamente, la referida Orden crea la Comisión para coordinar actuaciones en materia de transformación en regadío, sin que en el expediente administrativo remitido exista constancia de su intervención. Pero debe tenerse en cuenta que, en conforme a lo dispuesto en el artículo 31 del Estatuto castellano manchego, seatribuye a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de agricultura, de acuerdo con la ordenación general de la economía, dictándose, en consecuencia, el Real Decreto 1079/85, de 5 de junio, sobre traspaso de competencias en materia de reforma y desarrollo agrario, cuyo anexo I, apartado b), especifica las competencias que se traspasan a la Comunidad Autónoma, y en el número 1 a) de dicho anexo, entre otras, se señala la de programar, de acuerdo con las bases de la economía, la realización de las actuaciones en materia de reforma y desarrollo agrario de interés de la Comunidad - en la que se inscribe la decisión contenida en el Real Decreto impugnado-, resultando de esta forma configurado un supuesto procedimental de competencias concurrentes de la Administración del Estado y de la propia Administración de la Comunidad Autónoma, en el que no puede atribuirse, en ningún caso, la trascendencia pretendida por la actora a la intervención de la referida Comisión interministerial.

Es cierto que el artículo 13 de la Ley de Aguas, Ley 29/1985 de 28 de julio (LA), y el artículo 1.1 del Real Decreto 927/1988, de 29 de julio establecen, para la administración pública del agua, una serie de principios, entre ellos los de unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, participación de los usuarios, respeto de la unidad de cuenca hidrográfica y compatibilidad con la ordenación del territorio, con la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza; pero de ello no se deduce, como pretende la actora, que la declaración de interés general de la nación, a los efectos de la transformación económico y social de una zona regable, esté supeditada o condicionada por una concreta actuación previa de dichos usuarios, cuya omisión tenga trascendencia invalidante para la propia declaración, o a la elaboración del Plan Hidrológico de Cuenca previsto en los artículos 18.1.b), 21 y 24 LA, con el establecimiento de criterios de prioridad y compatibilidad a que se refiere el artículo 40 de la misma Ley. En efecto, con independencia de lo que establece la Disposición Transitoria 6ª LA sobre el otorgamiento de concesiones en tanto no se haya aprobado el Plan Hidrológico de Cuenca, es lo cierto que el Real Decreto en cuya virtud se efectúa dicha declaración no comporta realmente una disposición parcial del agua al margen de la requerida ordenación unitaria, ya que, como se ha dicho, es preciso un ulterior Plan General de Transformación (arts. 97 y ss. LRDA) donde ha de tenerse en cuenta el aprovechamiento coordinado del agua conforme al principio de unidad de cuenca, participación de los usuarios y demás prescripciones de la invocada Ley de Aguas.

Tampoco cabe reprochar al Real Decreto impugnado la inobservancia atribuida por la actora del procedimiento previsto en la Ley de Aguas y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril para el otorgamiento de concesiones de aguas públicas, por la sencilla razón de que aquel Real Decreto no comporta atribución de concesión alguna; es decir, no supone por sí mismo el otorgamiento de un uso privativo de caudal de agua que ha de efectuarse según las previsiones de los Planes Hidrológicos. Una vez más debe reiterarse que la eficacia del Real Decreto 950/1989, conforme al artículo 94 LRDA, se limita a cumplir con la exigencia previa para la ulterior aprobación, por Decreto, del correspondiente Plan General para la transformación de las zonas regables, mediante el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación que se establezcan, y para la aplicación del singular régimen legal en orden al establecimiento y conservación de dichas unidades. Tal como ha quedado expuesto, el Real Decreto recurrido inicia un "procedimiento complejo" para una planificación agraria y será, por tanto, en ejecución de dicho Plan cuando, en su caso, se proceda al otorgamiento de concesiones de aguas en las que habrá de observarse las prescripciones establecidas a tal efecto por la Ley de Aguas, sin olvidar que la propia planificación hidrológica debe considerar también las diversas planificaciones sectoriales, en particular la agrícola. Y por esta misma consideración, por la imposibilidad de compartir la premisa de que estemos ante una verdadera concesión o disposición de aguas, debe rechazarse, también, la argumentación utilizada en relación con la incompatibilidad del Real Decreto impugnado con las actuales concesiones de aprovechamientos de aguas situados en tramos inferiores y la vulneración de los derechos reales derivados de ellas.

La inexistencia de agua sobrante para la transformación de la zona regable y el incumplimiento consecuente por tal motivo de la LRDA, es, sin duda, una cuestión de hecho de difícil comprobación, influida por los irregulares ciclos meteorológicos y también, incluso, por las propias obras de embalse y trasvase existentes y por las que en el futuro se realicen por lo que no puede ser un elemento necesariamente obstativo para la eficacia del Real Decreto recurrido, especialmente sí, además de la su reiterada naturaleza y real alcance que no afecta por si solo a ningún caudal, se tiene en cuenta la certificación del Ingeniero Jefe de la Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de fecha 18 de noviembre de 1992, en la que se expresa que en el "Plan Hidrológico. Proyecto de Directrices", en relación a las nuevas transformaciones de secano en regadío, se consideran factibles, entre otras realizaciones, para el horizonte 2002 el "Canal de Albacete" y para el horizonte 2012 la "Manchuela-Centro", estableciéndose en el Plan Hidrológico las diversas superficies de las distintas áreas de acuerdo con las disponibilidades efectivas de recursos.

La declaración de interés general de la transformación de las zonas regables, prevista en los artículos 92 y siguientes de la LRDA, comporta un núcleo de discrecionalidad que no puede ser objeto de revisión en sede jurisdiccional con base en consideraciones o motivos de la mayor o menor conveniencia u oportunidad, desde perspectivas económicas o sociales como las propuestas por la parte actora. El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho, ninguna de las cuales permite apreciar la denunciada vulneración del ordenamiento jurídico por el Real Decreto impugnado, en el que, en concreto, no se aprecia una finalidad distinta de la que corresponde a la potestad administrativa que ejercita-. El control en sede judicial no puede, por tanto, fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico, que corresponde efectuar a la Administración. Y esta apreciación de los intereses generales, en este caso, por parte del Gobierno responde a la propia concepción constitucional que reflejan los artículos 97 y 103.1 de la Norma Fundamental al someter a aquel en su actuación a la Constitución y al Derecho, pero admitiendo, obviamente, que las decisiones gubernativas y administrativas reflejen, además de consideraciones jurídicas, apreciaciones de índole técnica, económica o social; en suma de opciones de intereses que son consecuencia de distintos criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad.

Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso contencioso administrativo, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.