STS, 29 de Enero de 1997

El 7 de diciembre de 1.992 el Boletín Oficial del Estado nº 293 publicó el Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, que desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras.

La representación de la parte actora interpuso recurso contencioso administrativo, formalizando demanda contra el Real Decreto 1343/1992 de 6 de Noviembre, Orden que lo desarrolla de 30 de Diciembre de 1992 y cuantas disposiciones traigan causa de estos, y previos los trámites pertinentes dicte sentencia anulando las citadas normas por ser disconformes a derecho por los motivos formales denunciados y subsidiariamente los artículos 26.2 del Real Decreto 1343/92, y el artículo 3º.II.b) de la Orden de 30 de Diciembre de 1992, sobre normas de solvencia de las entidades de crédito.

La Administración recurrida contestó la demanda oponiéndose a ella, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se desestime, el recurso contencioso administrativo declarando que el Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, así como las disposiciones dictadas en desarrollo del mismo son plenamente ajustados a Derecho.

Por auto de fecha 13 de Diciembre de 1993 se acordó recibir el recurso a prueba, uniéndose en tal período documentación a instancia de la parte recurrente, consistente en informe del Instituto Valenciano de Finanzas de 20 de Mayo de 1993 y certificación de las liquidaciones de los Presupuestos de la Generalidad Valenciana de los ejercicios 1989 a 1992.

Por diligencia de ordenación del día 16 de febrero de 1994, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó el trámite de conclusiones escritas que fue evacuado por las partes reiterando lo solicitado en sus escritos de demanda y contestación.

Señalado el día 22 de enero de 1997 para la votación y fallo, tuvo lugar la reunión del

Tribunal en el designado al efecto.

VISTOS los preceptos legales invocados por las partes y los que son de general aplicación

La Generalidad Valenciana, interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto núm. 1343/1992, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras, y contra la Orden de 30 de Diciembre de 1992 sobre normas de solvencia de las entidades de crédito que lo desarrolla.

Se concreta la impugnación a los artículos 26.2 y 30.5 del referido Real Decreto, en cuanto regulan, el primero, la determinación del riesgo de crédito de los activos patrimoniales, y de los compromisos y demás cuentas de orden, a los efectos del cálculo del coeficiente de solvencia; y el segundo, la no sujeción a las limitaciones establecidas en relación a los grandes riesgos. Así, se indica, en primer lugar, que mientras el apartado a) del artículo 26.2 señala que "los riesgos frente a la Administración del Estado y el Banco de España; frente a las Administraciones Centrales y Bancos Centrales de los Estados pertenecientes a las Comunidades Europeas, de los países miembros de pleno derecho de la O.C.D.E., y de aquellos que hayan concertado acuerdos especiales de préstamo con el Fondo Monetario Internacional en el marco de los Acuerdos Generales del Empréstito, así como frente a las Comunidades Europeas como tales, tendrán una ponderación nula"; sin embargo, no ocurre lo mismo con las Comunidades Autónomas, porque el párrafo b) del referido artículo, al tratar de los riesgos frente a ellas, establece que "recibirán una ponderación no inferior al 20% de los activos o compromisos". En segundo lugar, se manifiesta que el apartado 5 del artículo 30, tras regular, en sus apartados 2 y 3, los límites a "los grandes riesgos" -es decir, a los contraidos frente a una misma persona o grupo económico, incluso el propio en la parte no consolidable, cuando su valor supere el 10% de los recursos propios del grupo consolidable de entidades de crédito o de la entidad de crédito no perteneciente a uno de estos grupos que concedan la financiación o asuman el riesgo-, no sujeta a tales límites -que son, no superar el 25% de los recursos propios, en los riesgos contraidos con una sola persona o grupo económico, ni el 800% de tales recursos el conjunto de grandes riesgos- a los riesgos mencionados en el párrafo a) del apartado 2 del artículo 26; mientras que la no sujeción lo es sólo en el 50% de los riesgos frente a las Comunidades Autónomas.

La impugnación se articula desde dos vertientes: a) una formal, al entender que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto se han omitido informes preceptivos previos que exigen los artículos 129, 130 y 131 de la L.P.A., sin que tampoco se haya dado audiencia a las Comunidades Autónomas afectadas, exigida a su juicio por los dispuesto en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo; y b) otra de fondo, al establecerse una desigualdad en el trato que en esta materia reciben las Comunidades Autónomas respecto del Estado; desigualdad que por afectar al régimen financiero de las primeras, hubiera debido establecerse por Ley Orgánica en virtud de lo dispuesto en el artículo 157.3 de la Constitutición; que vulnera los artículos 138 y 2 de ésta, al crear privilegios, discriminando a los ciudadanos de la Comunidad Autónoma de Valencia con los de otros territorios del Estado; que se dispone sin razón o justificación alguna, y por tanto con vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad; incurriendo en desviación de poder, pues lo que se busca no es garantizar la solvencia de las entidades de crédito, sino limitar el endeudamiento de las Comunidades Autónomas a través de dificultar su acceso al crédito; y en uso desleal de la competencia, con desatención por ende del principio de no afección de las competencias ajenas por el ejercicio de las propias.

Los defectos formales que se invocan como motivos de impugnación deben rechazarse por las siguientes razones:

1. - Las modificaciones operadas en el cuarto borrador de la disposición general son derivación del contenido de los informes que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 130, números 1 y 4, de la Ley de Procedimiento Administrativo se habían producido, sin omisión de ninguna de las Entidades legalmente llamadas a informar, con ocasión de los tres borradores anteriores, pues ya en algunos de ellos, bien que sin referencia directa al contenido normativo que en particular es objeto de controversia en este proceso, se puso de relieve la existencia de opiniones discrepantes en orden al tratamiento que había de darse a los riesgos contraidos frente a los Organismos Autónomos dependientes de las Comunidades Autónomas, y a los contraidos frente a las Corporaciones Locales, y en el de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, ahora con referencia al particular contenido normativo de interés en la litis, se advierte y alerta, tácita pero inequívocamente, sobre la posibilidad de que las previsiones de aquellos tres primeros borradores no se acomodaran al contenido de las Directivas Comunitarias cuya transposición al Derecho interno se pretendía, dado el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. En esa situación, el órgano elaborador del proyecto de la norma reglamentaria no devenía normativamente obligado a abrir nuevos trámites de informe cuando decidió recoger en el ulterior borrador las previsiones normativas que entonces entendió como más acomodadas al ordenamiento comunitario e interno al que había de sujetarse, pues no cabe afirmar que los trámites anteriores no fueran aptos para satisfacer la finalidadbuscada por las normas procedimentales aplicables, cual es garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición general en elaboración. En consecuencia, siendo así que en el iter procedimental anterior no se había omitido, como ya se ha dicho, a ninguna de las Entidades legalmente llamadas a informar, ni tampoco a aquella a la que singularmente se hace referencia en el motivo de impugnación, debe éste ser rechazado en cuanto a ese primer aspecto.

2. - Y también en el segundo, pues la audiencia prevista en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, según la sentencia de esta Sala de 20 de junio de 1.996, viene referida no a Administraciones Públicas, sino a los particulares, como claramente aparece reflejado tanto en el artículo 105 de la Constitución como en el propio artículo 130.4, cuando el primero hace referencia a audiencia de los ciudadanos a través de organizaciones o asociaciones, lo que pone de relieve que lo que se pretende no es la intervención de una Administración Pública en la elaboración de las disposiciones de carácter general de otra Administración, la Central del Estado, sino la participación de los ciudadanos a través de sus organizaciones representativas, asociaciones o colegios profesionales.

Entrando en el fondo del asunto, el Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras. El artículo 1º de dicha Ley da nueva redacción al Título Segundo de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros. Conforme a esta nueva redacción, y teniendo en cuenta el carácter eminentemente técnico de la materia regulada, puesta de manifiesto en su Exposición de Motivos, el artículo 6º.2 señala que "reglamentariamente se determinarán las clases de riesgo que deban ser objeto de la cobertura citada en el número precedente, la ponderación de las diferentes inversiones, operaciones o posiciones, y los posibles recargos por concentración de riesgos", añadiendo en el apartado 3, que "por el mismo procedimiento se podrán imponer límites máximos ... a los riesgos que puedan contraerse con una misma persona, entidad o grupo económico; y, en general, a aquellas operaciones o posiciones que impliquen riesgos elevados para la solvencia de las entidades".

Existe, por tanto, una remisión normativa al Reglamento para el desarrollo de los preceptos que regulan estas materias, por lo que ya, desde este primer momento, podemos decir que el Real Decreto impugnado no hace sino cumplir el mandato que le impone la norma anteriormente citada.

Cuestión distinta, y que analizaremos a continuación, es si ha existido un exceso reglamentario, al ejercitarse facultades normativas no concedidas por la legislación delegante. A este respecto conviene señalar, que la Exposición de Motivos de la Ley 13/1992, manifiesta su intención de incorporar a nuestro Derecho "varios preceptos de las más recientes Directivas de las Comunidades Europeas relacionadas con la solvencia y actividad de las entidades de crédito", y entre las mismas incluye "la Directiva sobre Coeficiente de Solvencia (89/647)". Dicha Directiva, en su artículo 6.1.b).5), establece una ponderación del 20% para "los activos que representen créditos sobre administraciones regionales o locales de la zona A, salvo lo dispuesto en el artículo 7", y este último indica que, no obstante lo anterior, "los Estados miembros podrán fijar una ponderación del 0% para sus propias administraciones regionales o autoridades locales si no existe una diferencia apreciable en el riesgo entre los créditos a estas últimas y los créditos a sus administraciones centrales, atendiendo a la capacidad de las administraciones regionales y de las autoridades locales de obtener ingresos y a la existencia de disposiciones institucionales específicas que reduzcan el riesgo de impago".

De conformidad con esta normativa comunitaria, cuya primacía sobre el ordenamiento jurídico de los Estados miembros deriva de los Tratados -derecho originario europeo-, la regla general para las administraciones autonómicas es una ponderación del 20% en los riesgos frente a ellas. Al recogerlo así el artículo 26.2.b) del Real Decreto 1343/1992, que es objeto de este recurso, no puede decirse que se haya producido una extralimitación con respecto a la norma delegante, pues no nos encontramos en el supuesto de excepción contemplado en el artículo 7 de la mencionada Directiva, ya que no se ha demostrado que se den las dos condiciones que para su operatividad impone el mencionado artículo.

Otro tanto cabe decir a los límites aplicables a las operaciones de gran riesgo con estas administraciones, y a sus exclusiones, que derivan de lo dispuesto en el artículo 4, en especial de sus apartados 1, 3, 7 y 8, de la Directiva 92/121, que, aunque de fecha posterior al Real Decreto impugnado, también se refiere a ella la Exposición de Motivos del mismo, por ser ya conocida, al encontrarse en fase de propuesta.

Desde otra perspectiva, la alegada vulneración de la reserva de ley orgánica dispuesta en el artículo 157.3 de la Constitución no se entiende producida, pues, en lo que ahora interesa, la reserva loes para regular el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el apartado 1 del mismo precepto, referido a cuales son los recursos de las Comunidades Autónomas, entre los que se incluye "el producto de las operaciones de crédito", siendo así que no es ese, el ejercicio de tales competencias, el ámbito material del que se ocupa el Real Decreto impugnado. Éste está dirigido a las entidades financieras, para regular esencialmente dos aspectos, uno, el de las normas de solvencia de los diferentes tipos de ellas, y otro, la exigencia del cumplimiento de esas normas de solvencia sobre una base consolidada; sin que afecte a la autonomía financiera de que gozan las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias, ni en concreto al principio de suficiencia de recursos que a tal fin se proclama en el artículo 2.1.d) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, reguladora de su financiación. Los preceptos discutidos no alteran el elenco de los recursos propios de las Comunidades Autónomas, ni su contenido, ni las facultades de decisión que en cuanto a ellos corresponden a dichas Administraciones; podrán determinar una mayor onerosidad en sus operaciones de crédito; pero de esto a entender que se restringe aquella autonomía, o que se regula el ejercicio de las competencias financieras, existe una gran diferencia, ya que en ningún caso se niega a las Comunidades Autónomas su competencia para financiarse y para elegir los procedimientos de financiación que estimen adecuados y más convenientes a sus recursos propios. Al Estado corresponde en exclusiva la competencia sobre las bases de la ordenación del crédito y de la banca, de acuerdo con el artículo 149.1.11 de la Constitución, y también la coordinación de la planificación general de la actividad económica -art. 149.1.13 CE-, por lo que en el ejercicio de estas competencias puede fijar los criterios y directrices a que deben someterse las entidades financieras en su actividad; y es esto lo que se ha hecho a través de las normas cuestionadas, para adaptar nuestro ordenamiento interno al comunitario.

La no afección por el Real Decreto impugnado de la autonomía financiera de que gozan las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias, ni más en concreto, del principio de suficiencia de recursos que a tal fin se proclama en el artículo 2.1.d) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, reguladora de su financiación, deja carente de fundamento jurídico la queja que se dirige a aquél al imputarle ser fuente de discriminación y de creación de privilegios entre ciudadanos, así como la alegada vulneración de los principios de solidaridad y equilibrio económico entre las diversas partes del territorio español, en los términos que resultan de los artículos 2 y 138.1 de la Constitución.

Se alega por el recurrente el indiscriminado otorgamiento de carácter básico al Reglamento impugnado, dado que la disposición final primera del mismo otorga carácter de básico a la totalidad del Reglamento porque entiende que el sistema de distribución competencial del Estado y de las Comunidades Autónomas queda completamente distorsionado porque la legislación básica no deja espacio suficiente a las Comunidades Autónomas para que puedan desarrollar sus políticas propias sobre el desarrollo de la ordenación del crédito. La tesis mantenida por el recurrente debe ser desestimada, pues como ha admitido el Tribunal Constitucional en su sentencia nº 1/1982 de 28 de enero, las disposiciones reglamentarias pueden alcanzar el carácter de normas básicas dada la importancia radical del principio de unidad en el ámbito económico nacional, que sufriría graves quebrantos si por no constituir una materia básica de la ordenación del crédito pudiese ser objeto de regulación discriminada y diferenciada por cada una de las Comunidades Autónomas, y ello es así, no solamente porque la planificación de la actividad económica es competencia exclusiva del Estado, sino también porque el propio Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, art. 34.1, reconoce la competencia exclusiva de dicha Comunidad en cuanto a la planificación de la actividad económica de la Comunidad y a las Instituciones de Crédito Cooperativo, público, territorial y Cajas de Ahorro, enmarca dichas competencias exclusivas en el acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y política monetaria del Estado.

La misma suerte de rechazo deben correr los restantes argumentos que se descubren en el escrito de demanda de la parte recurrente, pues el contenido de la normativa comunitaria cuya transposición adecuada constituía el primer objetivo del Real Decreto impugnado, la exigencia lógica de que el sistema bancario de la Comunidad Europea se asiente sobre normas comunes, que eviten distorsiones y diferencias en las condiciones de competencia, según se indica explícitamente en la motivación de las dos Directivas Comunitarias que han sido citadas, las prevenciones o advertencias que sobre el significado de esa normativa comunitaria se pusieron de relieve en el procedimiento de elaboración del Real Decreto, las observaciones finales del Banco de España, que no critican la regulación objeto de la controversia, el informe de la Secretaría de Estado de Hacienda, que la entiende muy adecuada, considerando de gran importancia el mantenimiento de la distinta ponderación, y el dictamen del Consejo de Estado, al que no le suscita ninguna objeción la transposición que se hace de las Directivas correspondientes, considerándola correcta, son elementos de juicio suficientes para el obligado rechazo de las quejas de arbitrariedad, desviación de poder y ejercicio desleal de las competencias que al Estado corresponden en las materias sobre las que versa la norma impugnada. El diferente trato que ésta da a las emisiones de Deuda Pública de las Comunidades Autónomas cuando estén autorizadas por el Estado, que reciben también unaponderación nula, no es argumento indicativo de lo contrario, pues en este particular el Real Decreto impugnado cumple escrupulosamente el mandato de igualdad contenido en el artículo 14.5 de la LOFCA, a cuyo tenor: "la Deuda Pública de las Comunidades Autónomas y los títulos-valores de carácter equivalente emitidos por éstas estarán sujetos, en lo no establecido en la presente Ley, a las mismas normas y gozarán de los mismos beneficios y condiciones que la Deuda Pública del Estado"; el precepto se refiere pues a la emisión de Deuda Pública titularizada, que no debe confundirse con otras operaciones de crédito; siendo esta dualidad de operaciones de endeudamiento, la distinción entre una y otras, presente en el propio texto constitucional, cuyo artículo 135.1 distingue entre "emitir Deuda Pública" y "contraer crédito", y en la LOFCA, cuyo artículo 14.3 habla disyuntivamente de "operaciones de crédito" o "emisión de deuda", la determinante de esa diferencia de trato interna.

En virtud de lo hasta aquí razonado, debemos desestimar el presente recurso, y al no darse las circunstancias del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional, no procede hacer una especial condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,