STS, 7 de Junio de 1996

La representación procesal de Dª Amanda , por medio de escrito presentado el día 11 de octubre de 1991, interpuso recurso contencioso administrativo, seguido con el número 1.534/91, contra resolución dictada por el Consejero de Agricultura, Ganadería y Montes de la Diputación General de Aragón, de fecha 31 de julio de 1991 y demás complementarias a ésta que agota la vía administrativa, en lo relativo a la nulidad del Acuerdo de concentración parcelaria de la zona de Piracés (Huesca), así como al reconocimiento de perjuicios a la recurrente por las fincas atribuidas. Y, tras los trámites legales, se dictó sentencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección primera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de fecha 12 de diciembre de 1992, cuyo fallo es del siguiente tenor: "PRIMERO.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 1.534/91 interpuesto por Dª Amanda contra la resolución especificada en el encabezamiento de esta sentencia. SEGUNDO.- No hacemos especial pronunciamiento en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, se preparó por la representación procesal de la actora recurso de casación, y, por providencia de 11 de enero de 1993, se tuvo por preparado dicho recurso emplazándose a las partes para que comparecieran ante esta Sala, en el plazo de treinta días, a la que también se remitieron los autos.

Por medio de escrito presentado el 18 de febrero de 1993, el Procurador D. Luis Pastor Ferrer, en la representación acreditada, formalizó el recurso de casación por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de litigio, y por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión para la recurrente, contra la sentencia 251 de 12 de diciembre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior Justicia de Aragón, Sección 1ª, en el recurso 1.534/91, interesando que en su día se declare haber lugar a dicho recurso por los motivos alegados, admitiendo alguno o algunos de los motivos deducidos y, casando y anulando la sentencia recurrida, se "dicte otra más ajustada a Derecho, dando lugar a las pretensiones solicitadas en el suplico de la demanda".

La Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, como parte recurrida, por escrito presentado el 13 de noviembre de 1993, formaliza su oposición al recurso de casación solicitando que, previos los trámites procedentes, se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando la dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, objeto de este recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 17 de mayo de 1996, se señaló para votación y fallo el siguiente 4 de junio, en cuyo día tuvo lugar dicha actuación procesal.

La representación procesal de Dª Amanda ha formalizado recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en el recurso contencioso administrativo número 1.534/91, que desestimó la pretensión formulada por aquella contra la resolución, de 31 de julio de 1991, del Consejero de Agricultura, Ganadería y Montes de la Diputación General de Aragón, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto por la actora contra el acuerdo de concentración parcelaria de la zona de Piracés (Huesca), aprobado, con fecha 10 de abril de 1991, por el Director de Ordenación Rural de la propia Consejería.

Como primero motivo de casación, formulado al amparo del apartado 3º del número 1 del artículo 95 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA) -por incidir el fallo en quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión a la parte recurrente- se aduce que la sentencia de instancia, para excluir la lesión económica en la apreciación del valor de las fincas que suponga a la recurrente un perjuicio superior a la sexta parte del valor de las fincas aportadas, se basa en que el acuerdo de concentración recurrido no vulnera el contenido de las bases definitivas y en que éstas no fueron recurridas en su día, sin acordar y requerir el Tribunal a la Administración demandada la aportación a los autos de dichas bases. Esta omisión habría producido, en tesis de la recurrente, una indefensión contraria al artículo 24 de la Constitución.

Es cierto que la sentencia recurrida en casación, en su fundamento jurídico sexto, acoge la doctrina jurisprudencial que señala que la lesión en la apreciación del valor de las fincas ha de dimanar, precisamente, de la inobservancia de las "bases firmes aplicables a la zona"; pero de ello y de la circunstancia de que no estuvieran aportadas a los autos dichas bases no puede deducirse que se produjera la indefensión denunciada como fundamento de este motivo de casación. Con independencia de la publicación de dichas bases, conforme al artículo 210 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (LRDA), Texto Refundido aprobado por Decreto 118/73, de 12 de enero -publicación sobre cuya suficiencia se pronuncia la propia sentencia de instancia (F.J. 3º)- y de que los datos de las Bases (clasificación y calificación) no fueron objeto de auténtica contradicción en el proceso de instancia, en ningún caso puede entenderse que la recurrente asumiera adecuadamente la diligencia procesal que sobre ella pesaba para procurar la subsanación de la omisión que reprocha (art. 95.2 LJCA), evitando la eventual indefensión que ahora denuncia y posibilitando, de esta forma la válida alegación del motivo. A estos efectos, no puede considerarse suficiente: a) que en el suplico de la demanda, mediante otrosí se interesase el recibimiento a prueba y, de conformidad con el artículo 74 LJCA, se señalaran los extremos sobre los que debía versar aquella, refiriéndose textualmente al "Acuerdo de Concentración Parcelaria y documentación obrante en el expediente incoado como consecuencia de la Concentración" y que hasta el momento no había sido adjuntados al expediente obrante en los autos; b) que en el período de proposición y práctica de prueba se refiriese, genéricamente, a "los Antecedentes"; y c) que se efectuase el recordatorio, por medio del escrito de conclusiones de 15 de abril de 1992, que dio lugar, precisamente, a la aportación efectuada como consecuencia de la diligencia para mejor proveer acordada. Por el contrario, era preciso, la solicitud expresa y específica de la Bases definitivas de la concentración que ahora se echan en falta; y, de cualquier forma, si, a posteriori, se entendía incompleto el expediente administrativo remitido por dicha omisión, con trascendencia para el correcto ejercicio del derecho de defensa, que se solicitase la subsanación específica interesando concretamente la aportación de los referidos documentos, desaprovechándose para ello, al menos, los trámites de conclusión y de alegación a la prueba pericial practicada en diligencia para mejor proveer.

Asimismo, debe rechazarse la revisión pretendida por este cauce casacional de la distribución de la carga de la prueba y de la valoración efectuada por el Tribunal a quo del informe técnico acompañado a la contestación de la demanda. Así, en primer lugar, ha de recordarse, por una parte, que la valoración de la prueba, en sí misma, es ajena a la casación y, por otra, que la decisión del órgano judicial de instancia se adopta sobre la certeza a que llega de unos determinados elementos fácticos, no sobre una incerteza quepudiera justificar un control jurídico casacional de la carga de la prueba a través de la aplicación, efectuada de los criterios derivados del artículo 1214 del CC, y que, además, en todo caso, habría de responder a la necesidad de acreditar por la actora la lesión aducida. En segundo término, respecto al informe, su falta de ratificación no le priva de la condición de medio de prueba documental susceptible de ser tenido en cuenta (arts. 1216 y ss. CC), y la ponderación de su objetividad o credibilidad, como la valoración conjunta de los elementos de prueba, corresponde, según se ha dicho, exclusivamente a la instancia.

Al amparo del apartado 4º del número 1 del artículo 95 LJCA, por incidir el fallo en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, se articulan, en realidad tres motivos de casación: dos, que han de ser objeto de tratamiento conjunto, referidos al no acogimiento por el Tribunal de instancia de lesión relevante en la apreciación del valor de las fincas, y uno que ha de entenderse relativo al rechazo por el mismo Tribunal de la existencia vicios sustanciales en el procedimiento de concentración.

Así se señala, respecto a la exclusión de la mencionada lesión, inaplicación de la LRDA y, en especial, de su artículo 218.1, e inaplicación de la adecuada jurisprudencia; sosteniéndose, en síntesis, por la recurrente que, frente al criterio de la Sala del Tribunal Superior de Justicia, dicho precepto y la doctrina del Tribunal Supremo exigen, para determinar el perjuicio de la sexta parte del valor de las fincas que se atienda no solo a la inobservancia de las Bases firmes aplicables a la zona sino también a otras circunstancias particulares concurrentes que resulten probadas, como es en el caso de autos "el coste de la adecuación de las fincas y/o parcelas para su puesta en regadío ya que, aunque al parecer no se había establecido ese dato en las Bases y, por tanto, no quedaban reflejados esos costes de adecuación en la clasificación de las tierras, concurren dichas circunstancias en el conjunto de las aportaciones de cada participe al tratarse de una zona ya infraestructurada para la puesta en regadío". Sin embargo, el motivo casacional no puede ser acogido por las siguientes razones:

1. En relación con el criterio, estrictamente jurídico, que ha de seguirse la doctrina jurisprudencial aplicable puede sintetizarse en los siguientes términos: con la concentración se trata de racionalizar la estructura parcelaria, para hacer competitivas las correspondientes explotaciones agrarias, sustituyendo las diferentes fincas que pertenecen a un propietario por una o varias parcelas concentradas o fincas de reemplazo, a través de un procedimiento en el que tiene como destacadas fases la fijación de las Bases de concentración, que incluye la exacta delimitación de la zona afectada, la clasificación de las tierras afectadas y fijación de coeficientes para llevar a cabo las valoraciones y las compensaciones precisas, la declaración de propietarios de las parcelas y la relación de gravámenes sobre éstas (art. 184 LRDA). Bases que, como el proyecto de concentración se someten a encuesta pública para conocimiento y posible reclamación de los afectados, según resultan, entre otros de los artículos 183, 193, 197, 200, 210 y 211 de la LRDA, y por último, las tierras aportadas a la concentración han de agruparse por clases con arreglo a su productividad y cultivo, efectuándose compensaciones cuando resulten necesarias, y el acuerdo de concentración ha de ajustarse estrictamente a las Bases, teniendo en cuenta en la medida que los permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que, no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada participe, según disponen los artículos 196 y 200.2 LRDA. Por aplicación de esta normativa han de utilizarse los módulos o coeficientes y tipos de calificación acogidos en las Bases definitivas como denominadores comunes para todas las fincas afectadas por la concentración en las operaciones para hallar si existe lesión en la apreciación del valor de las fincas, pues así resulta de la obligatoriedad legal que tienen dichas Bases tanto para la Administración como para los titulares de las fincas afectadas y del propósito y finalidad que las inspira, en el que es esencial la unidad de método para la estimación de la totalidad y cada uno de los terrenos incluidos en la concentración, para no romper el equilibrio económico o "equivalencia en la ecuación", según tuvo ocasión de señalar esta misma Sala, entre otras ocasiones, en sentencia de 7 de abril de 1983. En consecuencia, ha de partirse, como premisa teórica, de la necesidad de que el Acuerdo de concentración se ajuste estrictamente a las Bases, sin que pueda añadirse ulteriormente una circunstancia generalizable derivada de que la concentración parcelaria se realizaba en la Zona del Canal del Cinca, declarada zona regable de interés nacional.

Por tanto, no puede considerarse que infrinja norma alguna del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable la sentencia de instancia cuando parte de que la lesión trascendente tiene que dimanar de la inobservancia de las Bases firmes (definitivas) aplicables a la zona (F.J. 6º), y al considerar que la puesta en riego por aspersión no se tuvo en cuenta en las Bases, a pesar de haber podido serlo (F.J. 7º). Porque no se trata de una circunstancia particularizada, sino de una condición de carácter general de la zona en que se llevaba a cabo la concentración y que, como tal, correspondía considerar en las Bases que no fueron recurridas oportunamente por la demandante.b) La tesis de la recurrente supone dar por supuesto un resultado probatorio distinto de aquel al que llega el Tribunal de instancia después de ponderar el informe pericial obrante en autos, cuya valoración como el del conjunto de la prueba no puede ser revisada en casación, dada la naturaleza extraordinaria de este recurso, resaltada reiteradamente por la doctrina de esta Sala (por todas, sentencias de 3 y 13 de enero de 1995). En definitiva, su postura comporta que prevalezca la pretendida "acreditación del perjuicio económico sufrido por la demandante en el valor de las fincas de reemplazo" superior a la sexta parte del valor de las parcelas aportadas a la concentración, a pesar de la intangibilidad en casación del criterio de ponderación de las pruebas seguido por el Tribunal a quo, según se ha razonado anteriormente.

Aduce, por ultimo, la recurrente inaplicación de la LRDA y, en especial, del artículo 218.1 de dicha Ley, en lo referente a la existencia de vicios sustanciales en el procedimiento; alegación que, para una correcta articulación del motivo, sólo puede ser entendida, como ya se ha adelantado, en el sentido de una indebida exclusión de tales vicios por parte de la sentencia impugnada, ya que no cabe ignorar que es esta resolución judicial la que se revisa en el recurso extraordinario de casación a través de los motivos tasados que le hacen posible. Es decir, que la atribución, en este caso, de infracción de normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable ha de entenderse hecha directamente a la sentencia de instancia.

Ahora bien, en su escrito de formalización la recurrente se limita, en este punto 3), a señalar como infringidos un serie de preceptos de la LRDA, artículos 173, 15 a 18 y 184, 187, 196, 197, 207 a 211, especialmente 209 y 211, sin argumentar ni señalar, suficientemente, en qué forma o por qué lo han sido. Se limita a transcribir o señalar a qué se refieren tales artículos (finalidad de la concentración parcelaria, Comisión Local y Bases de la Concentración, exclusión de la concentración de parcelas o sectores que no pueden beneficiarse de ella por la importancia de las obras o mejoras, agrupación de las tierras aportadas según su productividad y cultivo, preparación del proyecto de concentración y comunicaciones y publicaciones) y a afirmar que todos ellos "han sido infringidos en la tramitación del expediente seguido para la confección de la Concentración Parcelaria de Piracés I, tal y como se detallaba de una manera pormenorizada en el hecho cuarto de la demanda" y que considera "han sido acreditados mediante las pruebas practicadas a lo largo del juicio. Es decir, quedan sin concretar, y por ello resulta difícil de determinar las específicas razones por las que la sentencia impugnada haya podido incurrir en infracción de tales preceptos, se trata de reproducir indebidamente en casación el debate procesal de la instancia y, también, de forma inadecuada, vuelve a intentarse una nueva valoración de lo en ella probado.

En todo caso, con carácter general puede señalarse que los acuerdos de concentración parcelaria están sujetos, como señala la propia sentencia impugnada (F.J.2º), a un régimen peculiar de impugnación, según el artículo 218 LRDA (vicio sustancial del procedimiento y lesión en la apreciación del valor de las fincas superior a la sexta parte del valor de las parcelas aportadas), que, sin embargo, debe ser objeto de una interpretación acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la plena revisión jurisdiccional de la actividad administrativa (art. 106 CE); de manera que dicho precepto no suponga una exclusión parcial del control jurisdiccional, sino la fijación de los efectos que cabe atribuir a los vicios de que pueda adolecer la actuación administrativa en la concentración parcelaria. Así, ha de considerarse que un defecto procedimental de escasa importancia, no causante de indefensión no tiene virtualidad invalidante de la concentración parcelaria, aunque proceda acordar, en su caso, las compensaciones restablecedoras del principio de igualdad entre lo aportado y recibido a que hubiere lugar. Y en este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia que, además, ha considerado el prevalente interés público en la estabilidad de la concentración ya realizada, considerando que la eventual lesión causada debe corregirse mediante atribuciones que absorban, en su caso, diferencias económicas conforme a los principios rectores de la propia concentración y sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 218.2 de la LRDA (SSTS 29 de febrero de 1988 y 17 de febrero de 1990).

Por otra parte, como se ha señalado, en el recurso de casación no puede reproducirse la controversia de instancia; pero tampoco puede intentarse por dicha vía introducir cuestiones nuevas no contempladas en la ratio decidendi de la sentencia impugnada (STS 31 de enero de 1995), ni siquiera aunque hubieran sido aducidas en la demanda, ya que su no consideración por el Tribunal podría dar lugar, en su caso, a una incongruencia omisiva, que tiene distinto cauce casacional. En consecuencia, únicamente puede examinarse la interpretación y aplicación normativa y jurisprudencial efectuada en relación con los alegados vicios contemplados en los fundamentos 3º,4º y 5º de la sentencia; algunos de los cuales no tienen carácter procedimental y en la consideración de ninguno de ellos por el Tribunal de instancia se aprecia vulneración del ordenamiento jurídico o de la doctrina de esta Sala, al margen de la valoración de la prueba que sólo a aquel corresponde. Así: a) se entiende suficiente la publicación o exposición de las encuestas sobre las Bases, Proyecto y Acuerdo, resulta adecuado el criterio sobre el diligenciado de los planos y sobre la consideración de las alegaciones (arts. 211.2 y 197.3 LRDA) y no puede sustituirse la valoración efectuadasobre la falta de acreditación de que el proyecto fuera atendido por distintos Ingenieros; b) resulta conforme a Derecho la finalidad de la concentración de la que parte la sentencia recurrida y, dejando al margen las cuestiones de hecho objeto de la prueba, también lo es la conclusión sobre el cumplimiento de los aspectos y finalidades contemplados en el artículo 173 LRDA; y c) no cabe sustituir la ponderación realizada en instancia sobre el informe que, a juicio del Tribunal a quo, excluye que el Acuerdo no se ajuste a las Bases de la concentración en lo que respecta la tubería de riego.

Las razones expuestas comportan la desestimación de todos los motivos del recurso de casación; y tal desestimación supone, conforme al artículo 102.3 LJCA, la imposición del costas a la recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,