STS, 8 de Noviembre de 1996
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 2735/1993 |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 2735/93, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Sr. Procurador Don José Manuel De Dorremochea Aramburu en nombre y representación de Don Juan María y de "Embutidos Esarte, S.A.", contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 19 de abril de 1993, dictada en recurso número 32/90. Siendo parte recurrida el Sr. Letrado de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó en el recurso número 32/90 sentencia de fecha 19 de abril de 1993, cuyo fallo dice así:
Fallamos que desestimando la demanda debemos declarar y declaramos conforme con el ordenamiento jurídico el acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 20 de octubre de 1989 por el que se desestimó la petición de indemnización de daños y perjuicios formulada por la parte actora el 6 de octubre de 1989.
La sentencia se funda, en síntesis, en las siguientes consideraciones:
En la elaboración de 2.390 jamones curados y 46 pancetas pertenecientes a la empresa "Embutidos Esarte, S. A.", de Elizondo, se había empleado ácido bórico.
El 24 de agosto de 1989 el director general, dictó una resolución, a propuesta del Servicio de Inspección de Centros y Actividades Sanitarias del Departamento de Salud, por la que se disponía el decomiso y posterior destrucción de la referida partida de jamones y pancetas.
El ácido bórico aplicado al jamón, aun mezclado con otros productos químicos, penetra en la carne de jamón de forma considerable; poco más o menos unos 4 centímetros a los cuatro meses de curación y por consiguiente, aun en el supuesto de que se recortara el jamón 0,5 centímetros, cosa bastante difícil, dada la irregularidad de su superficie, el ácido bórico habría penetrado más, 3,5 o 4 centímetros, y por tanto sería ingerido al consumir el producto.
El ácido bórico sería letal ingiriendo una persona normal de 80 a 120 gramos; en dosis menores, aunque no llegue a producir la muerte, es altamente nocivo e incluso en pequeñísimas dosis, de 1 a 5 gramos, pero en días sucesivos -forma frecuente de consumo del jamón-, produce secuelas perjudiciales para la salud, con la circunstancia de que los efectos en los niños son de superior gravedad.Los anteriores hechos se estiman acreditados por la sala.
Con arreglo al Real Decreto 3177/83 puede considerarse el ácido bórico como un aditivo. Conforme al Real Decreto citado sólo pueden utilizarse los aditivos expresamente autorizados. No estándolo el ácido bórico, ello conlleva las sanciones previstas en el Real Decreto 1945/83.
En el caso examinado la medida de decomisar y destruir la mercancía adulterada es correcta conforme al Decreto 1945/83 y la Ley 26/1984, de 19 de julio, y la Ley 14/1986, de 25 de abril, en sus artículos 5 y 2.g y 26, respectivamente.
Contra la anterior sentencia recurso de casación por la representación de D. Juan María y "Embutidos Esarte, S. A.". En el escrito de interposición, sustancialmente, se formulaban las siguientes consideraciones:
Se alegaba como causa primera de casación la infracción de las normas del ordenamiento jurídico con base en lo previsto en el artículo 95.1.4.º de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La sentencia recurrida infringe el artículo 26 de la Ley 14/86, de 25 de abril, Ley General de Sanidad.
Este precepto faculta a las autoridades sanitarias para la adopción de medidas preventivas, tales como la incautación e inmovilización de productos en caso de riesgo inminente y extraordinario y con carácter preventivo, pero estos requisitos no se han acreditado. Además el precepto no autoriza la destrucción del material incautado.
La sentencia de Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra infringe además el artículo 5.2.g de la Ley 26/84, de 19 de julio.
Esta norma autoriza a retirar o suspender algún producto; pero no la destrucción o incautación indiscriminada de la totalidad de un producto.
La sentencia infringe el artículo 10 del Real Decreto 1945/83, de 22 de junio, en que se tipifican las infracciones en materia sanitaria, pues en ninguno de sus apartados se faculta para incautar indiscriminadamente todo el producto existente en una empresa, tanto el que tuviese ácido bórico como el que no lo tuviese, y a destruir lo incautado.
Tampoco el Decreto 3177/83, citado en la sentencia, faculta para la actuación llevada a cabo.
Se formula una segunda causa de casación, al amparo del artículo 95.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La sentencia, contraviniendo la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de Enjuiciamiento Civil y concordantes (artículo 369 y siguientes), así como los artículos 80 y siguientes de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, introduce en el razonamiento jurídico un puro antecedente de hecho, que además no está probado en autos, pues no se deduce de la prueba (se refiere al párrafo relativo al empleo de ácido bórico).
Solicita la revocación de la sentencia recurrida y que se establezca el derecho de los recurrentes a ser resarcidos por los daños y perjuicios ocasionados por la actuación administrativa.
El letrado de la Comunidad Foral de Navarra, en su escrito de oposición al recurso de casación, formula, en síntesis, los siguientes motivos de oposición:
El recurrente, por falta de tipificación para la actuación de la Administración, solicita la revocación de la sentencia y la condena al pago por indemnización de la suma de 35.113.350 pesetas, correspondiente al valor comercial del producto destruido, que era inservible para el consumo humano.
El recurrente no ha demostrado cuál fuera el perjuicio derivado de la destrucción de los productos.
El artículo 26 de la Ley 14/86, General de Sanidad, permite a las autoridades sanitarias la adopción de las medidas preventivas que estime pertinentes, como la incautación o inmovilización de los productos.El artículo 5.2.a de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de Consumidores y Usuarios, prohíbe la utilización de aditivos no autorizados. El apartado 2.g establece la obligación de retirar cualquier producto que no se ajuste a las condiciones y requisitos exigidos y que pueda suponer un riesgo previsible para la salud de las personas. Carece de lógica solicitar una indemnización, cuando el recurrente debía haber retirado y destruido el producto, por imperativo legal.
El artículo 38 de la misma Ley autoriza a la autoridad a acordar como sanción accesoria el decomiso de la mercancía adulterada, deteriorada, falsificada, fraudulenta, no identificada o que pueda entrañar riesgo para el consumidor.
En el párrafo siguiente se dice que los gastos de transporte, distribución, destrucción y otros de la mercancía señalada en el párrafo anterior serán por cuenta del infractor.
Al decomiso se refiere igualmente el artículo 18.5 del Real Decreto 1945/83 sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de producción agroalimentaria.
El primer motivo de recurso debe, pues decaer.
El segundo motivo de casación se apoya en un exacerbado formalismo, que no aviene con el principio de tutela judicial efectiva.
Termina solicitando la desestimación del recurso interpuesto.
Por providencia de 23 de febrero de 1994 se tuvo por renunciado al procurador Sr. Dorremoechea Aramburu en la representación que ostentaba, del Gobierno de Navarra y se tuvo por personado y parte a letrado de la Comunidad de Navarra D. Carlos Arroyo Izarra.
Para la votación y fallo del recurso se fijó el día 31 de octubre de 1996, en que tuvo lugar.
Para la mejor comprensión del recurso de casación enjuiciado, conviene reseñar los siguientes hechos:
1) El Departamento de Salud de la Comunidad foral de Navarra dispuso en 1989 el decomiso y posterior destrucción de una partida de jamones y pancetas propiedad de los hoy recurrentes.
2) Interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Sala de Navarra, en su sentencia, consideró probado en la elaboración de los jamones y pancetas se había empleado ácido bórico; que el ácido bórico aplicado al jamón, aun mezclado con otros productos químicos, penetra en la carne de jamón de forma considerable y por tanto sería ingerido al consumir el producto y que el ácido bórico es altamente nocivo para la salud, aun consumido en pequeñísimas dosis en días sucesivos.
3) La sentencia confirma el acto recurrido por entender que con arreglo al Real Decreto 3177/83 sólo pueden utilizarse los aditivos expresamente autorizados y, no estándolo el ácido bórico, deben aplicarse las sanciones previstas en el Real Decreto 1945/83.
Estima, asimismo, la sentencia que en el caso examinado la medida de decomisar y destruir la mercancía adulterada es correcta conforme al Decreto 1945/83 y la Ley 26/1984, de 19 de julio, y la Ley 14/1986, de 25 de abril, en sus artículos 5 y 2.g y 26, respectivamente.
El recurso de casación interpuesto, en síntesis, se concreta en dos motivos:
En el primero de ellos, por infracción del ordenamiento jurídico, se alega que la sentencia recurrida infringe el artículo 26 de la Ley 14/86, de 25 de abril, Ley General de Sanidad y el artículo 5.2.g de la Ley 26/84, de 19 de julio, General para la Protección de Consumidores y Usuarios, el artículo 10 del Real Decreto 1945/83, de 22 de junio, en que se tipifican las infracciones en materia sanitaria y el Decreto 3177/83, citado en la sentencia.
En opinión de los recurrentes, estos preceptos autorizan la adopción de medidas preventivas, pero no facultan a las autoridades sanitarias para la destrucción indiscriminada de los productos incautados. Además, en el caso discutido no se ha acreditado la existencia de riesgo inminente y extraordinario.En un segundo motivo de casación, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se denuncia la infracción de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de los artículos 369 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil y concordantes y de los artículos 80 y siguientes de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En el criterio de la parte recurrente, la sentencia impugnada introduce en el razonamiento jurídico un puro antecedente de hecho, que además no está probado en autos, pues no se deduce de la prueba (se refiere al párrafo relativo al empleo de ácido bórico, al que se hace referencia en el fundamento anterior y que se recoge con mayor detalle en los antecedentes de hecho).
El primer motivo de casación debe ser desestimado.
Parte el recurrente de la alegación de la falta de prueba de la concurrencia de los presupuestos de hecho que la ley exige para la adopción de medidas preventivas en materia sanitaria y de consumo.
La concurrencia de estos presupuestos, como se recoge en el primer fundamento jurídico, se tiene por probada en la sentencia impugnada y la competencia para resolver el recurso de casación no nos permite alterar ni prescindir los hechos declarados probados por la sentencia de instancia.
Asimismo, las disposiciones que el recurrente considera infringidas autorizan, como él mismo reconoce, la retirada, con carácter cautelar, de los productos defectuosos. Los poderes públicos no sólo están habilitados para el ejercicio de las potestades que el ordenamiento expresamente les atribuye, sino también, implícitamente, para el de las facultades necesarias para la efectividad de aquellas. En los casos en que la medida de retirada o intervención tiene por objeto un producto peligroso para la salud humana que no puede tener otro destino útil que el derivado de su consumo, la autorización para la retirada o intervención del producto comporta implícitamente la habilitación a la administración para que pueda adoptar medidas de destrucción, si éstas son necesarias para proteger la salud pública.
Así sucede cuando es necesario impedir una ulterior contaminación o adulteración, evitar el riesgo de que los productos intervenidos puedan ser reintegrados fraudulentamente a los circuitos de consumo o cuando concurren cualesquiera otras circunstancias relacionadas con la preservación de la salud que puedan justificar la destrucción.
En consecuencia, el artículo 14.3 del Decreto 1945/1983, al autorizar a la administración para proceder cautelarmente a la intervención de la mercancía, faculta a aquélla para ordenar la destrucción cuando concurren las circunstancias de que se ha hecho mención. El apartado 4 del mismo artículo ofrece también cobertura habilitante a esta potestad administrativa, pues establece la facultad de la administración para adoptar «otras medidas», poniendo de relieve con ello que la relación del apartado anterior no sólo comprende implícitamente las consecuencias lógicas de las medidas que allí se citan, sino que no es exhaustiva, y alcanza a otras medidas que puedan considerarse incardinadas en el fin de protección de la salud que la regulación persigue.
Con ello no se predetermina el resultado que pueda arrojar el expediente sancionador y la procedencia, en definitiva, de decretar el decomiso definitivo o de dejar sin efecto la intervención, a que se refiere el artículo 14.3 del Real Decreto 1945/1983, ni la responsabilidad de la administración a que en este último caso pudiera haber lugar.
Tampoco puede sostenerse, por la misma razón que acaba de exponerse, que el artículo 26 de la Ley 14/1986, General de Sanidad, excluya la destrucción de los productos intervenidos peligrosos para la salud. La correcta interpretación de este precepto legal lleva a la conclusión de que la destrucción de productos nocivos es una de las medidas que puede acordar la autoridad sanitaria cuando concurren los presupuestos previstos de riesgo inminente y extraordinario para la salud.
A su vez, dentro de las medidas relacionadas con «la obligación de retirar o suspender, mediante procedimientos eficaces, cualquier producto o servicio que no se ajuste a las condiciones y requisitos exigidos o que, por cualquier otra causa, suponga un riesgo previsible para la salud o seguridad de las personas» (artículo 5.2.g de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la defensa de consumidores y usuarios) debe estimarse comprendida la de acordar la destrucción de los productos peligrosos.
El artículo 38 de la Ley General para la defensa de consumidores y usuarios, al referirse a la sanción accesoria de decomiso, da por supuesta la interpretación que acabamos de exponer, pues admite como una de las posibles consecuencias de aquella medida la consistente en la destrucción de la mercancía que la leyordena que sea por cuenta del infractor.
Tampoco se aprecia infracción alguna del Real Decreto 3177/1983, de 16 de noviembre. Éste, en efecto, se remite al régimen sancionador contenido el ya examinado Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio.
No se advierte, en consecuencia, infracción, omisión o aplicación indebida de estos preceptos por la sentencia recurrida, en cuanto deduce de las facultades por parte de la administración la inexistencia de responsabilidad patrimonial por el hecho de haber acordado preventivamente la destrucción de la partida de jamones y pancetas propiedad de los recurrentes.
Como segundo motivo de casación, el recurrente reprocha a la sentencia el haber incluido un párrafo de hechos probados entre los fundamentos de derecho.
La Ley Orgánica del Poder Judicial, en su artículo 248.3 establece lo siguiente:
Las sentencias se formularán expresando, tras un encabezamiento, en párrafos separados y numerados, los antecedentes de hecho, hechos probados, en su caso, los fundamentos de derecho y, por último, el fallo [...]
.
Este precepto, posterior a la Ley de Enjuiciamiento Civil, supletoriamente aplicable en virtud de lo dispuesto en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, deroga los de estas últimas leyes en cuanto resulten contrarios a él. En consecuencia, el carácter preceptivo de la fórmula tradicional consistente en encabezar los distintos párrafos con la palabra resultando, y considerando, y la rígida distinción que comportaba, debe considerarse desaparecida.
Sin embargo, los recurrentes parecen apelar a aquellas limitaciones cuando reprochan a la sentencia de instancia que no haya incluido el párrafo en el que se fijan los hechos probados en los antecedentes, en lugar de hacerlo en los fundamentos jurídicos.
El motivo carece de fundamento.
La nulidad de una sentencia por una deficiencia en la colocación sistemática de un párrafo de su argumentación que no origina dificultad alguna para la comprensión de su contenido sólo podría sostenerse desde una posición formalista que prescinda del principio de que la forma está supeditada al contenido sustantivo de los actos y a la consecución de los fines que le son propios.
En el caso examinado se advierte que la forma que el tribunal de instancia sigue en la redacción de la sentencia es, entre las posibles y adecuadas a lo dispuesto en el precepto citado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la más correcta y la que mejor facilita el ejercicio del derecho de defensa por las partes y la función de casación de este tribunal.
Nada impide que la expresión de los hechos probados se recoja en los antecedentes de hecho o bajo una rúbrica independiente. Sin embargo, la valoración de los hechos es una operación jurídica realizada por el tribunal de instancia e integra las premisas de su razonamiento jurídico, por lo que la expresión de su resultado se encuadra sistemáticamente mejor entre los fundamentos jurídicos. Es así acertada la práctica de recoger entre los fundamentos de derecho una relación de los hechos que se declaran probados.
Con ello se facilita la labor del tribunal de casación, cuya función no es la de corregir o completar la apreciación de la prueba llevada a cabo en la instancia, sino corregir los errores en la aplicación del ordenamiento jurídico partiendo de las premisas fácticas fijadas por éste. También se incrementa de este modo la seguridad jurídica, evitando recursos innecesarios, pues la cabal determinación de los hechos que la sala considera probados contribuye a la determinación de los aspectos que pueden ser objeto de recurso de casación, por tener relación con la aplicación del ordenamiento jurídico, y de aquellos que están vedados al ámbito de este recurso (salvo que se invoque la infracción de una norma relativa a la apreciación de la prueba), por referirse a la apreciación fáctica llevada a cabo en la instancia.
La afirmación que la parte recurrente hace también al hilo de este motivo, en el sentido de que los hechos declarados probados no se han acreditado, carece de fuerza alguna, por la razón que acaba de exponerse, para fundar el motivo.
Procede, en resolución, declarar no haber lugar al recurso e imponer, por imperativo legal,las costas a la parte recurrente.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de D. Juan María , en su nombre y en el de "Embutidos Esarte, S. A." contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 19 de abril de 1993, por la que se declara conforme con el ordenamiento jurídico el acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 20 de octubre de 1989 por el que se desestimó la petición de indemnización de daños y perjuicios formulada por la parte actora el 6 de octubre de 1989.
Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta resolución no procede recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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