STS, 20 de Febrero de 1996

Por la Letrada Doña Leticia Bueno Gallardo, en nombre de Don Daniel , Don Isidro , Don Romeo y Don Luis Manuel se interpuso recurso contencioso-administrativo bajo el número 1.017/91, contra el mencionado Real Decreto, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la referida Letrada Doña Leticia Bueno Gallardo, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia por la que se revoque y declare la nulidad del Real Decreto 259/91 por el que se liquida y disuelve la Asociación Mutua Benéfica de la Guardia Civil por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompetente y violando el ordenamiento jurídico y que declare la no conformidad a derecho de la citada disposición. Habiendo solicitado el señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, la acumulación del recurso número 6.661/92 al que se tramita en esta misma Secretaría bajo el número 1.017/91 y habiéndose dado vista a las partes recurrentes sobre la petición de acumulación solicitada, las mencionadas partes dejaron transcurrir el plazo concedido, sin haber presentado escrito alguno al efecto. En 11 de mayo de 1.993 se acuerda la acumulación del recurso 6.661/92, al que se tramita en esta Secretaría con el nº 1017/91.

Habiéndose acordado la acumulación del recurso núm. 6.661/92 al 1.017/91 y hasta tanto este alcance el trámite procesal de aquél, se acordó dar traslado a la parte demandada para que contestase a la demanda en el plazo de veinte días, con relación al recurso núm. 1.017/91. El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia desestimando el presente recurso contencioso-administrativo.

Por el Procurador Don José Luis Barneto Arnaiz, en nombre de Don Alfonso , se interpuso recurso contencioso-administrativo bajo el núm. 6.661/92 contra dicho Real Decreto, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y lareclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó al referido Procurador Sr. Barneto Arnaiz, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda, dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia por la que estimando el recurso, declare nulo el Real Decreto 295/1.991, de 1 de marzo de 1.991 o, en su caso, anule sus Disposiciones Transitorias Tercera y Cuarta, 2, con revocación de la resolución desestimatoria del recurso de reposición.

El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia, en relación al recurso 6.661/92, desestimando el presente recurso contencioso-administrativo.

Por auto de 22 de octubre de 1.993 se recibe el proceso a prueba de los presentes recursos contencioso-administrativos acumulados, practicándose la propuesta y admitida, con el resultado que consta en autos.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 15 de febrero de 1.996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La representación procesal de Don Daniel , Don Isidro , Don Romeo y Don Luis Manuel impugnan en el recurso contencioso-administrativo número 1.017/91 el Real Decreto 259/1.991, de 1 de marzo, por el que se disuelve la Asociación Mutua Benéfica del Cuerpo de la Guardia Civil, publicado en el B.O.E. del día 5 de dicho mes de marzo. Los recurrentes, después de exponer las razones de la impugnación, solicitan que se declare la nulidad del Real Decreto 259/1.991, por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente y violando el ordenamiento jurídico y se declare la no conformidad a derecho de la citada disposición. Por su parte, la representación procesal de Don Alfonso recurre en vía contencioso-administrativa (recurso número 6.661/92) contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra el Real Decreto 259/1.991, de 1 de marzo, y contra el referido Real Decreto. En el escrito de demanda formula la pretensión de que se declare nulo el mencionado Real Decreto o, subsidiariamente, sus disposiciones transitorias tercera y cuarta, apartado 2, con revocación de la resolución desestimatoria del recurso de reposición. Habiéndose acordado la acumulación de ambos recursos procede ahora resolverlos, si bien, siendo distintos los motivos de impugnación invocados por las dos partes recurrentes, debemos proceder a su consideración separadamente.

El señor Abogado del Estado entiende que el recurso promovido por Don Alfonso solamente es admisible en relación con la disposición transitoria cuarta, apartado 2, del Real Decreto 259/1.991, porque únicamente a este precepto se limitaba el recurso de reposición presentado por el señor Alfonso el 1 de abril de 1.991, por lo que en cuanto a todos los demás preceptos de la disposición impugnada el recurso contencioso- administrativo debe estimarse extemporáneo, al haberse deducido transcurrido el plazo legalmente señalado para ello. Sin embargo, tratándose de actos administrativos o disposiciones generales incursos en una causa de nulidad de pleno derecho, la Sala ha declarado que frente a las nulidades de esta clase no puede invocarse como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 82.f) en relación con el 58 de la Ley de la Jurisdicción, la extemporaneidad de su interposición. Las sentencias de 24 de octubre de 1.994 y 7 de noviembre de 1.995 afirman que ha de prevalecer sobre la posible extemporaneidad del recurso, en todo caso, el principio general de ineficacia insubsanable de los actos y disposiciones generales que sean nulos de pleno derecho, recogido en las conocidas máximas "quod nullum est nullum producit effectum" y "quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tempore convalescere". Por ello, cuando se solicita la nulidad de pleno derecho de una disposición general, como acontece en el recurso presentado por Don Alfonso , resulta inoperante la extemporaneidad como motivo de inadmisibilidad del recurso, lo que determina como debamos rechazar esta alegación del señor Abogado del Estado.

Comenzando por el examen del recurso interpuesto por Don Daniel y los tres litisconsortes antes indicados, los recurrentes consideran que el Real Decreto 259/1.991 es nulo de pleno derecho por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente, ya que entienden que toda lacompetencia administrativa relacionada con el seguro privado y con las Mutualidades de Previsión Social ha de ejercerse por el Ministerio de Economía y Hacienda, citando a este respecto el artículo 39.1 de la Ley 33/1.984, de 2 de agosto, sobre Ordenación del Seguro Privado (hoy sustituida por la Ley 30/1.995, de 8 de noviembre, pero vigente cuando se aprobó el Real Decreto 259/1.991), el artículo 18.2 de la citada Ley 33/1.984, que ordena aplicar a las Mutualidades de Previsión Social las normas sobre disolución y liquidación contenidas en el capítulo VI del texto legal, así como, en el mismo sentido, los artículos 8, 42 y 89, y el capítulo VII del Reglamento de Ordenación del Seguro Privado (Real Decreto 1.348/1.985, de 1 de agosto), y los artículos 10.1, 11.1 y el capítulo IV del Reglamento de Entidades de Previsión Social (Real Decreto 2.615/1.985, de 4 de diciembre). No procede estimar esta solicitud de nulidad de pleno derecho de la disposición general combatida porque los preceptos invocados por los recurrentes no establecen la competencia del Ministerio de Economía y Hacienda para acordar la disolución y consiguiente liquidación de las Mutualidades de Previsión Social, que debe decidirse por los órganos rectores de las referidas Mutualidades y conforme a sus Estatutos. En efecto, el artículo 30.1.k) de la Ley 33/1.984 y el artículo

37.1.k) del Reglamento de Entidades de Previsión Social disponen que constituye causa de disolución de dichas Entidades, además de las que enumeran, cualquiera de las establecidas en sus Estatutos Sociales; y el Reglamento vigente de la Asociación Mutua Benéfica del Cuerpo de la Guardia Civil autoriza su disolución mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro del Interior y previo acuerdo del Consejo de Gobierno de la Asociación en tal sentido (artículo 2), constituyendo este Reglamento los Estatutos por los que se rige la Mutualidad disuelta. Por tanto, el Real Decreto 259/1.991 ha disuelto la Asociación Mutua Benéfica del Cuerpo de la Guardia Civil conforme a lo ordenado por su Reglamento, que era la norma aplicable al respecto. La Dirección General de Seguros, órgano por el que el Ministerio de Economía y Hacienda ejerce sus competencias en la materia, manifiesta en comunicación fechada el 8 de julio de 1.991, incorporada como prueba a las actuaciones, que la disolución y subsiguiente liquidación voluntaria de la Asociación Mutua Benéfica del Cuerpo de la Guardia Civil es un procedimiento no intervenido por dicho órgano de control (el aludido Centro Directivo), "que deberá realizarse de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y por el Real Decreto 259/1.991, de 1 de marzo". Lo expuesto determina la conclusión de que el Consejo de Ministros, al aprobar el Real Decreto que se pretende anular, ha procedido en el legítimo ejercicio de su competencia, por lo que debemos desestimar este primer motivo del recurso que examinamos.

Las restantes alegaciones en que tratan de basar su impugnación Don Daniel y demás litisconsortes que comparten su criterio no pueden prosperar. Afirman que el Reglamento de la Mutualidad se tiene que considerar derogado en lo que se oponga a la Ley 33/1.984 y a las normas reglamentarias posteriores a él, pero, como se desprende de cuanto hemos expuesto en el anterior fundamento de derecho, no existe tal oposición, ni consecuentemente derogación alguna, por lo que respecta al artículo 2 del Reglamento de la Mutualidad, precepto en que se fundamenta el Real Decreto 259/1.991 que acuerda su disolución. Insisten en que no se han respetado las normas que sobre disolución y liquidación de las Mutualidades se contienen en el capítulo VI de la Ley 33/1.984, sobre Ordenación del Seguro Privado, y en el capítulo IV del Reglamento de Entidades de Previsión Social de 4 de diciembre de 1.985. Los recurrentes no explican en qué extremos el Real Decreto 259/1.991 no ha respetado o ha infringido tales normas, ni del examen de los preceptos de la disposición impugnada se desprende contradicción con ellas, y, como hemos puesto de manifiesto, la Dirección General de Seguros entiende, de la misma manera que entendemos nosotros, que la disolución y liquidación de la Asociación Mutua Benéfica del Cuerpo de la Guardia Civil debe realizarse conforme a sus Estatutos y a las prevenciones del Real Decreto 259/1.991. Finalmente mantienen los recurrentes que el Consejo de Gobierno de la Asociación, que acordó proponer su disolución, no estaba legitimado para ello, porque no representaba la voluntad colectiva de los mutualistas, al no haber sido elegido por ellos, a lo que debemos oponer que el mencionado Consejo de Gobierno era, en el momento en que resolvió proponer al Ministro del Interior la disolución de la Mutualidad, el órgano legítimo rector de la misma, al que se refieren los artículos 2 y 39 y siguientes de su Reglamento, así como que la resolución del mencionado Consejo de Gobierno de anular el proceso electoral de 1.989 no consta que haya sido impugnada ni es objeto del presente recurso contencioso-administrativo, por lo que nada se puede argumentar válidamente en cuanto a la legitimidad del aludido órgano rector de la Asociación; todo lo cual conduce a la desestimación del recurso promovido por Don Daniel y los litisconsortes ya señalados.

El recurso promovido por Don Alfonso solicita la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 259/1.991 fundándose en que la Asociación Mutua Benéfica del Cuerpo de la Guardia Civil se creó por el Decreto-Ley de 2 de diciembre de 1.949, que en ninguno de sus artículos previó las causas y procedimiento para la disolución de la Asociación, por lo que el artículo 2 de su Reglamento, precepto en que se basa la promulgación de la disposición general impugnada, ha de considerarse nulo de pleno derecho por infracción del principio de jerarquía normativa (citando al respecto los artículos 9.3 de la Constitución, 1.2 del Código Civil, 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado). No procede aceptar estas alegaciones porque, como hemos expresado en elfundamento de derecho tercero de la presente resolución, las causas de disolución de las Mutualidades de Previsión Social pueden venir establecidas en sus Estatutos Sociales, como prescriben los artículos 30.1.k) de la Ley 33/1.984, sobre Ordenación del Seguro Privado y 37.1.k) del Reglamento de Entidades de Previsión Social, razón por la cual el mencionado artículo 2 del Reglamento de la Asociación se ajusta al ordenamiento jurídico y no puede dirigírsele reproche alguno desde el punto de vista del principio de jerarquía normativa, ya que no era el Decreto-Ley de creación de la Mutualidad el que debía especificar las causas y procedimiento de su disolución, sino su Reglamento, que constituye los Estatutos de la entidad, por lo que el motivo de impugnación debe ser desestimado.

Considera el recurrente cuya demanda procedemos a examinar que el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Asociación Mutua Benéfica del Cuerpo de la Guardia Civil que anuló el proceso electoral de 1.989 debió adoptarse cumpliendo los requisitos previstos en el artículo 109 ó, en su caso, 110.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces vigente, infringiendo además dicho acuerdo, a juicio del demandante, el derecho a participar en los asuntos públicos establecido por el artículo 23.1 de la Constitución, de lo que deduce que la referida nulidad de pleno derecho de aquél acuerdo hace igualmente nula la propuesta del Consejo de Gobierno de disolver la Mutualidad y también el Real Decreto que es su consecuencia. El motivo de la impugnación debe ser desestimado, ya que, como hemos indicado en el fundamento de derecho cuarto, la resolución del Consejo de Gobierno de la Asociación que anuló el proceso electoral de 1.989 no consta que haya sido impugnada ni es objeto del presente recurso contencioso-administrativo, por lo que la señalada resolución ha de estimarse válida y eficaz, sin que pueda en modo alguno extenderse el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a las actuaciones de una Entidad de Previsión Social y a la participación en la misma de sus asociados, pues tales actuaciones no pueden subsumirse en el concepto de "asuntos públicos", por muy amplia que sea la interpretación que de dicho concepto se acepte.

El artículo 2 del Reglamento de la Asociación Mutua Benéfica del Cuerpo de la Guardia Civil exige, para que el Consejo de Gobierno pueda exponer al Ministro del Interior las causas que obliguen a disolverla, que por cualquier motivo imprevisto se plantease "la necesidad ineludible" de tal medida, y Don Alfonso estima que las razones expuestas por el Consejo de Gobierno en su acuerdo de 10 de mayo de

1.990 no justifican la necesidad ineludible de disolver la Asociación, extremo al que también aluden Don Daniel y demás litisconsortes en su escrito de conclusiones. Frente a ello entendemos que el punto cuarto de la resolución del Consejo de Gobierno de 10 de mayo de 1.990 destaca la posible aplicación por la Dirección General de Seguros de determinados preceptos, que prácticamente impedirían actuar a la entidad si no le era posible adaptar sus Estatutos a la nueva normativa. El preámbulo del Real Decreto 259/1.991 así lo entendió, manifestando que las circunstancias concurrentes (entre ellas la modificación de la legislación reguladora del seguro privado, a la que debería adaptarse la Asociación) hacen que la mencionada Asociación "haya dejado de ser el instrumento idóneo para alcanzar los objetivos que se pretendían con su creación", imposibilidad de cumplir el fin de la entidad que constituye la necesidad ineludible de su disolución a que alude el artículo 2 de su Reglamento, por lo que el motivo de impugnación debe ser desestimado.

Los argumentos que Don Alfonso expone bajo el número XI de los fundamentos jurídicos de su escrito de demanda deben asimismo ser desestimados. El hecho de que la Comisión Liquidadora de la Mutualidad sea designada por el Director General de la Guardia Civil en nada infringe lo previsto en los artículos 9.2 y 23.1 de la Constitución, infracción que no se razona, por cuanto ya hemos manifestado (fundamento de derecho sexto) que el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos no se extiende a las actuaciones de una Entidad de Previsión Social y a la participación en la misma de sus asociados, por lo que no hay motivo para la anulación de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 259/1.991. Añade el recurrente que el criterio fijado para determinar el cálculo y abono de las cantidades a percibir por los asociados como consecuencia de la disolución de la Mutualidad nada tiene que ver con los criterios que el Reglamento estableció para el abono de las pensiones, citando especialmente que no se tiene presente para efectuar el referido cálculo lo prevenido en los artículos 12 y 5.f) del Reglamento. El recurrente no demuestra, mediante una prueba practicada por técnico con título adecuado, que los derechos que el Real Decreto de disolución establece a favor de los pensionistas y del resto de los mutualistas no son los procedentes conforme al ordenamiento, por lo que las alegaciones hechas valer a este respecto son simples afirmaciones de la parte, carentes de base probatoria que las justifique, por lo que también procede desestimar la anulación que se solicita de la disposición transitoria cuarta, apartado 2, de la norma impugnada.

Cuanto ha quedado expresado en los anteriores fundamentos de derecho determina que debamos desestimar los recursos contencioso-administrativos acumulados que hemos examinado, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias a que se refiere el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción aefecto de dar lugar a una especial imposición de costas.