STS, 29 de Abril de 1999

Con fecha 28 de abril de 1995 el Consejo de Ministros acordó la caducidad del expediente AL/236/AA sobre concesión de beneficios en la Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía.

Contra dicho Acuerdo ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal de la mercantil VILOVIGYPS, S.A, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado este escrito se sirva admitirlo y en méritos al mismo tener por formalizada la demanda en el recurso contencioso administrativo de referencia, para tras los trámites de rigor, dictar en su día sentencia por la que estimando íntegramente el presente recurso se acuerde anular y dejar sin efecto el acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 1.995, declarando caducado el expediente AL/236/AA sobre concesión de beneficios de la Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía".

Por medio de otrosí solicita esta parte el recibimiento a prueba del presente recurso.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado este escrito y sus copias, en unión de las actuaciones que se devuelven, se sirva admitirlo y, en su virtud, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada contestación a la demanda y que, previos los trámites de Ley, dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por "Vilovigyps, S.A." contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 1995, al ser el mismo plenamente conforme a Derecho".

Por Auto de fecha 7 de marzo de 1996 esta Sala acordó "Recibir a prueba el presente recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, emplazándoles para que formulen, por escrito, los medios de prueba de que intenten valerse. Fórmese la oportuna pieza separada".

Desarrollado el periodo probatorio con el resultado que consta en autos y evacuadas las conclusiones por las partes, se señaló el recurso para votación y fallo el día 25 de noviembre de 1998, dictándose Providencia el 2 de diciembre del mismo año del siguiente tenor literal: "Con suspensión del plazo para dictar sentencia, y para mejor proveer, líbrese oficio a la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Almería, al que se acompañará fotocopia de los folios 188, 187 y 186 (en los que se contienen los datos facilitados por la mercantil VILOVIGYPS, S.A. sobre "relación de trabajadores fijos y temporales creados a partir de 1 de enero de 1983 para inversión de Gran Área de Expansión de Andalucía"), y 228 (en el que se contiene informe de aquella Dirección Provincial de fecha 7 de febrero de 1991), todos del expediente administrativo, para que a la vista de ellos y de la documentación que dicha Dirección estime oportuna, bien de la que obre en su poder o en otros órganos, bien de la que recabe de la empresa, informe a este Tribunal con claridad y precisión, evitando hacerlo mediante la mera remisión de documentos o formularios de difícil interpretación, sobre el siguiente extremo: Modalidad contractual de todos y cada uno de los 17 contratos temporales a los que se hace mención en el informe de 7 de febrero de 1991; duración efectiva de todos y cada uno de ellos, indicando las fechas de inicio y terminación de la relación laboral; y número de jornadas u horas de trabajo que por cada año de duración del contrato, en su caso, hubieran prestado los trabajadores así contratados".

Con fecha 15 de febrero de 1999 fue recibido en este Tribunal Supremo el informe interesado, dándose traslado del mismo a las partes para alegaciones, trámite que evacuaron en el plazo concedido a tal efecto

La mercantil "VILOVIGYPS, S.A." interpone recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 28 de abril de 1995, por el que, con causa en el incumplimiento de las condiciones fijadas para su disfrute, se declara la caducidad de los beneficios que, en la Gran Área de Expansión Industrial de Andalucía, le habían sido concedidos (expediente AL/236/AA), con la consiguiente obligación de reintegrar al Tesoro Público las cantidades percibidas por subvención directa, junto con los intereses que pudieran corresponder, así como de reintegrar también, en su caso, el resto de los que hubiera disfrutado.

Expuestos en síntesis, y en el mismo orden con que se formulan en el escrito de demanda, los motivos de impugnación que esgrime son los siguientes:

1. Infracción del principio de irretroactividad de las normas, pues siendo el acuerdo de concesión de los beneficios anterior a la entrada en vigor de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, y anterior por tanto a la vigencia del Reglamento que la desarrolla, aprobado por Real Decreto número 1535/1987, de 11 de diciembre, no cabe acudir para decidir sobre el supuesto incumplimiento, sin infringir aquel principio, a lo que se dispone en el artículo 37.4, in fine, de este último.

2. Infracción de la finalidad perseguida por el sector del ordenamiento jurídico que resulta de aplicación, pues habiendo llevado a cabo una inversión total (405.959.915 pesetas) superior a la proyectada (359.841.000 pesetas), dirigida toda ella a la modernización de sus instalaciones, con el fin de alcanzar un nivel de productividad superior y contribuir al desarrollo económico y social de la zona, supone un contrasentido, en cuanto opuesto a la finalidad perseguida de inducir el desarrollo económico de unas determinadas áreas, no tomar en consideración la totalidad de aquella inversión por causa o razón de que una parte, justificadamente, atendida la situación del mercado, se desviara de los capítulos inicialmente proyectados.

3. Infracción de los principios de la buena fe y confianza legítima, pues entiende que determinadas actuaciones de la Administración, en concreto aquellas en que autorizó las liquidaciones de 5 de noviembre de 1986 y 11 de noviembre de 1987, implicaban una aceptación de las desviaciones antes referidas, generando consiguientemente un estado de confianza legítima, que ahora no puede desconocer.

4. Infracción del procedimiento debido, pues admitiéndose normativamente la posibilidad de que los proyectos experimenten modificaciones justificadas, que habrán de someterse, conforme al artículo 32.2 de aquel RD 1535/87, a los trámites establecidos para la valoración de un nuevo proyecto si suponen variación del importe de la inversión o de los puestos de trabajo, debió la Administración, antes de tomar una decisión como la adoptada, acudir a tal trámite. Y

5. Inexistencia de los incumplimientos imputados, pues, en cuanto a las inversiones, no cabe considerar desvirtuado el proyecto originario por el hecho de que no fuera construida la nueva fábrica, yaque ello fue consecuencia de la adquisición de la mayoría del capital de otra mercantil, que contaba con un centro de transformación con instalaciones recientes y funcionando a pleno rendimiento; y, en cuanto al programa de empleo, los 24 puestos de trabajo fijo requeridos se superaron al tomar en consideración la previsión de lo que a ellos son equivalentes, cual es la de los puestos de trabajo temporales pero superiores a 250 jornales o 2000 horas al año.

Consta en el expediente administrativo con claridad, hasta el punto de que ello en realidad no es negado frontalmente por la recurrente, que en el proyecto en cuya contemplación se concedieron los beneficios se preveía la realización de dos instalaciones diferentes, a las que atribuía una similar importancia: por un lado, la ampliación de la planta de trituración y clasificación de mineral de yeso existente en el paraje "Los Yesares", del término municipal de Sorbas, contigua a la cantera sobre la que aquélla ostenta la pertinente autorización, así como del equipo de carga y transporte interior; y por otro, la construcción en las inmediaciones de una nueva planta de fabricación de yeso crudo y paneles de escayola, con una superficie de 850 m2, con lo que se pretendía obtener un valor añadido del yeso natural, de excelente calidad existente en la cantera, aprovechando los finos obtenidos en la trituración, y consiguiendo por tanto un mayor aprovechamiento del recurso natural. Consta también que esa segunda previsión, de construcción de la nueva fábrica, no se llevó a cabo; entre otras razones, por la posibilidad que la mercantil recurrente tuvo, después de que ya hubiera iniciado la excavación, de acceder a una participación mayoritaria en el capital de la empresa "Yesos María Morales, S.A.", ubicada en el término municipal de Rioja, también de la provincia de Almería, que disponía, según se alega, de una planta de fabricación de yeso, con instalaciones recientes y funcionando a pleno rendimiento. Y consta en fin, en cuanto al particular que ahora se analiza, que una solicitud explícita de aceptación de modificación del programa de inversiones fue hecha a la Administración con fecha 27 de abril de 1990, después por tanto de la fecha en que inicialmente finalizaba el plazo para el cumplimiento de las condiciones (31 de diciembre de 1989), y antes de aquella en que finalizaba la prórroga de seis meses concedida (30 de junio de 1990); prórroga que fue solicitada "para poder presentar la documentación adicional que esta Delegación [de Fomento, en Almería] considere necesaria", a los efectos de liquidación de la subvención; y modificación que fue denegada previo informe del Jefe del Servicio de Industria, Energía y Minas, de la Delegación en Almería de la Consejería de Fomento de la Junta de Andalucía, en el que se afirmaba que la no construcción de la nueva fábrica "es un hecho especialmente relevante que desvirtúa considerablemente el objeto y finalidad inicialmente proyectado". Todo ello resulta del expediente en su conjunto, y en particular del contenido de sus folios 3 vuelto, 10, 118, 156, 158 a 161, 168, 170, 174 y 212.

Lo expuesto en el fundamento precedente permite abordar con seguridad bastante la labor de decidir sobre los motivos de impugnación que se extractaron en las letras B, C, D y E, ésta en su primer extremo, del fundamento de derecho segundo. Y ello para rechazar todos y cada uno de los mismos, pues, a) desde la perspectiva de la valoración del cumplimiento de proyectos que se presentan a concurso pretendiendo su subvención con fondos públicos, y desde la finalidad de las normas que regulan estos beneficios, a la que desde luego no es intranscendente la previsión de lo que se pretende alcanzar, es de todo punto lógica la relevancia que la Administración ha otorgado al hecho de la no construcción de la nueva fábrica, tanto por razón de la entidad de ésta, de lo que con ella se pretendía, de su importancia en el contexto y en el global del proyecto, y de la causa de la explicación ofrecida para no llevarla a cabo, lícita empresarialmente, pero muy alejada de la previsión inicial y de la situación que la Administración hubo de contemplar al decidir sobre el otorgamiento de los beneficios; b) nada permite afirmar que la Administración hubiera realizado actuación alguna, ni desde luego aquellas de autorización de liquidaciones en que se fija la recurrente, que tuvieran jurídicamente el significado de aceptación, ni tan siquiera tácita, de la desviación producida en el proyecto inicial; c) no es así contrario al ordenamiento jurídico que la Administración, al tiempo de definir el grado de cumplimiento, no compute el total de la inversión y sí tan sólo una parte, que cifra, sin que nada de lo actuado demuestre su error al hacerlo, en 318.133.820 pesetas, lo que supone un 11% de incumplimiento en ese particular; y d) los trámites procedimentales de rigor quedaron suficientemente observados cuando, después de presentar en fecha ya tan tardía una solicitud de modificación, se analizó ésta y se rechazó motivadamente.

Procede ahora, en un orden lógico, analizar el segundo de los extremos del motivo de impugnación que se extractó en la letra E), referido al programa de empleo; extremo en el que la resolución impugnada en el proceso entiende que el porcentaje de incumplimiento alcanzó el 66%, pues comprometida la creación de 24 puestos de trabajo fijos, la mercantil beneficiaria creó tan sólo 8 de ese carácter y 17 temporales.

Sobre él, la conclusión última que obtiene este Tribunal, tras valorar el conjunto de datos que arroja el expediente administrativo, los argumentos esgrimidos y sobre todo el detallado informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Almería incorporado a los autos en virtud de la prueba acordada para mejorproveer, es la de entender que el porcentaje de incumplimiento superó en efecto el 50%, aunque no llegara al 66% que en el expediente se afirma. Ello es así por las siguientes razones:

1. El expediente administrativo muestra que lo comprometido fue la creación de 24 puestos de trabajo fijos, correspondientes a un técnico y 23 obreros cualificados. El examen del folio 2, que refleja la categoría de los puestos a crear; de los folios 2 vuelto y 1, en los que tan sólo se rellenó la casilla correspondiente a los puestos de trabajo de esa naturaleza, dejando libre o vacía la destinada a los eventuales, en la que había de indicarse el número de estos trabajadores y su período anual de ocupación; del informe obrante al folio 10, que se refiere a puestos de trabajo fijos; de las mejoras sociales que se detallan al folio 20, en el que de nuevo, repetidamente, se habla de puestos de trabajo fijos; del folio 117, en el mismo sentido; y, en fin, de los términos de la propia resolución individual de concesión de beneficios, que dejó vacío el espacio en el que había de hacerse indicación de los puestos de trabajo eventuales equivalentes, arroja prueba bastante de lo dicho en este primer apartado. Y

2. Pero aun prescindiendo de ello, y acudiendo por tanto a algún criterio de equivalencia, se observa ante todo que la parte recurrente no ofrece en su escrito de demanda argumento alguno que pudiera ser demostrativo de la inexactitud o de la incorrección jurídica del criterio que al folio 204 del expediente se cita como considerado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en este tipo de expedientes, a los efectos de fijar la equivalencia con el empleo fijo, limitándose a no compartir las dificultades de acreditación, no el criterio, que allí se expresan, y a rechazar, por afirmar que se trata de una eventualidad que no se ha producido, la suposición de que los contratos temporales no se prorrogaran. Criterio integrado no sólo por el número de jornadas o de horas anuales, y sí también por la existencia de una o más contrataciones por un período continuado de al menos tres años en un puesto, que, a la vista de lo alegado por la parte, de contenido bien escaso, y de los datos reflejados en el informe aportado para mejor proveer, sólo puede entenderse satisfecho respecto de los trabajadores que en él se mencionan en los apartados 4.1, 4.4 y 4.5; pero no para los restantes, bien por razón de su duración temporal insuficiente (supuesto de los que se mencionan en los apartados 4.6 a 4.17, ambos inclusive), bien por no implicar propiamente creación de empleo, al referirse a un trabajador que ya había ocupado puesto en la empresa con anterioridad a la solicitud de beneficios (supuesto del apartado 4.2), bien, por último, por ausencia de continuidad en lapsos de tiempo que no se ven cubiertos por otras contrataciones (supuesto del apartado 4.3).

En definitiva, por aplicación del criterio de equivalencia cabría entender creados 11 puestos de trabajo (8 más 3), lo cual, puesto en relación con el número comprometido (24), sigue arrojando un porcentaje de incumplimiento ligeramente superior al 50%.

Ya por fin, en lo que atañe al motivo de impugnación que se extractó en aquella letra A), su análisis, tras lo expuesto, ha de hacerse desde una doble perspectiva.

De un lado, para afirmar, recordando lo que ya dijo esta Sala en su sentencia de 6 de junio de 1997, que cabe ciertamente, en una visión integradora del ordenamiento jurídico derivada del artículo 3º del Código Civil, acudir en estos supuestos, para graduar y valorar el alcance del incumplimiento, a lo que se dispone en el artículo 37, apartados 3 y 4, del Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales, aprobado por Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, añadidos a éste por el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero; pues con tal integración no se altera en perjuicio del beneficiario el régimen jurídico que ya con anterioridad era predicable. En efecto, de la recta interpretación de los Reales Decretos 1464/1981, que convoca concurso para la concesión de beneficios en la gran área de expansión industrial de Andalucía, y 3361/1983, que introduce modificaciones en las bases de las convocatorias, y de la jurisprudencia existente sobre esta materia, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de 6 de junio, antes citada, y 13 de noviembre de 1997 y 2 de abril de 1998, y en las que en ellas se citan, se desprende que, como regla, cualquier incumplimiento de las obligaciones contraídas habilita a la Administración para un pronunciamiento de caducidad y consiguiente devolución de lo percibido o disfrutado. Por tanto, con la repetida integración, lejos de alterar en perjuicio del beneficiario el régimen jurídico, se dota a éste de mayor seguridad en el punto referido a una eventual modulación de los efectos del incumplimiento por razones de proporcionalidad, y se facilita la aplicación de este principio.

Y de otro, para afirmar que excediendo el incumplimiento del 50% en el extremo referido a la creación de empleo comprometido, no se infringió el ordenamiento jurídico al entender que tal incumplimiento es total y al imponer, consecuentemente, la obligación de reintegro de todas las cantidades percibidas, pues tal es el efecto jurídico que impone el número 4, párrafo segundo, de aquel artículo 37.

De conformidad con la Disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, y atendiendo por tanto a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción, no se aprecian razonesbastantes para hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,