STS, 16 de Septiembre de 1996

La representación procesal de la Unión Sindical de Usuarios del Júcar, interpuso recurso contencioso administrativo, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito, en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que se declare nulo de pleno derecho o lo anule e imponga el pago de costas a la Administración del Estado". Asimismo, por medio de otrosi solicitó el recibimiento del proceso a prueba.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual "desestime íntegramente la pretensión deducida por la recurrente, declare expresamente que el Real Decreto impugnado resulta conforme al Ordenamiento Jurídico". Oponiéndose al recibimiento a prueba solicitado por la actora al no consignar los puntos de hecho sobre los que había de versar la misma.

La Procuradora de los Tribunales Dª Olga Rodríguez Herranz, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se opuso a la demanda suplicando a la Sala dicte Sentencia "desestimando el presente recurso y confirmando el Real Decreto 950/89 objeto del mismo, por ser conforme a Derecho ".

Por Auto de 24 de abril de 1991, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.

La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, interpuso recurso de súplica contra el Auto de 24 de abril de 1991 que acordaba el recibimiento a prueba del proceso, dictándose Providencia de fecha 30 de mayo de 1991, por la que no se admite dicho recurso de súplica, de conformidad con el art. 551 LEC, en relación con el art. 74.4 de la LJCA.

El Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de la "Unión Sindical de Usuarios del Júcar", solicitó la acumulación del presente recurso contencioso administrativo, a otros recursos interpuestos contra el mismo RD, denegándose su petición por Auto de 17 de enero de 1992.

La representación procesal de La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, interpone recurso de súplica contra la Providencia de 10 de octubre de 1991, que declara concluso el período de prueba, y por Auto de 24 de marzo de 1992 se acuerda no haber lugar al recurso de súplica interpuesto.

Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones, lo verificaron presentando escritos las partes personadas en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 11 de Septiembre de 1996, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

La representación procesal de la "Unión Sindical de Usuarios del Júcar", interpuso en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. Es este el objeto propio de la presente resolución una vez tramitado el recurso sin que en su momento hubiera un pronunciamiento expreso sobre la suspensión solicitada. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho Real Decreto en los siguientes argumentos sintéticamente enunciados:

1. Niega legitimación pasiva a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para intervenir como codemandada en este procedimiento, pues del RD 950/89, no ha derivado para ella ningún derecho.

2. Omisión del trámite de intervención de la Comisión Interministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación y Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en base a la Orden de Presidencia de 28 de abril de 1978.

3. Se ha prescindido del trámite de audiencia a los interesados del art. 105 CE y arts. 23.b) y 91 LPA, de la audiencia del art. 105.a) CE en la elaboración del Real Decreto, además, concretamente no se le ha dado audiencia a las Comunidades Autónomas de Aragón, Valencia y Cataluña, ni a los titulares de los aprovechamientos de aguas del río Júcar que figuran en el correspondiente Registro de Aguas de la Confederación Hidrográfica de dicho río.

4. Nulidad del Decreto por falta del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, las observaciones del Ministerio de Obras Públicas y entidades representativas de intereses corporativos, lo que constituye omisión del procedimiento establecido.

5. Se infringe la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, por lo que respecta a la planificación hidrológica y porque no se ha seguido el procedimiento previsto en la misma para el otorgamiento de concesiones de aguas.

Sino existe congruencia entre la declaración de interés general del Real Decreto y los hechos del expediente y los que son notorios.

La representación procesal de la "Unión Sindical de Usuarios del Júcar", niega legitimación pasiva a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, para intervenir en este proceso, pues considera que del Real Decreto impugnado no deriva para dicha Comunidad Autónoma ningún derecho. Confunde la actora la posición procesal que ocupa la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en este proceso, pues no interviene en el mismo en base a lo dispuesto en el art. 29.1.b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción, sino como coadyuvante del demandado, Administración del Estado, estando legitimada para intervenir en este recurso, además, precisamente de dicha Comunidad Autónoma partió la iniciativa para la elaboración de este Real Decreto, y las hectáreas que van a transformarse en regadío se sitúan dentro de su territorio.

La naturaleza jurídica del Real Decreto impugnado, RD 950/89, de 28 de julio, por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete ha sido ya objeto de análisis en las Sentencias de esta Sección de 10 de noviembre de 1994 y 17 de mayo de 1996. En ellas se tuvo ocasión de señalar que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de un procedimiento complejo que se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por D 118/1973, de 12 de enero (LRDA). No incorpora propiamente un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con el establecimiento de derechos y obligaciones; supone, por el contrario, una decisión gubernativa, conforme al artículo 49 LRDA, acordando una de las actuaciones previstas en artículo 5 de la propia Ley que incluye el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riesgo" de las distintas unidades de explotación (art. 119 LRDA), el establecimiento y conservación de éstas y su atribución a los beneficiarios. En definitiva, tiene una indudable trascendencia con proyección general indirecta, en cuanto acto previo a los posteriores Planes de Transformación, y eficacia directa, en cuanto medida preventiva respecto de enajenaciones de tierras en la zona que queda sujeta a una peculiar intervención administrativa. Sin que, por otra parte, pueda olvidarse que la declaración de interés general de que se trata comporta, como se ha dicho, la transformación de una zona territorial que se hace regable, lo que implicará la necesaria utilización de un caudal acuífero que provendrá, en todo o en parte, de la cuenta del río Júcar, con posible repercusión futura en el aprovechamiento de aguas superficiales o subterráneas, pero esta indudable importancia de la decisión que incorpora el Real Decreto ni le otorga carácter normativo ni puede olvidar que el examen jurisdiccional debe limitarse, conforme a su naturaleza revisora, al examen y comprobación de la adecuación del mencionado Real Decreto al ordenamiento jurídico.

Partiendo de la anterior premisa no es posible acoger la falta de legitimación activa de la demandante, "Unión Sindical de Usuarios del Júcar", aducida por la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, habida cuenta de las eventuales consecuencias de futuro que pueden derivar de un acto inicial, al que deben seguir unos Planes de Transformación con incidencia en caudales de aguas utilizados por la Comunidad de Regantes, y la ampliación del concepto de legitimación y del interés realizado por la jurisprudencia y por la doctrina del Tribunal Constitucional para dar virtualidad al derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24 CE en el primordial aspecto de su contenido de acceso a los Tribunales. No puede, por tanto, aceptarse la tesis implícita de un desplazamiento de legitimación a la impugnación de futuro de los Planes de Transformación. Pero, al mismo tiempo, al no estar en el caso de autos ante una disposición general no puede aceptarse la argumentación de la actora sobre el incumplimiento de las exigencias procedimentales para la elaboración de tales disposiciones que concreta en la falta de "audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley", a que se refiere el artículo 105 a) CE y el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, ni tampoco la falta de audiencia de las Comunidades Autónomas de Aragón, Valencia y Cataluña.

Ahora bien, la consideración del Real Decreto como acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos no exime de considerar un eventual incumplimiento del principio de audiencia de los interesados consagrado en el art. 91 LPA, de 17 de julio de 1958, entonces vigente, y al que también se refiere el art. 105.c) de la CE. Ello comporta que la Sala decida si en el caso del recurrente y eventualmente en el de otras personas físicas o jurídicas tienen la consideración de interesados en el procedimiento administrativo, que, como ha reiterado la jurisprudencia, no coincide con el interés que sirve de base a la legitimación procesal. A este respecto, como se hizo en la sentencia de 10 de noviembre de 1994, se ha de partir de un estudio de la regulación de los interesados contenida en el art. 23 LPA, siendo obvio que la Unión Sindical de Usuarios del Júcar que recurre no reúne los requisitos de los apartados a) y c) de aquel precepto, pues ni promovió el procedimiento ni se personó en él cuando estaba en curso. Puede caber la duda, sin embargo, respecto a si la hoy actora reunía los requisitos del apartado b) del mismo precepto, por ostentar derechos que pudieran resultar directamente afectados. Pero es claro que la aludida norma pone en conexión las nociones de derecho subjetivo e interés, exigiendo en este supuesto para la condición de interesado en el procedimiento que la persona física o jurídica sea titular de un derecho subjetivo directamente afectado.

Frente a dicha exigencia, considera la Sala que en el caso de autos existe solo un interés indirectamente afectado, suficiente, como se ha dicho, para aceptar la legitimación procesal.

En consecuencia, debe entenderse que no estando el recurrente encuadrado en ninguno de los supuestos del art. 23 LPA, no puede estimarse tampoco que se haya producido vulneración alguna del citado artículo en relación con los artículos 26 y 91 de la misma Ley.

Partiendo de lo expuesto, no estamos, en el supuesto que nos ocupa, ante una disposiciónde carácter general, por lo que, en consecuencia, como ya tuvo ocasión de señalar esta Sala en su Sentencia de 10 de noviembre de 1994, no era obligado solicitar el dictamen del Consejo de Estado.

En cuanto a la omisión del trámite de intervención de la Comisión Interministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación y Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en base a la Orden de Presidencia de 28 de abril de 1978, efectivamente dicha norma crea la referida Comisión para coordinar actuaciones en materia de transformación en regadío, sin que en el expediente administrativo remitido exista constancia de su intervención, sin embargo, debe tenerse en cuenta que en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 31 del Estatuto castellano manchego, que atribuye a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de agricultura, de acuerdo con la ordenación de la economía, dictándose el R.D. 1079/85, de 5 de junio, sobre traspaso de competencias en materia de reforma y desarrollo agrario, cuyo anexo I, apartado b), especifica las competencias que se traspasan a la Comunidad Autónoma, disponiendo el nº 1.a) de dicho anexo, entre estas, programar de acuerdo con las bases de planificación general y la ordenación general de la economía, la realización de todas las actuaciones en materia de reforma y desarrollo agrario de interés de la Comunidad -en la que se inscribe la decisión contenida en el Real Decreto impugnado-, resultando de esta forma configurado un supuesto procedimental de competencias concurrentes de la Administración del Estado y de la propia Administración de la Comunidad Autónoma, en el que no puede atribuirse, en ningún caso, la trascendencia pretendida por la actora a la intervención de la referida Comisión interministerial.

Es cierto que el artículo 13 de la Ley de Aguas, Ley 29/1985 de 28 de julio (LA), establece, para la administración pública del agua, una serie de principios, entre ellos los de unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, respeto de la unidad de cuenca hidrográfica y compatibilidad con la ordenación del territorio, con la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza; pero de ello no se deduce, como pretende la actora, que la declaración de interés general de la nación, a los efectos de la transformación económico y social de una zona regable, esté supeditada o condicionada por una concreta actuación previa de dichos usuarios, cuya omisión tenga trascendencia invalidante para la propia declaración, o a la elaboración del Plan Hidrológico de Cuenca previsto en los artículos 18.1.b), 21 y 24 LA, con el establecimiento de criterios de prioridad y compatibilidad a que se refiere el artículo 40 de la misma Ley. En efecto, con independencia de lo que establece la Disposición Transitoria 6ª LA sobre el otorgamiento de concesiones en tanto no se haya aprobado el Plan Hidrológico de cuenca, es lo cierto que el Real Decreto en cuya virtud se efectúa dicha declaración no comporta realmente una disposición parcial del agua al margen de la requerida ordenación unitaria, ya que, como se ha dicho, es preciso un ulterior Plan General de Transformación (arts. 97 y ss. LRDA) donde ha de tenerse en cuenta el aprovechamiento coordinado del agua conforme al principio de unidad de cuenca y a las prescripciones de la invocada Ley de Aguas.

Tampoco cabe reprochar al Real Decreto impugnado la inobservancia atribuida por la actora del procedimiento previsto en la Ley de Aguas y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril para el otorgamiento de concesiones de aguas públicas, por la sencilla razón de que aquel Real Decreto no comporta atribución de concesión alguna; es decir, no supone por sí mismo el otorgamiento de un uso privativo de caudal de agua que ha de efectuarse según las previsiones de los Planes Hidrológicos. Una vez más debe reiterarse que la eficacia del Real Decreto 950/1989, conforme al artículo 94 LRDA, se limita a cumplir con la exigencia, previa para la ulterior aprobación, por Decreto, del correspondiente Plan General para la transformación de las zonas regables, mediante el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación que se establezcan, y para la aplicación del singular régimen legal en orden al establecimiento y conservación de dichas unidades. Tal como ha quedado expuesto, el Real Decreto recurrido inicia un "procedimiento complejo" para una planificación agraria y será, por tanto, en ejecución de dicho Plan cuando, en su caso, se proceda al otorgamiento de concesiones de aguas en las que habrá de observarse las prescripciones establecidas a tal efecto por la Ley de Aguas, sin olvidar que la propia planificación hidrológica debe considerar también las diversas planificaciones sectoriales, en particular la agrícola.

La inexistencia de agua sobrante para la transformación de la zona regables es, sin duda, una cuestión de hecho de difícil comprobación, influida por los irregulares ciclos meteorológicos y también, incluso, por las propias obras de embalse y trasvase existentes y por las que en el futuro se realicen por lo que no puede ser un elemento necesariamente obstativo para la eficacia del Real Decreto recurrido, especialmente si, además de la su reiterada naturaleza y real alcance que no afecta por sí solo a ningún caudal.

La declaración de interés general de la transformación de las zonas regables, prevista en los artículos 92 y siguientes de la LRDA, comporta un núcleo de discrecionalidad que no puede ser objetode revisión en sede jurisdiccional con base en consideraciones o motivos de la mayor o menor conveniencia u oportunidad, desde perspectivas económicas o sociales como las propuestas por la parte actora. El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho-, pero tal control no puede fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico, que corresponde efectuar a la Administración. Y esta apreciación de los intereses generales, en este caso, por parte del Gobierno responde a la propia concepción constitucional que reflejan los artículos 97 y 103.1 de la Norma Fundamental al someter a aquel en su actuación a la Constitución y al Derecho, pero admitiendo, obviamente, que las decisiones gubernativas y administrativas reflejen, además de consideraciones jurídicas, apreciaciones de índole técnica, económica o social, en suma de opciones de intereses que son consecuencia de distintos criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad.

Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.