STS, 5 de Febrero de 1998
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 2697/1990 |
| Fecha de Resolución | 5 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por la entidad AGUAS DEL PUERTO, EMPRESA MUNICIPAL SOCIEDAD ANÓNIMA (APEMSA), representada por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal y asistida del Letrado Don Jesús Martín-Dávila del Burgos, contra la sentencia dictada, con fecha 25 de septiembre de 1989, por la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 1668/1987 promovido contra la resolución de la Consejería de Economía y Fomento de la Junta de Andalucía de 14 de agosto de 1987 por la que se había denegado el recurso de reposición deducido por APEMSA contra la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la citada Consejería de 24 de marzo de 1987, a su vez desestimatoria (pero con una Addenda, que ha sido el objeto de la indicada reposición) del recurso de alzada formulado por varias COMUNIDADES DE PROPIETARIOS de edificios del término municipal del Puerto de Santa María contra la resolución de 14 de octubre de 1986 de la Delegación Provincial de Cádiz de la comentada Consejería, que, también a su vez, no había dado lugar a la reclamación presentada por dichas Comunidades de Propietarios en relación con las pretendidas irregularidades de varios recibos de las tarifas o precios del suministro de agua girados por APEMSA; recurso de apelación en el que ha comparecido, como parte apelada, la CONSEJERÍA DE LA PRESIDENCIA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y asistida por la Letrada de su Gabinete Jurídico, Doña María Dolores Fernández Casado.
En la indicada fecha de 25 de septiembre de 1989, la Sala de lo Contencioso con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1668/1987, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar íntegramente el recurso interpuesto por Aguas del Puerto, Empresa Municipal, S.A., contra resolución de 24 de marzo de 1987, de la Consejería de Economía y Fomento, que se hace extensiva a la resolución de 14 de agosto de 1987, desestimatoria del recurso de reposición, que declaramos ajustada a Derecho. Sin costas".
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho:
"Primero.- Se impugna en este proceso resolución de 24 de marzo de 1987, de la Consejería de Economía y Fomento, que se hace extensiva a la resolución de 14 de agosto de 1987, desestimatoria del recurso de reposición potestativo, dictada con posterioridad a la fecha de interposición del presente recurso.
La resolución de 24 de marzo de 1987, en principio favorable a la entidad recurrente, al estimar ajustadas a la legalidad las facturaciones giradas a distintas Comunidades de Propietarios, introdujo en el último párrafo lo siguiente (objeto del presente recurso): "No obstante, Aguas del Puerto, Empresa Municipal, S.A., deberá revisar los recibos correspondientes a períodos facturados a partir del mes de junio de 1985, que lo fueron incorrectamente por aplicación indebida de las tarifas aprobadas en la Orden de 12 de junio de 1985, siendo así que la subida reglamentaria es de 3'54 pesetas por metro cúbico consumido,por lo que, para la facturación, se utilizarán las tarifas aprobadas por la Orden de 12 de junio de 1985 incrementadas en 3'54 pesetas el metro cúbico de cada bloque". Lo mismo hizo la resolución de 14 de agosto, que, confirmando la anterior, la completó introduciendo un quinto considerando en el mismo sentido.
La recurrente, sin entrar a analizar la corrección o no de las tarifas aplicadas, alega la nulidad de las resoluciones en virtud del artículo 47-1º (actos cuyo contenido sea imposible), al considerar que se introdujo en la resolución una cuestión nueva basada en hechos no aportados en el expediente, que ha creado absoluta indefensión a Aguas del Puerto. Sin embargo, la Ley de Procedimiento Administrativo es clara al respecto, pues, al ser la actuación jurídico-administrativa una actividad de ejecución legal, establece en su artículo 93 que "la resolución decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del expediente", y en el 119 que "la autoridad que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados". La revisión de las tarifas es una cuestión que aparece a todo lo largo del expediente tanto en primera como en segunda instancia y sobre la que se han pronunciado la Delegación Provincial de Cádiz, el propio recurrente en su escrito de 22 de agosto de 1986 y la propia Dirección General de Industria, Energía y Minas en su informe de 16 de enero de 1987. No se ha producido indefensión pues el recurrente ha sido oído a lo largo del expediente, aunque haya guardado silencio en este punto; por tanto, ajustadas a Derecho las resoluciones recurridas, procede su confirmación".
Contra la citada sentencia, la representación procesal de la entidad AGUAS DEL PUERTO, EMPRESA MUNICIPAL SOCIEDAD ANÓNIMA (APEMSA) interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales (habiendo sido rechazado un primer recurso de casación, interpuesto con base en la Ley de Enjuiciamiento Civil antes de la Reforma introducida en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por Ley 10/1992, de 30 de abril); y, formulados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 3 de febrero de 1998, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
Los hechos básicos determinantes de las presentes actuaciones son, en esencia, los siguientes:
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El 1 de febrero de 1986, varias Comunidades de Propietarios de edificios sitos en el término municipal del Puerto de Santa María, representadas por Don Fernando de Osma García, interpusieron reclamación, contra la entidad Aguas del Puerto Empresa Municipal Sociedad Anónima (APEMSA), ante la Delegación Provincial de Cádiz de la Consejería de Economía y Fomento de la Junta de Andalucía, denunciando que, (1), en los recibos correspondientes a las Comunidades no se tuvo en cuenta el número de viviendas existentes en cada edificio, con lo que las cantidades facturadas eran superiores a las que hubieran resultado de contrario; (2), los topes son mensuales y, como el recibo es bimensual, el número de metros cúbicos debe ser multiplicado por 2, en vez de por 2/3; (3), las empresas del agua de Cádiz y Jerez de la Frontera, con igual reglamentación que la del Puerto de Santa María, tienen en cuenta el número de viviendas; y, (4), es errónea la consideración de que, cuando un edificio contrata con un solo contador, ese contador suministra a una y única vivienda.
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En las consideraciones que, en relación con la citada reclamación, hizo APEMSA en escrito de 22 de agosto de 1986, se indica que la diferencia entre la tarifa base publicada y la aplicada, ya, en el período mayo-junio de 1985, reducida en un 50%, era de 3'54 P/m3, correspondiente al incremento autorizado como consecuencia del aumento del precio del agua suministrada por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir.
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En el pertinente informe emitido, posteriormente, el 19 de septiembre de 1986, por la Secretaría de la Comisión de Precios de la Junta de Andalucía, se hace referencia a dicha subida de los precios del agua (suministrada por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir) aplicable a las facturas o recibos, a repartir proporcionalmente entre los cuatro bloques de consumo (a tenor del acuerdo municipal de 7 de junio de 1985), siendo, efectivamente, la subida de 1'77 P/m3, en el bloque DO 2 tomado como base del reparto, para el mes de junio de 1985, y de 3'54 P/m3, en el resto de los bloques, para el período julio-agosto de 1985; informe que terminó con la afirmación de que "las facturas realizadas por APEMSA eran, en el presente caso, correctas".
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Por resolución de la Delegación Provincial de Cádiz de la Consejería de Economía e Industria de la Junta de Andalucía, de fecha 14 de octubre de 1986, se desestimó la mencionada reclamación, haciendoreferencia, en su punto tercero, a la comentada subida de precios y tarifas, con la conclusión de que "son correctas las facturaciones realizadas por APEMSA en el presente asunto".
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Las Comunidades de Propietarios, bajo la representación del Sr. de Osma, interpusieron, contra la anterior resolución, recurso de alzada, en escrito de fecha 14 de octubre de 1986, impugnando el alcance desestimatorio de la misma en los cuatro puntos a que se refería su reclamación inicial y añadiendo que "nada tenía que decir sobre el indicado punto tercero de la resolución".
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En el informe vertido, con fecha 16 de enero de 1987, por la Secretaría General Técnica de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Economía de la Junta de Andalucía, se indica que "la subida de los precios facturada es superior a la facultada y debe obligarse, por tanto, a APEMSA a rehacer los recibos facturados -incorrectamente- a partir del mes de junio de 1985, y a sustituirlos por otros en los que se utilicen las tarifas aprobadas por la Orden de 12 de junio de 1985, con el incremento de 3'54 p/m3 en cada bloque".
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APEMSA, a quien se le había dado traslado del escrito del recurso de alzada, no hizo referencia, en su escrito de alegaciones de 5 de febrero de 1987, a la cuestión de la subida de los precios del agua.
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Por resolución de 24 de marzo de 1987, la Dirección General antes citada desestimó el recurso de alzada, pero añadió, a su parte dispositiva, que "no obstante, Aguas del Puerto Empresa Municipal sociedad Anónima deberá revisar los recibos correspondientes a períodos facturados a partir del mes de junio de 1985, que lo fueron incorrectamente por aplicación indebida de las tarifas aprobadas en la Orden de 12 de junio de 1985, siendo así que la subida reglamentaria es de 3'54 P/m3 consumido, por lo que, para la facturación, se utilizarán las tarifas aprobadas por la citada Orden incrementando en 3'54 P/m3 de cada bloque".
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Contra la anterior resolución, APEMSA interpuso, el 15 de mayo de 1987, recurso de reposición exclusivamente contra la reseñada addenda dispositiva, conceptuándola como "cuestión nueva", no planteada en las actuaciones precedentes, y solicitando su nulidad de pleno derecho en razón a lo indicado en el artículo 47.1.c) y d) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, sin entrar a dilucidar, teniendo ya elementos de juício suficientes para ello, la virtualidad, o no, de la subida de las tarifas.
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Por resolución del 14 de agosto de 1987, la comentada Dirección General de la Consejería de Economía y Fomento de la Junta de Andalucía vino a desestimar el anterior recurso, confirmando la resolución impugnada y ordenando que la misma fuese complementada, como Considerando número cinco, con el contenido del segundo de aquélla, explicativo del por qué de la antes referida addenda.
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Formalizado, por APEMSA, contra la anterior resolución y contra la de 24 de marzo de 1987, el recurso contencioso administrativo número 1668/1987, alegó, en su demanda, exclusivamente, soslayando entrar en el análisis de lo que era el objeto material de la controversia, que la addenda constituye una cuestión nueva, no planteada por las Comunidades de Propietarios originalmente reclamantes y determinante, por tanto, al darse los presupuestos del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, de la indefensión de APEMSA.
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En su contestación a la demanda, la Junta de Andalucía adujo que "la addenda ya había sido tratada a lo largo del expediente y, en concreto, en la resolución de 14 de octubre de 1986, en las consideraciones de APEMSA de 22 de agosto de 1986 y en el informe de la Dirección General de 16 de enero de 1987", y que "la subida, teniendo en cuenta el promedio de los cuatro bloques, de 3'6525 P/m3 era superior a la autorizada de 3'54 P/m3".
LL) Formalizados los respectivos escritos de conclusiones (reiterativos de la demanda y de la contestación a la misma), se dictó la sentencia de fecha 25 de septiembre de 1989, en la que, con base en los criterios apuntados en la contestación a la demanda, se desestimó el recurso contencioso administrativo de instancia.
Tras un análisis minucioso de todos los antecedentes expuestos, es evidente que:
En la vía administrativa de instancia, si bien la materia objeto de controversia queda delimitada, en un principio, por el contenido de la "reclamación inicial" del 1 de febrero de 1986 (que no hacía referencia al problema de la subida de los precios del agua efectuada en las facturas y recibos de APEMSA), lo cierto es que, en las "consideraciones" efectuadas por dicha entidad el 22 de agosto de 1986 y en el "informe" de la Secretaría de la Comisión de Precios de la Junta de Andalucía de 19 de febrero dedicho año, se hace clara y directa mención, ya, a la citada subida, pero, debido a que este último informe termina con la indicación de que "las facturaciones son correctas", la "resolución" de la Delegación Provincial de 14 de octubre de 1986, aunque destina su punto tercero al tema de la subida (a modo de concisa explicación de la misma), desestima la reclamación y termina afirmando, casi de un modo forzado, de acuerdo con el informe, y reiterándolo, que "la facturación es correcta".
En la vía administrativa de alzada, las Comunidades de Propietarios, en su recurso de alzada, especifican, de entrada, que "nada tienen que decir sobre dicho punto tercero de la resolución", pero, en el "informe" de la Dirección General de 16 de enero de 1987, la Administración afirma, ya, con claridad, que la subida, en los cuatro bloques del consumo, es excesiva y hay que obligar a APEMSA a rehacer los recibos girados a partir del mes de junio de 1985. Y, aun cuando no consta que el expediente propiamente dicho ni el comentado informe de la Dirección General fuesen trasladados a APEMSA a efectos de que formulara "alegaciones" en torno al recurso de alzada, y su escrito de fecha 5 de febrero de 1987 no hace, todavía, mención alguna al tema de la subida de precios, lo que hemos venido llamando "addenda de la resolución" de 24 de marzo de 1987 (que se motiva, además, en la resolución del 14 de agosto siguiente, desestimatoria del recurso de reposición de APEMSA) no constituye, ni puede constituir, sin embargo, en realidad, objetivamente, como propugna al entidad apelante, una "cuestión nueva", ni puede conformar una verdadera sorpresa decisoria, determinante de su indefensión procedimental (en cuanto dicha parte interesada ha tenido la oportunidad, en el recurso de reposición deducido, por ella misma, después, contra lo que califica como cuestión nueva, de hacer, en él, durante su tramitación, las alegaciones oportunas en pro de la pretendida corrección de las tarifas aplicadas en los recibos objeto de controversia).
Por tanto, el argumento de la Administración y de la sentencia de instancia de que dicho tema de la subida de precios y de la revisión de los recibos del suministro del agua a partir del mes de junio de 1985 ha sido tratado a lo largo del expediente, y, en concreto, en la resolución de 14 de octubre de 1986, en las consideraciones de APEMSA de 22 de agosto de 1986 y en el informe de la Dirección General de 16 de enero de 1987, goza, a la vista del contenido de todo el expediente y de dichas específicas actuaciones del mismo, del predicamento necesario para ser tenido ahora en consideración.
Cierto es que, si la Dirección General entendía, en su informe de 16 de enero de 1987, que la materia discursiva inicial tenía que ampliarse al tema de la incorrección de la facturación del suministro del agua y de la consecuente revisión de los recibos ya pasados al cobro desde el mes de junio de 1985, debió haberse cumplido, dentro del marco del recurso de alzada promovido por las Comunidades de Propietarios, lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, que, al establecer que "la autoridad que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados", se cuida de decir que "en este último caso, se les oirá previamente".
Pero dicha omisión procedimental no nos puede llevar, en el presente caso, dada la secuencia de los actos que componen todo el expediente (considerado en su conjunto), a la conclusión, en un exceso de celo formalista, de que se le ha generado, realmente, a APEMSA, una situación de plena y absoluta indefensión, forzosamente determinante de la invalidez de las actuaciones y de las resoluciones que les pusieron fin en las vías administrativas de alzada y de reposición, pues, precisamente, el hecho de que la ahora apelante interpusiera el recurso de reposición (y, después, el contencioso administrativo) le dió la oportunidad de hacer las manifestaciones estimadas pertinentes respecto el fondo cuestionado de la adecuación normativa, o no, de la subida de tarifas reflejada en los recibos presentados al cobro y de obviar, por tanto, de dicha manera, cualquier posible grado de indefensión de sus derechos y expectativas; y, si, por el contrario, APEMSA ha preferido reducir el tenor impugnatorio de sus recursos al aspecto puramente adjetivo de no habérsele dado audiencia en el trámite de la alzada, no es factible que, tras desaprovechar la posibilidad que los recursos de reposición y contencioso administrativo le brindaban de analizar en todos sus extremos el problema básico de la legalidad de la cuantificación de las tarifas aplicada, pretenda, ahora, que se declare la invalidez de las resoluciones que habían constatado, con objetividad, la excesividad injustificada de las mismas.
Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de apelación y, confirmando la sentencia de instancia, declarar la adecuación a derecho de las resoluciones de 24 de marzo y 14 de agosto de 1987 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Economía y Fomento de la Junta de Andalucía (incluído lo concerniente a la obligación que se impone a APEMSA de revisar y rehacer los recibos correspondientes a los períodos facturados a partir del mes de junio de 1985).
No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta apelación, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la entidad Aguas del Puerto Empresa Municipal Sociedad Anónima (APEMSA) contra la sentencia dictada, con fecha 25 de septiembre de 1989, en el recurso contencioso administrativo 1668/1987, por la Sala de dicho orden jurisdiccional con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, debemos confirmarla y la confirmamos, y, en consecuencia, declaramos la adecuación a derecho de las resoluciones de 24 de marzo y 14 de agosto de 1987 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Economía y Fomento de la Junta de Andalucía (incluído lo concerniente a la obligación que se impone a APEMSA de revisar y rehacer los recibos correspondientes a los suministros de agua facturados a partir del mes de junio de 1985). Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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