STS, 9 de Abril de 1997

En la indicada fecha de 13 de febrero de 1992, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó la sentencia número 88, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo promovido a nombre de INMOBILIARIA CARLET, S.A. contra la liquidación nº 493/89, por Plus Valía, girada por el Ayuntamiento de Igualada y contra el Acuerdo del mismo Ayuntamiento de 14.5.90 estimatorio parcial de la reposición formulada contra aquella; cuyos actos declaramos conforme a derecho y rechazamos el resto de las peticiones de la demanda. Sin costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- El perímetro de este recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de la entidad Inmobiliaria Carlet, S.A. está acotado por su pretensión anulatoria de la liquidación nº 493/89, por Plus Valía, girada por el Ayuntamiento de Igualada y contra el Acuerdo del mismo Ayuntamiento de 14.5.90 estimatorio parcial de la reposición formulada contra aquella, así como acerca de la procedencia de ordenar la modificación de dicha liquidación de conformidad con las peticiones de la actora. Segundo.- La demandante ha articulado para el éxito de su objetivo anulatorio estos motivos: 1) necesidad de incrementar el valor inicial de los terrenos con el importe de las mejoras realizadas y de las abonadas contribuciones especiales. 2) Incidencia de la inflación de precios en lo tocante al establecimiento de dicho valor inicial y 3) disconformidad con los valores iniciales y final recogidos en la liquidación combatida; y todos deben ser rechazados en méritos de estas razones: a) el primero, por cuanto si bien es cierto y conforme con lo dispuesto en el art. 355.4 a) y b) del Decreto Legislativo de 18.4.86, normativa aplicable en el momento del devengo del impuesto, que el valor inicial de los terrenos deberá ser incrementado con el importe de las mejoras permanentes realizadas en ellos durante el período de imposición y subsistentes al finalizar el mismo, así como con el de las contribuciones especiales devengadas por razón de aquéllos en el mismo período, en este caso, tales incrementos resultan improcedentes atendido a que la actora no ha practicado prueba alguna sobre esta materia a pesar de constituir el núcleo de sus pedimentos y estar en sus manos elfacilitar y acreditar la realidad de las alegadas circunstancias; b) el segundo, por entenderse que el Ayuntamiento de Igualada al adoptar los actos impugnados, en los que no se tuvo en cuenta la depreciación monetaria del valor inicial de los terrenos, actuó conforme a Derecho en virtud de la doctrina del Tribunal Supremo recogida, entre otras, en sus Sentencias de 9 de marzo, 16 de marzo, 20 de marzo, 23 de marzo y 24 de marzo de 1987 y, especialmente en las de 24 de febrero y 13 de marzo de 1987 en las que, respectivamente, se señaló: "Cabe establecer que hasta el día 10 de junio de 1978 rigió el sistema del artículo 512.3 L.R.L., y, a partir del citado día, el sistema del artículo 4 R.D.L., de 7 de junio de 1978, recogido asímismo en el Texto Refundido de 1986; bajo el imperio del Real Decreto Ley de 1978, efectuada la transmisión, sólo existe una genérica autorización al Gobierno para aplicar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial, cuando así lo exijan razones de política económica. Se establece la siguiente doctrina legal: que en materia del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos no es posible realizar correcciones monetarias en la determinación el valor inicial del período de imposición, ni en el de las contribuciones especiales y mejoras permanentes, en tanto que el Gobierno no acuerde la aplicación de tales correcciones monetarias" y "en la sentencia de esta Sala (recurso en interés de la Ley) de 24 de febrero de 1987, se ha fijado como doctrina legal que, en este impuesto, no es posible realizar conrrecciones monetarias en la determinación del valor inicial del período de imposición, ni en el de las contribuciones especiales y mejoras permanentes, en tanto en cuanto aquellas correcciones monetarias no sean acordadas por el Gobierno. A partir del 10 de junio de 1978, comenzó a regir exclusivamente el sistema del artículo 4 del Real Decreto Ley del que sólo se desprende una genérica autorización al Gobierno para aplicar correcciones monetarias en la determinación del valor inicial cuando así lo exijan razones de política económica, autorización de la que no se ha hecho uso; c) y, el tercero, por falta absoluta de prueba acerca de que el valor del m2 recogido en dicha liquidación no fuera el de mercado, siendo conocida la prioridad de los valores recogidos en los Índices municipales, según la doctrina del T.S. recogida, entre otras, en las sentencias de 23 de junio de 1987 y 24 de febrero de 1989, en las que se estableció, respectivamente: "la prioridad de los valores fijados en los Índices ha sido una constante de la doctrina jurisprudencial, que solamente ha aceptado una inaplicación de tales valores cuando se ha acreditado de forma indubitada que los mismos no se corresponden con el auténtico valor en venta de los terrenos de que se trate, bien en el momento inicial del período impositivo, o bien al efectuarse la transmisión de aquellos, sirviendo de ejemplo de ellos la S. 25.4.86, mas en el presente caso no se ha acreditado lo que acabamos de exponer, pues ha faltado una prueba demostrativa de las afirmaciones de la apelante, sin que la simple aportación de un informe de un agente de la Propiedad Inmobiliaria, realizado a instancia de esa misma parte, sin que aparezca corroborado por otras pruebas, pueda servir en modo alguno para desvirtuar los valores fijados en el Índice"; y "Se establece como doctrina reiterada en otras sentencias: 1) una vez aprobados los índices, éstos gozan de la presunción de legalidad que establecer el art. 8 de la L.G.T. y, aunque es de naturaleza iuris tantum, para que pueda quebrarse deberá justificarse cumplidamente lo erróneo de los Índices -S. 15.10.87 y 16.5.88; 2) las pruebas aportadas, entre ella la pericial, no demuestran que haya habido error en la formación de los Índices, con el consiguiente desajuste o inadecuación con los precios reales de venta de terrenos"; máxime si, como aquí acontece, el precio fijado en la escritura pública de compraventa resulta ser superior al recogido como valor final en la liquidación recurrida".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la INMOBILIARIA CARLET S.A. interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales: y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día ocho del corriente mes de abril, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Las cuestiones planteadas en las presentes actuaciones son las siguientes:

1. Si el valor inicial aplicado en la liquidación objeto de controversia debe ser incrementado, como pretende la entidad apelante, con el importe de las mejoras permanentes y de las contribuciones especiales realizadas y abonadas durante el período impositivo.

2. Si dicho valor inicial, con el incremento mencionado, debe ser "corregido monetariamente" (con el fin, según la entidad recurrente, de que no se graven plus valías ficticias o ilusorias producidas por la inflación).

3. Si los valores fijados, para los hitos inicial y final del período impositivo de autos, en el Índice de Tipos Unitarios de la Ordenanza Fiscal municipal reguladora del Impuesto responden, o no, al módulo normativo, según el aprovechamiento urbanístico del terreno, del "valor corriente en venta".

Por lo que respecta al punto de las mejoras, esta Sala tiene reiteradamente declarado que, para que se pueda agregar su importe al valor inicial del terreno transmitido, es necesario, de acuerdo con lo establecido genéricamente en el artículo 92.4 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y 355.4 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que se den los siguientes requisitos: que las mejoras sean permanentes y no esporádicas o transitorias; que hayan sido realizadas durante el período de imposición; que afecten al suelo y no a la edificación; que subsistan al producirse el devengo de la exacción; y que se pruebe por quien las invoque, con referencia específica de los proyectos y certificaciones de obra, facturas, libros, coste medio de materiales y mano de obra, etc., no sólo cuáles han sido las específicas mejoras realizadas sino también cuál es el quantum económico de las mismas, con el consecuente valor concretizador por metro cuadrado.

Y, para que se pueda incrementar el mismo valor inicial con el importe de las contribuciones especiales, es preciso, también, que hayan sido devengadas, por razón del terreno, durante el mismo período impositivo.

Y, en el presente caso, tal como ya se declarado en la sentencia de instancia, y a pesar de las manifestaciones en contra de la parte apelante, es evidente que no se ha practicado prueba alguna que acredite la realidad de la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos expuestos.

En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas (la expuesta en la letra B del primer Fundamento de Derecho), cabe resaltar, de acuerdo con lo declarado al efecto en la sentencia recurrida y siguiendo una ya reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias, entre otras, de 24.2, 9, 19, 23 y 27.3 y varias de 2.7.1987, 16.6, 13.7, 24.10 y 7.11.1988, 30 y 31.1, 20.2, 25.4, 8, 9 y 16.5, 9.6, 30.9 y

28.11.1989, 2 y 10.2, 30.3 y 17.12.1990 y 15 y 18.7.1991, 18.6 y 3.12.1993 y 26.4.1994), que, (1), el mecanismo de corrección automática del valor inicial en función del índice del coste de la vida establecido en la Base 27.11 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, y en el artículo 92.5 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, no sólo no llegó a entrar en vigor, a causa de lo indicado en la Disposición Transitoria Quinta.2 del último de los textos citados, sino que fue derogado, antes de su virtual vigencia y a partir del 10 de junio de 1978, por el artículo 3.2 del Real Decreto-Ley 15/1978, de 15 de junio, que en el artículo 4 estableció, en lugar de la técnica comentada, una autorización al Gobierno (hasta ahora no utilizada) para aplicar, cuando razones de política económica así lo exijan, correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período impositivo (precepto que sustancialmente se repite en el artículo 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril); y, (2), no cabe, por tanto, tampoco, la posibilidad singular y particularizada de hacer la corrección monetaria en cada caso, porque este mecanismo es mucho más complejo que el de la corrección automática a que antes se ha hecho referencia (que, fundamento genérico del primero, está actualmente proscrito, salvo decisión del Gobierno, de ordenamiento jurídico) y, además, el sistema tributario español prescinde en general de los efectos de la inflación y deflación sobre los gravámenes, supuesto que una y otra comportan beneficios y perjuícios recíprocos para el Fisco y el contribuyente (o sustituto), variables y en cierto modo compensables.

Dicha tesis ha sido confirmada, precisamente, por la sentencia 221/1992, de 11 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, que, al resolver las cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas números 1062/88 y 2191/90 propuestas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el sentido de reputar conformes a la Constitución los artículos 4 del Real Decreto-Ley 15/1978, de 7 de junio, y 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, antes citados, tiene declarado, entre otros extremos, lo siguiente:

"El apartado 5 del artículo 355 del TR, relativo al impuesto sobre

el incremento del valor de los terrenos, autoriza al Gobierno para aplicar correcciones monetarias en el determinación del valor inicial del período de imposición de dicho impuesto "cuando razones de política económica así lo exijan". La Sala proponente achaca a este apartado una vulneración del principio de capacidad económica (art. 31.1 CE), por gravamen de plus- valías ficticias, al no hacer obligatorio el ajuste del valor inicial a la inflación. También, el que no se respeta el principio de reserva de ley (arts. 31.3 y 133 CE) y que se desconoce el principio de autonomía local (arts. 140 y 142 CE).

Este Tribunal ha declarado en ocasiones precedentes que capacidad económica, a efectos de contribuir a los gasto públicos, tanto significa como la incorporación de una exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra. Ello no significa, sin embargo, que la capacidad contributiva pueda erigirse en criterio exclusivo de justicia tributaria. Es constitucionalmente admisible que el legislador establezca impuestos que, sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica, estén orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la CE preconiza ogarantiza.

El artículo cuestionado -355.5 TRRL- se inserta en un sistema de valoración de las bases imponibles y de los elementos integrantes de dichas bases. El legislador tributario ha establecido como principio configurador del sistema el principio nominalista. En cuanto tal principio, el nominalista es coherente con el orden constitucional establecido.

No puede desconocerse, sin embargo, que el mantenimiento a ultranza, sin excepciones, del principio nominalista puede dar lugar, en ciertos casos, a situaciones incompatibles con la plena vigencia del sistema tributario justo a que se refiere el artículo 31.1 del Texto Constitucional.

Se explica, así, la existencia de una pluralidad de normas encaminadas a mitigar los efectos que una aplicación indiscriminada del principio nominalista podría producir. En la adopción de tales decisiones goza el legislador de un amplio margen de discrecionalidad.

El artículo 355.5 del TRRL no establece, ciertamente, una corrección automática y obligatoria de los valores iniciales. Pero de ahí no puede deducirse que vulnere los principios del artículo 31.1 CE y, en especial, el de capacidad económica. Como ya se ha indicado, el legislador goza en principio de libertad para decidir si aplica o no correcciones monetarias, así como para determinar la fórmula concreta de llevarlas a cabo. En este caso concreto, el legislador establece una doble autorización al Gobierno. Ciertamente la autorización al Gobierno está redactada en términos de gran amplitud, aunque ello no significa que el Gobierno goce de una libertad absoluta de hacer uso o no de esa habilitación. El no ejercicio de esa autorización por el Gobierno podría dar lugar, en situaciones extremas, a una tributación irracional y arbitraria que rebasara los límites constitucionales; pero tal efecto no podría imputarse directamente al precepto ahora cuestionado, sino a la inactividad, en su caso, del Gobierno.

Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria (art. 31.3 CE), nuestra Constitución se ha pronunciado en esta materia de una manera flexible y ha optado por incorporar una reserva relativa. La citada reserva comprende la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo. En cuanto elemento necesario para la determinación del importe de la cuota tributaria, también la base imponible es un elemento esencial del tributo y, en consecuencia, debe ser regulada por Ley. No puede desconocerse, sin embargo, que la base imponible requiere en ocasiones complejas operaciones técnicas. Ello explica que el legislador remita a normas reglamentarias la concreta determinación de algunos de sus elementos. Se hace así preciso determinar cuál es el ámbito de la regulación de la base imponible que debe quedar necesariamente reservado al legislador; análisis que debe llevarse a cabo en función de las circunstancias de cada caso concreto y a partir de la naturaleza y objeto del tributo de que se trata. Respecto al precepto enjuiciado, las correcciones monetarias son un elemento ajeno a la estructura básica del impuesto, no esencial, sino accidental. El legislador ha previsto la realización de correcciones monetarias, posibilitando así la práctica de una operación que, de otra manera, no podría llevarse a cabo, siendo razonable que la Ley autorice al Gobierno para que éste aprecie cuándo concurren las circunstancias que justifican la práctica de las expresadas correcciones. El grado de concreción aquí exigible no puede equipararse el requerido con relación a otros elementos configuradores de la base, por lo que ningún reproche cabe hacer desde la perspectiva del principio de reserva de ley.

Respecto al principio de autonomía local, y con relación la práctica de correcciones monetarias, la autorización al Gobierno no carece de justificación; la complejidad en la elaboración de los posibles índices, la necesidad de asegurar que tales índices sean homogéneos en todo el territorio, así como la incidencia que tales correcciones puedan tener

sobre la política económica, justifican plenamente que el legislador haya atribuido dicha facultad al Gobierno".

Por lo que respecta a la corrección o no de los valores aplicados en la liquidación, hemos de dejar sentado que la misma, a tenor de las circunstancias concurrentes, se adecúa perfectamente al ordenamiento jurídico imperante al tiempo del devengo del Impuesto de autos, pues, si bien la presunción iuris tantum de veracidad y legalidad de que, según el artículo 8 de la Ley General Tributaria, gozan, en principio, los valores establecidos por la Corporación exaccionante en el Índice de Tipos Unitarios de la Ordenanza Fiscal municipal, puede ser desvirtuada mediante la prueba en contrario, plena, idónea y convincente, de que los mismos no se atemperan, en los hitos inicial y final del ciclo de imposición, al módulo normativo, según el aprovechamiento urbanístico del terreno, del "valor corriente en venta" del mismo, dicha prueba no ha llegado a materializarse en las presentes actuaciones y, en consecuencia, persiste, en toda su entidad aplicativa, la virtualidad de los valores que, basados en los Tipos del Índice,figuran en la liquidación cuestionada.

Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de apelación y confirmar, en todas su partes, al sentencia de instancia; sin que haya méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,