STS, 6 de Mayo de 1992
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 2303/1990 |
| Fecha de Resolución | 6 de Mayo de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Don Fernando Alvarez Wiese, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Entidad mercantil Laing, S.A, bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada, el Instituto Nacional de la Salud, quien lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales Don Carlos Jiménez Padrón; promovido contra la sentencia dictada el 22 de junio 1989 por la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso sobre reclamación de cantidad en concepto de intereses sobre certificaciones y saldo de liquidación de un contrato de obras.
Ante la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso número 229 de 1988, promovido por la representación de la Entidad mercantil «Laing, S.A.» y en el que ha sido parte demandada el Instituto Nacional de la Salud sobre reclamación de cantidad sobre certificaciones de obras y liquidación de saldo final. La Administración demandada no se personó pese a haber sido emplazada debidamente en las actuaciones ni contestó a la demanda. No obstante, por requerimiento expresó de la Sala evacuó el trámite de conclusiones.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de junio 1989 con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: ESTIMANDO PARCIALMENTE el recurso - 229/1988, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Fernando Alvarez Wiese, en nombre y representación de la Empresa LAING, S.A., contra desestimación, por silencio administrativo, de reclamación instada por la parte actora, en relación con el abono de intereses de demora por el retraso en el pago de determinados importes por certificaciones y liquidación de obra, consistente en el Hospital de la Seguridad Social de Móstoles (Madrid), declarando como declara la Sala el reconocimiento del derecho correspondiente a los intereses de demora por retraso en el pago de certificaciones que la parte actora concreta en la suma de 22.449.070 pesetas, cantidad que debe ser abonada por la Administración a la parte actora en fase de ejecución de sentencia, sin que proceda el abono de la partida consistente en intereses de demora por retraso en el abono de la liquidación que la parte concreta en la suma de 25.894.177 pesetas. La cantidad líquida de 22.449.070 pesetas, reconocida por la Sección, desde que la sentencia se dicte, devengará un interés anual igual al interés legal del dinero incrementado en dos puntos, a tenor de la previsión del art. 921, apartado 4º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y no apreciándose especial temeridad ni mala fe, y en aplicación del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, no procede hacer expresa imposición costas a la parte actora"
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesariala celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 5 de mayo de 1992, en cuya fecha ha tenido lugar.
Se trata de un contrato suscrito el 31 de octubre de 1980 entre la Compañía Laing, S.A. y el Insalud por la suma total de 683.595.843 pesetas, para las obras de adaptación del edificio destinado a Residencia Sanitaria de la Seguridad Social en Móstoles (Madrid). Cumplido y recibido de plena conformidad el mismo, la empresa adjudicataria apelante que reclamó en instancia intereses de demora por el retraso en el pago de determinadas certificaciones de obra y del saldo de liquidación provisional impugna sólo dos extremos de la sentencia del Tribunal «a quo»: a) el que desestima la petición referida al pago de intereses de demora por el retraso en el abono de la liquidación provisional de la obra, que se cifra en
25.894.177 pesetas y b) la designación de la fecha de la propia sentencia ("desde que la sentencia se dicte"), en aplicación del artículo 921.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil como momento inicial para el cálculo del pago de intereses de las cantidades reconocidas por el Tribunal «a quo», reclamándolos, en cambio, desde la interposición del recurso y hasta su efectivo pago. Se acepta, en consecuencia, el extremo restante, por el que la apelada estimó la pretensión relativa a la reclamación de intereses por demora en el pago de certificaciones de obra.
Respecto de la primera de las cuestiones planteadas hay que entender que, conforme a la Disposición transitoria 1ª del Reglamento General de Contratación (RD 3410/1975, de 25 de noviembre), es de aplicación supletoria al contrato en litigio la legislación de contratos del Estado en defecto de normas administrativas especiales para «resolver las dudas y lagunas que aquéllas puedan contener en materia de contratación». La Administración apelada ha aportado en primera instancia el Pliego de Condiciones para Concursos Públicos de Obras del entonces Instituto Nacional de Previsión (INP) redactado por la Comisión Permanente del Consejo de Administración en sesión de 14 de abril de 1971 (modificado el 8 de marzo de 1972, 29 de enero de 1974 y 8 de marzo de 1977). Dicho Pliego, confeccionado unilateralmente por la Administración, establece especialidades que en su origen tienen un carácter más estatutario o reglamentario que contractual; pero, una vez perfeccionado el contrato el 31 de octubre de 1980, el Pliego ha resultado además aceptado por la Empresa adjudicataria y viene a constituir el texto expreso de las relaciones jurídicas bilaterales entre ambas partes contratantes, con fuerza de ley entre las mismas, tanto por su propia naturaleza como por aplicación del artículo 1091 del Código civil. El referido Pliego de condiciones constituye por tanto la ley del contrato y, en aquello que no signifique vulneración del ordenamiento jurídico, sus cláusulas son de obligada observancia, como correctamente ha entendido el juzgador de instancia.
Ahora bien, del examen del clausulado del referido Pliego resulta la ausencia de toda previsión específica respecto del abono al contratista de intereses de demora por retraso en el pago de certificaciones de obra (Cláusula XVª) como también de regulación relativa al momento del pago del saldo de la liquidación final (Cláusulas XVIIª y XVIIIª) y, desde luego, de la obligación de la Administración de abonar el interés legal de dicho saldo por demora de más de seis meses en su abono desde la recepción definitiva. Se trata sin ningún genero de dudas de lagunas en la regulación de todas las materias controvertidas en instancia que es necesario integrar con la legislación supletoria. El silencio del Pliego sobre estas cuestiones ha obligado a la propia Administración apelada a reconocer expresamente en el escrito de conclusiones en primera instancia «la aplicación supletoria del artículo 176 del Reglamento General de Contratación del Estado que establece el momento del abono al contratista del saldo resultante de la liquidación» (sic), con un razonamiento que (ampliado al artículo 57 de la Ley de Contratos) se reitera en esta apelación pero sin aceptar, no obstante, la aplicabilidad supletoria también del artículo 172 del mismo Reglamento que establece la obligatoriedad de pagar intereses por la demora en el pago del saldo de la liquidación provisional por entender que el Pliego de Condiciones, al no prever en forma expresa la referida liquidación provisional, la excluye por lo que según la posición del Insalud los intereses de demora en el pago de la llamada en el Pliego del INP «liquidación general» se adeudarían a partir de los seis meses de la recepción definitiva (que, en este caso, se ha producido tres años y tres meses después de la provisional).
Pues bien, al igual que la Sala de instancia ha entendido de obligada aplicación al presente caso el artículo 144 del Reglamento General de Contratación y ha condenado a la Administración a pagar al contratista intereses de demora por el retraso en el pago de certificaciones de obra, pronunciamiento ante el que ambas partes también la Administración apelada se han aquietado, es necesario entender aplicable el referido artículo 172 del Reglamento de Contratación y conforme a la primera de las pretensiones de la apelante condenar a la apelada al pago de intereses de demora por el retraso en el pago del saldo de ladenominada liquidación general.
De acuerdo con la cláusula XVIIª del Pliego la referida «liquidación general» se debe formular al INP por el contratista dentro del plazo de seis meses de haber tenido lugar la recepción provisional de las obras y constará de una relación valorada de las distintas clases de obra realizadas según la proposición económica aceptada, con los correspondientes resúmenes parciales y totales y la especificación de las cantidades recibidas a cuenta por la contrata y la que le corresponda percibir por diferencias. Corresponde al ArquitectoDirector dar, cuando procede, su conformidad a esta liquidación general que concluye el clausulado será aprobada por el órgano del I.N.P que acordó la adjudicación definitiva, previo dictamen de la Asesoría Jurídica en plazo que no se especifica. Se observa, a la luz de esta regulación, que no existe razón alguna para identificar la denominada liquidación general con la liquidación final de la legislación de contratos. La Ley y Reglamento de Contratos del Estado prevén que la liquidación se produzca en una doble instancia provisional y final paralela a la doble recepción de las obras, provisional y definitiva. En la liquidación final, que habrá de acordarse en el plazo de seis meses después de la recepción definitiva (Arts. 57 LCE y 176 RCE) se procede a la valoración de las obras y trabajos ejecutados durante el plazo de garantía (Art. 176 segundo párrafo del RCE). Esta circunstancia muestra ya que la «liquidación general» del Pliego que se examina no puede ser identificada con una liquidación final (como pretende la Administración demandada) por la simple razón de que su práctica debe realizarse, como queda dicho, «dentro del plazo de seis meses de haber tenido lugar la recepción provisional de las obras» y por ello antes de la recepción definitiva, que según el Pliego tiene lugar en plazo, también impreciso, «después de transcurrido un año desde la fecha de la recepción provisional» (Cláusula XVIIª, apartado 3). Y es que, en fin, la referida «liquidación general» debe necesariamente identificarse con la liquidación provisional de la legislación común, con cuyo plazo coincide exactamente (Cfr. art. 172, 2º párrafo RCE) por resultar arbitrario y opuesto a las reglas que, desde mediados del siglo XIX, se dictan para el contrato de obras que el saldo favorable al contratista de una verdadera liquidación practicada dentro del plazo de seis meses desde la recepción provisional pueda no ser abonado hasta, en el mejor de los casos, un año después (a los seis meses de la recepción definitiva, según el Artículo 58 de la LCE), con ilegítimo perjuicio de la posición del contratista. Frente al Derecho antiguo, en el que regía el principio «Fiscus in suis contractibus usuras non dat, sed ipse accipit», es normal en la contratación administrativa moderna la concesión de un plazo de franquicia, a partir de la determinación de la deuda administrativa, durante el cual la Administración puede realizar las operaciones preparatorias del pago y el pago mismo sin que el acreedor pueda imputar a la Administración la constitución en mora, pero admitiendo, desde luego, que la mora se produce con el consiguiente devengo de intereses una vez vencido el período de franquía de que se beneficia la Administración. El Pliego de condiciones generales de 1861 lo establecía en dos meses (plazo todavía presente en el artículo 94.2 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales), que, con posterioridad, han sido elevados a tres (ad exemplum, LCE arts. 47.2 y 91.2), lo que en el artículo 172 del RCE explica el plazo de nueve meses concedido a la Administración desde la recepción provisional seis meses de liquidación provisional y tres de franquicia antes de incurrir en mora y resultar obligada al pago de intereses. En definitiva las lagunas del Pliego de condiciones aquí aplicable que, como se ha dicho, silencia todo supuesto de mora de la Administración deben recibir adecuada integración con el recurso a la legislación de contratos también en la regulación de la misma referida a la liquidación provisional («general» en la terminología del Pliego), con la consiguiente mora de la Administración por retraso de más de nueve meses en el pago de la liquidación general. Y es de destacar, a este respecto, que el informe de la Oficina de Supervisión de Proyectos de 7 de septiembre de 1984 parece reconocer (al folio 60 del Expediente administrativo) la aplicabilidad del artículo 172 del Reglamento de Contratos y que los plazos han sido ampliamente rebasados con los consiguientes perjuicios. En definitiva, es de plena aplicación al presente contrato la reiterada doctrina de esta Sala respecto del artículo 172 del Reglamento de Contratos del Estado (sentencias de 3 y 10 de octubre de 1987; 20 de mayo de 1988; 21 de febrero y 7 de abril de 1989 ó 21 de diciembre de 1990) que obliga a entender que desde los nueve meses siguientes a la recepción provisional (que se produjo el 4 de marzo de 1983) debe «ex lege» la Administración los intereses legales debidamente reclamados por la Entidad apelante, que la misma cifra en la cantidad de 25.894.177 pesetas, que deberá ser abonada en fase de ejecución de sentencia por la Administración, debiéndose corregir a tal efecto la sentencia apelada.
También procede estimar, aunque sólo parcialmente, la segunda de las pretensiones planteadas ya que, como muy reiteradamente ha declarado esta Sala (últimamente en las sentencias de 20 de octubre de 1989, 2 y 17 de julio de 1990; 18 de diciembre de 1990; 14, 16 y 22 de enero y 14 de octubre de 1991) el artículo 1109 del Código civil es de aplicación a la contratación administrativa (Artículo 4.1 de la LCE). Como consecuencia de la citada norma existe la obligación de abonar los intereses legales de los intereses vencidos anatocismo desde la fecha de su interpelación judicial en primera instancia hasta el momento que luego se dirá, y siendo así que el abono de intereses sobre los intereses procede cuando la cantidad sobre la que los intereses han de imponerse está claramente determinada, cualidad queapreciamos en las dos partidas de 22.449.070 y 25.894.177 pesetas reclamadas en este proceso, dado que sin perjuicio de un eventual cálculo mediante la correspondiente operación aritmética en fase de ejecución de sentencia, en el caso de que surja alguna discrepancia entre las partes sobre su cuantificación resultan claramente concretadas en la demanda sin haber sido discutidas de contrario las cantidades que sirven de base, así como el día inicial y final y el tanto por ciento de interés día por día aplicable en virtud de las correspondientes normas legales que sucesivamente lo fijan. Por ello la consecuencia debe ser el devengo de intereses legales, de acuerdo con el artículo 1109 del Código civil, en la cifra que en ejecución de sentencia se determinará, tomando como momento inicial el 2 de diciembre de 1988 (que es la fecha de presentación de la demanda, que contiene la reclamación judicial) y como momento final el de la notificación de la presente sentencia, sirviendo de tipo el de interés legal del dinero que, al devengarse los intereses día por día, resulte para el período en que deben ser liquidados de las respectivas Leyes de Presupuestos que sucesivamente, y para cada ejercicio, lo vienen fijando. Procede, por lo expuesto, rectificar también el fallo de la sentencia de instancia en el sentido expresado. No es de aplicación al caso el incremento de dos puntos sobre el interés legal que la Sala de instancia ha apreciado, dado lo establecido en el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria, en relación con el artículo 921 in fine de la LEC, que excluye dicha aplicación por encontrarnos ante una deuda de la Hacienda Pública, al ser el Insalud el organismo deudor. El momento final, por último, no es el del completo pago que solicita la parte apelante por la necesidad de dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria. Por ello hemos fijado lo que implica una estimación parcial de la pretensión formulada el momento final en la fecha de notificación de la presente sentencia. Pero, todo ello, sin perjuicio de que, si la Administración no abona en el plazo de los tres meses siguientes a dicha notificación las cantidades reconocidas, las mismas puedan, en su caso, devengar, a su vez, los intereses que señala el artículo 36.2 de la Ley General Presupuestaria hasta su completo pago, de acuerdo con lo que establece el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria.
Procede, en virtud de lo expuesto, dando lugar en parte al recurso de apelación interpuesto por la representación de la Entidad mercantil Laing, S.A., revocar parcialmente la sentencia de instancia para en revisión de la resolución presunta por silencio administrativo que se impugna reconocer a la Entidad apelante además de la partida de 22.449.070 pesetas ya reconocida el derecho a percibir la cantidad de 25.894.177 de pesetas que aquí reclama en concepto de intereses de demora por el saldo de liquidación provisional y reconocer, expresamente, además que ambas cantidades devengarán a su vez los intereses legales que se determinarán en ejecución de sentencia, desde el 2 de diciembre de 1988 hasta la fecha de notificación de la presente sentencia, con revocación también por tanto del extremo del fallo de la sentencia apelada relativo al abono de intereses. Todo ello sin perjuicio de los nuevos intereses que, en su caso, se puedan devengar en aplicación del artículo 45 de la Ley General Presupuestaria. Mantenemos el fallo apelado en todo lo demás sin que apreciemos razones que, en aplicación de lo establecido en el artículo 131.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, justifiquen una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Que, dando lugar en parte al recurso de apelación interpuesto por Don Fernando Alvarez Wiese en representación de la Entidad Laing, S.A, debemos revocar y revocamos parcialmente la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de junio 1989, y en virtud de ello:
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Reconocemos el derecho de la apelante a percibir la cantidad de 25.894.177 pesetas en concepto de intereses de demora por el saldo de liquidación provisional, condenando, como condenamos, al INSALUD al pago de dicha cantidad.
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Declaramos además que la cantidad anteriormente indicada devengará intereses legales desde el momento de la interposición de la demanda de instancia (2 de diciembre de 1988) hasta la fecha de notificación de la presente sentencia, condenando también a su pago a la citada Administración
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Mantenemos el fallo de instancia en todo lo demás, si bien la cantidad en él reconocida de
22.449.070 pesetas también devengará intereses en los términos expresados en el apartado b) del presente fallo.
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No hacemos expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación. La sentencia anterior fue leída y publicada, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; lo que como Secretario certifico. D. Antonio Auseré Pérez
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