STS, 8 de Octubre de 1999
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Número de Recurso | 7485/1993 |
| Fecha de Resolución | 8 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad Agrícola, Ganadera e Inmobiliaria, S.A. contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 11 de noviembre de 1993, relativa a orden de retirada de alambrada e imposición de multa, formulado al amparo del motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, habiendo comparecido la citada entidad Agrícola, Ganadera e Inmobiliaria, S.A. así como la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
Con fecha 11 de noviembre de 1993 por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Agrícola, Ganadera e Inmobiliaria, S.A. contra resolución de la Consejeria de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, relativa a imposición de multa y orden de retirada de alambrada por ocupación de vía pecuaria.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la entidad Agrícola, Ganadera e Inmobiliaria, S.A, mediante escrito de 23 de noviembre de 1993, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 24 de noviembre de 1993 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 4 de enero de 1994 por la entidad Agrícola, Ganadera e Inmobiliaria, S.A. se interpuso recurso de casación, basandose en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrida la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
Mediante Providencia de 26 de septiembre de 1995 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo manifestado la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha lo que convino a su interés sobre el mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 5 de octubre de 1999 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
La Sentencia del Tribunal a quo que ahora se impugna en casación enjuició la conformidad con el ordenamiento jurídico de una sanción impuesta en ejecución de la normativa sobre vías pecuarias por ocupación de terrenos de dominio publico y, en concreto, por haberse vallado una finca rústica sin autorización interrumpiendo así el uso de una vía pecuaria e impidiendo u obstaculizando el tránsito del ganado. Siendo esta la infracción la sanción consiste en una multa de 15.000 pesetas y en la orden de retirar la alambrada de vallado. El acto inicial fue dictado por el Delegado Provincial de la Consejeria competente de la Comunidad Autónoma, acto éste que se confirmó por el titular de dicha Consejeria al desestimar recurso de alzada, y contra el acto originario y la resolución del recurso se acudió a la via judicial.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestimó dicho recurso basandose en la siguiente razón de decidir. En primer lugar, respondiendo a las alegaciones del recurrente, se declara que el instructor de un expediente administrativo, tanto en general como si se trata de un procedimiento sancionador, puede practicar prueba y el inculpado puede solicitarla, pero aquel instructor no está obligado a ello si constan debidamente los hechos como sucedía en el caso de autos. Pues los hechos consistían en el dato mismo de que se había cercado la finca mediante una alambrada, siendo así que por dicha finca transcurría una vía pecuaria cuyo uso quedaba impedido u obstaculizado. Por otra parte entiende el Tribunal a quo que no constituye infracción de la normativa vigente el hecho de que la misma funcionaria instructora del expediente administrativo informase después el recurso de alzada interpuesto ante la Consejeria de la Comunidad Autónoma.
Asimismo mantiene el Tribunal a quo que ciertamente los propietarios pueden cercar sus fincas, pero este derecho no puede entenderse como absoluto ya que deben respetarse los derechos de los demás y en el caso concreto el derecho de los titulares y usuarios de la vías pecuarias que según nuestro derecho son de dominio publico. La Sentencia rechaza además la insistente alegación en el sentido de que no está probada la existencia de la colada o cañada que constituye una vía pecuaria. Pues el caso es que si bien en el expediente administrativo esta vía se denomina en ocasiones "Camino Viejo de Ventas" y en otras simplemente "Camino de Ventas", de los datos y documentos que constan en el expediente se desprende que se trata de la misma cañada a la que por otra parte se alude en la escritura notarial de compra-venta ultima de la finca, debidamente inscrita en el Registro de la Propiedad, con la denominación "Camino de Navahermosa a Ventas". Para el Tribunal a quo las tres denominaciones aluden al mismo paso de ganado, sin que proceda efectuar deslinde alguno de dicho camino.
Igualmente estudia y desecha el Tribunal Superior de Justicia el argumento de que en caso de que, la conducta hubiera constituido una infracción, ésta se llevó a cabo sin culpabilidad, insistiendo la entidad recurrente en que la culpa debe concurrir necesariamente en el supuesto de las infracciones y sanciones administrativas, ámbito éste en el que son aplicables los mismos principios que en el derecho penal. Pero no se acoge este argumento por cuanto la Sentencia impugnada destaca que el mismo infractor que actúa en nombre de la sociedad reconoce que consultó sobre el vallado de la finca con el Delegado de Zona del Instituto para Conservación de la Naturaleza (ICONA), quien visitó el lugar acompañado por un guarda forestal. No deja de subrayarse en la Sentencia que la sociedad actora silencia el resultado de estas gestiones, aunque se considera que no pudo ser positivo pues el mismo guarda forestal es el denunciante de la infracción. Por otra parte la propia realización de la consulta indica que se tenia conocimiento de que existía la vía pecuaria, por lo que no puede alegarse falta de culpabilidad.
En consecuencia con todo lo anterior, y teniendo en cuenta que a su juicio la sanción es conforme a Derecho y en concreto a los artículos 71 y 74 del Reglamento de Vías Pecuarias aprobado por Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre, se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Esta Sentencia de que acaba de darse cuenta es recurrida por la parte actora ante el Tribunal Superior de Justicia invocando un único motivo al amparo del articulo 95,1,4º de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable. Comparece como recurrida la Comunidad Autónoma en defensa de sus actos administrativos. No obstante los argumentos de esta ultima, si bien han de ser tenidos muy en cuenta, se reducen en definitiva a que con el planteamiento efectuado en el recurso de casación se trata únicamente de desvirtuar la apreciación de los hechos efectuada por la Sentencia que se impugna, lo que no puede hacerse validamente en un recurso de este tipo.
Sin embargo, sin perjuicio de tener presente esta alegación, es necesario estudiar con el debido detenimiento las que formula la entidad recurrente. Se sigue por ésta una peculiar técnica o practica procesal que consiste en que, no obstante la invocación de un solo motivo casacional, la argumentación severtebra en diferentes apartados en cada uno de los cuales se alega que por la Sentencia recurrida se han vulnerado determinados preceptos. Es preciso por tanto examinar las alegaciones que se contienen en cada uno de los apartados para comprobar si se han producido tales infracciones.
Inicialmente mantiene la entidad que recurre en casación que por la Sentencia se han vulnerado el articulo 24 de la Constitución que consagra el derecho a una tutela judicial efectiva, el articulo 136.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo entonces vigente según el cual el instructor de un expediente ordenará la prueba necesaria para el esclarecimiento de los hechos, y el articulo 1214 del Código Civil sobre la carga de la prueba de las obligaciones. Así se afirma que la Sentencia no tuvo en cuenta la obligación del instructor de practicar prueba, entendiendo la entidad que recurre que correspondía a la Administración probar los hechos a tenor del precepto citado del Código Civil. Pero la alegación no se contrae a que la Sentencia ignoró o vulneró las normas sobre prueba en el procedimiento administrativo, sino que se extiende a que tampoco se respetaron las normas sobre la prueba en los procesos, alegación ésta que se hace ya que, sin apoyarse a su juicio en documento alguno, el Tribunal mantuvo que el "Camino de Navahermosa a Ventas" el "Camino Viejo de Ventas" y el "Camino de Ventas" son el mismo camino que tiene el carácter de vía pecuaria.
Esta argumentación debe rechazarse por varias razones. En primer lugar hay que considerar conforme a Derecho que no se practique prueba en el procedimiento administrativo si los hechos se encuentran debidamente acreditados, y lo cierto es que el hecho que se imputa, es decir, la cerca de la finca interrumpiendo la vía pecuaria, se encontraba acreditado sobradamente. Por lo demás tanto en este contexto como en otros de su recurso la parte recurrente intenta desplazar el extremo sobre el que había de versar la prueba, argumentando que ésta hubo de referirse a la existencia misma de la cañada. Pero, a más de que la controversia relativa a si se trataba de terrenos de propiedad privada o de dominio publico como lo son las vías pecuarias no tenia porque ser resuelta por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal a quo, lo cierto es que éste hizo un uso correcto de sus facultades para la apreciación en conjunto de la prueba que obraba en autos respecto a la existencia del camino pecuario de dominio publico. Por consiguiente no puede acogerse la argumentación contenida en ese apartado del único motivo de casación.
No es muy diferente la que se mantiene en el segundo apartado según el cual por la Sentencia se vulnera el articulo 10 del Reglamento de Vías Pecuarias aprobado por Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre, en relación con el articulo 597.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el 1216 del Código Civil. En definitiva se alega bajo la cita de estos preceptos la necesidad de que se determine la existencia y categoría de las vías pecuarias como base de actuación, deduciendose del razonamiento que debe otorgarse a la escritura de compra-venta la credibilidad que ofrecen como elementos de prueba los documentos públicos. Pero esta argumentación no hace sino volver sobre uno de los extremos destacados anteriormente, es decir, el dato de que el camino para el que se emplean tres denominaciones distintas es un mismo y único camino que tiene el carácter de vía pecuaria. Según los argumentos ahora examinados esta vía pecuaria no está determinada y el Tribunal a quo no respetó el valor de documento publico de la escritura de compra-venta. Sin embargo, aunque deba reconocerse la habilidad de la argumentación, lo cierto es que se está volviendo nuevamente a poner en cuestión la apreciación de los hechos por el Tribunal Superior de Justicia de que los tres caminos son uno solo, aunque se empleen para designarlo denominaciones distintas, y la verdad es que en la misma y tan repetida escritura de compra de la finca se hace alusión a la existencia del "Camino de Navahermosa a Ventas". En consecuencia, por las razones que se han dado antes, no puede acogerse la argumentación contenida en el segundo de los apartados en que se vertebra el motivo de casación.
Se alega además que se dicta la Sentencia recurrida con infracción del articulo 8 del Real Decreto-Ley de 5 de junio de 1924 y los artículos 17 y siguientes y 26 y siguientes del antes citado Reglamento de Vías Pecuarias de 3 de noviembre de 1978. Los preceptos que acaban de enumerarse se refieren a la necesidad de que se practique el deslinde y amojonamiento de las vías pecuarias, lo que se mantiene no ha sido tenido en cuenta por la Sentencia, que ha ignorado la obligación correspondiente de la Administración. Ahora bien, lo cierto es que la declaración del Tribunal Superior de Justicia, en la que por otra parte tampoco se insiste, es que no resulta necesario el deslinde y amojonamiento a estos efectos, lo que debe mantenerse es una declaración valida en Derecho, dada la finalidad que tienen el deslinde y amojonamiento en nuestro ordenamiento jurídico, y habida cuenta de que se da por hecho probado la existencia de una vía (no es cuestión ahora de sus linderos) a la que se ha impedido u obstaculizado el acceso.
Menos fundamento tiene la argumentación del apartado cuarto siguiente en el que se razona, siempre al amparo del único motivo de casación invocado, que la Sentencia ignora o infringe el articulo 388 del Código Civil y el articulo 19 de la Ley de Caza. Se está aludiendo al derecho de los propietarios a cercar susfincas, pero desde luego esta alusión se hace sin fundamento suficiente, pues ya el mismo articulo 388 del Código Civil se encuentra lejos de configurar ese derecho de los propietarios como un derecho absoluto, pues se refiere a que podrán cercarse las fincas sin perjuicio de las servidumbres establecidas o constituidas. En consecuencia es claro que no se tenia derecho a efectuar un cercado que obstruyese el paso por la vía pecuaria existente, tanto más cuanto que dicha vía se mencionaba ya en la escritura en la que se formalizó la adquisición de la propiedad.
En conexión con el tema a que acaba de aludirse se encuentra la alegación contenida en un apartado posterior, a tenor de la cual la Sentencia impugnada ha infringido también el articulo 38 de la Ley Hipotecaria. Se refiere la parte recurrente desde luego a la fe publica registral que ampara su derecho de propiedad sobre la finca. Pero tal alegación debe rechazarse por los mismos motivos que antes se han expuesto, es decir, porque en la propia escritura de compra-venta que dió lugar a la inscripción en el Registro se menciona el camino que tiene el carácter de vía pecuaria.
Se realizan también diversas alegaciones que se refieren a la sanción impuesta. Así se argumenta que la Sentencia ha infringido por inaplicación el articulo 70.1 del Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias. Entiende la entidad recurrente que se le reprocha la infracción del articulo 70.1 del Reglamento y que en cambio se sanciona aplicando el articulo
71. Pero debe estimarse que esta alegación carece de fundamento. Según la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia la actividad que se considera infracción es la de ocupación del dominio publico (en este caso la vía pecuaria) y la de impedir u obstaculizar el paso de ganado. Ahora bien, ambas conductas se contemplan en distintos apartados del articulo 8º de la Ley 22/1974, de 27 de junio, norma ésta que sirvió de fundamento a la sanción. Por tanto el Tribunal a quo en modo alguno está vulnerando el ordenamiento jurídico al aplicar dicha Ley, incluso aunque fuera cierto que se produjo un error material al citar un articulo del Reglamento.
Se refiere también a un importante aspecto de los temas relativos a la sanción la invocación efectuada de que por la Sentencia se infringe el articulo 25,1 de la Constitución toda vez que no están probados la culpa y el dolo necesarios para que se aprecie infracción administrativa. El recurrente parte desde luego de que en las infracciones de este tipo deben aplicarse los preceptos y principios que configuran los delitos de acuerdo con el derecho penal. Ahora bien, aun dejando aparte que desde luego el articulo 25,1 de la Constitución no alude directamente al dolo y la culpa en las infracciones administrativas y que la aplicación en derecho sancionador de los principios de derecho penal no se produce de modo integro, lo cierto es que mediante esta argumentación se intentan desvirtuar los hechos apreciados por el Tribunal a quo, pues este declara en su Sentencia que no puede alegarse falta de culpabilidad o de intencionalidad toda vez que consta que el propietario de la finca conocía la existencia de la vía pecuaria como lo muestra que hizo al respecto una consulta a los técnicos de la Administración.
Por ultimo se mantiene que la Sentencia ha infringido el articulo 24,1 de la Constitución y el articulo 134,2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y el Procedimiento Administrativo Común. La argumentación se monta sobre la base de que no se ha otorgado una tutela judicial efectiva al inaplicar el articulo citado de la Ley 30/1992 el cual establece que en los procedimientos sancionadores debe existir una separación entre la fase instructora y la fase sancionadora propiamente dicha. Se está aludiendo al extremo respecto al que ya se insistió ante el Tribunal a quo consistente en que la funcionaria que actuó como instructora del expediente disciplinario fue la misma que emitió un informe en derecho sobre la procedencia de estimar o desestimar el recurso de alzada interpuesto en su día.
Ahora bien, entiende esta Sala que no se ha producido la inaplicación que se alega por cuanto la separación entre fases del expediente sancionador tuvo lugar de modo efectivo. Pues en modo alguno puede considerarse como actividad sancionadora la emisión de un informe en Derecho siendo cosas distintas la emisión de informes y la resolución sancionadora propiamente dicha, y ello aunque sea una irregularidad que informe el recurso de alzada el mismo juez instructor del expediente sancionador. Pero en todo caso nos encontraríamos ante una irregularidad no invalidante.
En consecuencia, no debiendo acogerse ninguno de los razonamientos contenidos en el único motivo de casación que se invoca, procede desestimar el presente recurso.
Es obligada la imposición de costas al recurrente de acuerdo con el articulo 102.3 de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable al caso de autos.
Vistos los preceptos generales citados y los demás de general y común aplicación.
Que no acogemos el único motivo invocado por lo que declaramos no haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación; con expresa imposición de costas a la entidad recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Juan Garcia-Ramos Iturralde.- D. Mariano Baena del Alcázar.- D. Antonio Martí Garcia.- D. Rafael Fernandez Montalvo.- D. Rodolfo Soto Vázquez.- D. Eduardo Carrión Moyano.-Rubricado. PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado.
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