STS, 4 de Octubre de 1999

La representación procesal del Ayuntamiento de Sueca interpuso recurso contencioso administrativo, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito, en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala que dictase sentencia "por la que se anule el R.D. nº 950/89 de 28 de julio de 1989 por el que se declara de interés general de la nación la transformación económica y social en las nuevas zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete en Castilla-La Mancha, con imposición de costas a la Administración". Asimismo, por medio de otrosí, solicitó el recibimiento del proceso a prueba.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda por medio de escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que dicte sentencia en virtud de la cual, se "desestime íntegramente la pretensión deducida por el recurrente y declare expresamente que el Real Decreto impugnado resulta conforme con el ordenamiento jurídico". Se opuso al recibimiento a prueba solicitado por la actora al no consignar los puntos de hecho sobre los que había de versar la misma.

La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, solicitó la acumulación del presente recurso contencioso administrativo, a otros recursos interpuestos contra el mismo Real Decreto, denegándose su petición por Auto de 18 de marzo de 1992. Y, asímismo, se opuso a la demanda suplicando a la Sala que dicte Sentencia "desestimando el presente recurso y confirmando el Real Decreto 950/1989 objeto del mismo, por ser conforme a derecho". Por medio de otrosi solicitó el recibimiento a prueba del recurso.

Por Auto de 15 de octubre de 1991, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.

Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones, lo verificaron en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 28 de septiembre de 1999, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.

La representación procesal del Ayuntamiento de Sueca, interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho Real Decreto en diversos argumentos que pueden sintetizarse en los siguientes extremos:

1. Se ha prescindido del trámite de audiencia del art. 105. a) CE y 130.4 LPA en la elaboración del Real Decreto, y, en concreto, de la audiencia a las Comunidades Autónomas de Aragón, Valencia y Cataluña.

2. Nulidad o anulabilidad del Decreto por falta del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, y de remisión del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (art. 131.1 LPA), para la formulación de informe y observaciones; además, el R.D. impugnado lo debieron formular conjuntamente los Ministerios de Agricultura y MOPU, (art. 49.2 LRDA).

3. Omisión del trámite de intervención de la Comisión interministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación y Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en base a la orden de Presidencia de 28 de abril de 1978.

4. La función social de la propiedad rústica, a cuyo cumplimiento tiende la Ley de 12 de enero de 1973, de Reforma y Desarrollo Agrario (LRDA), excluye la declaración que incorpora el Real Decreto impugnado, además, no se han evaluado ni se han tenido en cuenta los costes y los perjuicios que representan para la agricultura valenciana.

5. Desviación de poder, art. 83.3 LJCA.

6. Se infringe la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, por lo que respecta a la planificación hidrológica y porque no se ha seguido el procedimiento previsto en la misma para el otorgamiento de concesiones de aguas.

Argumentos cuyo mejor estudio aconseja su agrupación para un tratamiento sistemático, aunque no necesariamente por el orden propuesto, sin perjuicio de anticipar en relación con la crítica al mini expediente que hace el recurrente, que, por diligencia de 11 de junio de 1991, se le dio traslado para que formulara el escrito de demanda y no hizo uso de la posibilidad que le otorgaba el art. 70.1 de la LJCA, para completar dicho expediente con suspensión del plazo para la formulación de la demanda.

Argumenta la parte actora sobre la importancia del Real Decreto y la trascendencia del trámite de audiencia, cuya omisión se considera contraria a los arts. 9.3 y 105.a) CE y 130.4 LPA. Sin embargo, la naturaleza jurídica del Real Decreto impugnado, RD 950/89, de 28 de julio, por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete, ha sido ya objeto de análisis en las Sentencia de esta Sección, de 10 de noviembre de 1994, 17 y 31 de mayo , 5, 12 y 19 de julio, 13, 16 y 27 de septiembre de 1996, 10 de enero y 21 de marzo de 1997, 13 de marzo y 13 de julio de 1998. En ellas se tuvo ocasión de señalar que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de un procedimiento complejo que se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por D. 118/1973, de 12 de enero (LRDA). No incorpora propiamente un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con el establecimiento de derechos y obligaciones; supone, por el contrario, una decisión gubernativa, conforme al artículo 49 LRDA, acordando una de las actuaciones previstas en artículo 5 de la propia Ley que incluye el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riesgo" de las distintas unidades de explotación (art. 119 LRDA), el establecimiento y conservación de éstas y su atribución a los beneficiarios. En definitiva, tiene unaindudable trascendencia con proyección general indirecta, en cuanto acto previo a los posteriores Planes de Transformación, y eficacia directa, en cuanto medida preventiva respecto de enajenaciones de tierras en la zona que queda sujeta a una peculiar intervención administrativa. Sin que, por otra parte, pueda olvidarse que la declaración de interés general de que se trata comporta, como se ha dicho, la transformación de una zona territorial que se hace regable, lo que implicará la necesaria utilización de un caudal acuífero que provendrá, en todo o en parte, de la cuenca del río Júcar, con posible repercusión futura en el aprovechamiento de aguas superficiales o subterráneas, pero esta indudable importancia de la decisión que incorpora el Real Decreto ni le otorga carácter normativo ni puede hacer olvidar que el examen jurisdiccional debe limitarse, conforme a su naturaleza revisora, al examen y comprobación de la adecuación del mencionado Real Decreto al ordenamiento jurídico.

Al no estar, como se ha dicho, en el caso de autos ante una disposición general no puede acogerse la argumentación de la actora sobre el incumplimiento de las exigencias procedimentales para la elaboración de tales disposiciones normativas y que concreta: a) en la falta de "audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley", a que se refiere el artículo 105.a) CE y el artículo 130.4 LPA; b) en la ausencia del dictamen del Consejo de Estado, que no era obligado solicitar, como ya tuvo ocasión de señalar esta Sala en sus Sentencias de 10 de noviembre de 1994 y 16 de septiembre de 1996; c) en la falta de remisión del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para la formulación de observaciones, que también resultaría de la previsión establecida en el art. 131 LPA para el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, que tampoco resulta aplicable por la razón expuesta de la distinta naturaleza del Real Decreto que se contempla.

La consideración del Real Decreto como acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos no exime de considerar un eventual incumplimiento del principio de audiencia de los interesados, en relación con las Comunidades Autónomas que menciona la demanda (Aragón, Valencia y Cataluña), y con la propia actora, consagrado en el art. 91 LPA, de 17 de julio de 1958, entonces vigente, y al que también se refiere el art. 105.a) de la CE. Ahora, bien con independencia de que la actora no puede aducir ni irrogarse la representación del interés ajeno de las Comunidades referidas, de manera que sólo ellas podrían aducir validamente la omisión de su audiencia, en todo caso la cuestión suscitada requiere que la Sala decida si en el caso del recurrente y, eventualmente, en el de otras personas físicas o jurídicas concurre la consideración de interesados en el procedimiento administrativo, que, como ha reiterado la jurisprudencia no coincide con el interés que sirve de base a la legitimación procesal. A este respecto, como se hizo en las sentencias de 10 de noviembre de 1994 y 13 de septiembre de 1996, se ha de partir de un estudio de la regulación de los interesados contenida en el art. 23 LPA, siendo obvio que el Ayuntamiento de Sueca que recurre no reúne los requisitos de los apartados a) y c) de aquel precepto, pues ni promovió el procedimiento ni se personó en él cuando estaba en curso. Puede caber la duda, sin embargo, respecto a si la hoy actora reunía los requisitos del apartado b) del mismo precepto, por ostentar derechos que pudieran resultar directamente afectados. Pero es claro que la aludida norma pone en conexión las nociones de derecho subjetivo e interés, exigiendo en este supuesto para la condición de interesado en el procedimiento que la persona física o jurídica sea titular de un derecho subjetivo directamente afectado.

Frente a dicha exigencia, considera la Sala que en el caso de autos existe solo un interés indirectamente afectado, suficiente, como se ha dicho, para aceptar la legitimación procesal. Pero la Corporación Municipal actora no es titular de ningún derecho subjetivo que pudiera resultar directamente afectado por el Real Decreto, acto inicial de un procedimiento administrativo complejo.

En consecuencia, debe entenderse que no estando el recurrente encuadrado en ninguno de los supuestos del art. 23 LPA, no puede estimarse tampoco que se haya producido vulneración alguna del citado artículo en relación con los artículos 26 y 91 de la misma Ley.

La Orden de Presidencia de 28 de abril de 1978 crea la Comisión Interministerial de Agricultura, Pesca y Alimentación y Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para coordinar actuaciones en materia de transformación en regadío, sin que en el expediente administrativo remitido exista constancia de su intervención, pero debe tenerse en cuenta que, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 31 del Estatuto castellano manchego, que atribuye a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de agricultura, se dictó el R.D. 1079/85, de 5 de junio, sobre traspaso de competencias en materia de reforma y desarrollo agrario, cuyo anexo I, apartado b), especifica las competencias que se traspasan a la Comunidad Autónoma, disponiendo el nº 1.a) de dicho anexo, entre estas, programar de acuerdo con las bases de planificación general y la ordenación general de la economía, la realización de todas las actuaciones en materia de reforma y desarrollo agrario de interés de la Comunidad -en la que se inscribe la decisión contenida en el Real Decreto impugnado-, resultando de esta forma configurado un supuestoprocedimental de competencias concurrentes de la Administración del Estado y de la propia Administración de la Comunidad Autónoma, en el que no puede atribuirse, en ningún caso, la trascendencia pretendida por la actora a la falta de intervención de la referida Comisión interministerial.

Es cierto que el artículo 13 de la Ley de Aguas, Ley 29/1985 de 28 de julio (LA), establece, para la administración pública del agua, una serie de principios, entre ellos, los de unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, respeto de la unidad de cuenca hidrográfica y compatibilidad con la ordenación del territorio, con la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza. Sin embargo, con independencia de lo que establece la Disposición Transitoria 6ª LA sobre el otorgamiento de concesiones en tanto no se haya aprobado el Plan Hidrológico de cuenca, es lo cierto que el Real Decreto en cuya virtud se efectúa dicha declaración no comporta realmente una disposición parcial del agua al margen de la requerida ordenación unitaria, ya que, es preciso un ulterior Plan General de Transformación (arts. 97 y ss. LRDA) donde ha de tenerse en cuenta el aprovechamiento coordinado del agua conforme al principio de unidad de cuenca y a las prescripciones de la invocada Ley de Aguas.

Tampoco cabe reprochar al Real Decreto impugnado la inobservancia atribuida por la actora del procedimiento previsto en la Ley de Aguas y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, para el otorgamiento de concesiones de aguas públicas, por la sencilla razón de que aquel Real Decreto no comporta atribución de concesión alguna; es decir, no supone por sí mismo el otorgamiento de un uso privativo de caudal de agua que ha de efectuarse según las previsiones de los Planes Hidrológicos. Una vez más debe reiterarse que la eficacia del Real Decreto 950/1989, conforme al artículo 94 LRDA, se limita a cumplir con la exigencia, previa para la ulterior aprobación, por Decreto, del correspondiente Plan General para la transformación de las zonas regables, mediante el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación que se establezcan, y para la aplicación del singular régimen legal en orden al establecimiento y conservación de dichas unidades. Tal como ha quedado expuesto, el Real Decreto recurrido inicia un "procedimiento complejo" para una planificación agraria y será, por tanto, en ejecución de dicho Plan cuando, en su caso, se proceda al otorgamiento de concesiones de aguas en las que habrá de observarse las prescripciones establecidas a tal efecto por la Ley de Aguas, sin olvidar que la propia planificación hidrológica debe considerar también las diversas planificaciones sectoriales, en particular la agrícola.

La inexistencia de agua sobrante para la transformación de la zona regables es, sin duda, una cuestión de hecho de difícil comprobación, influida por los irregulares ciclos meteorológicos y también, incluso, por las propias obras de embalse y trasvase existentes y por las que en el futuro se realicen por lo que no puede ser un elemento necesariamente obstativo para la eficacia del Real Decreto recurrido, especialmente si, además de la su reiterada naturaleza y real alcance que no afecta por sí solo a ningún caudal, se tiene en cuenta el Proyecto de Directrices del Plan Hidrológico de la Confederación Hidrológica del Júcar, en cuanto a asignación y reservas de recursos que figura en autos.

Por último, respecto al argumento relativo a que la función social de la propiedad rústica excluye la declaración que el R.D. impugnado incorpora y que perjudica a la agricultura valenciana, debe señalarse que la declaración de interés general de la transformación de las zonas regables, prevista en los artículos 92 y siguientes de la LRDA, comporta un núcleo de discrecionalidad que no puede ser objeto de revisión en sede jurisdiccional con base en consideraciones o motivos de la mayor o menor conveniencia u oportunidad, desde perspectivas económicas o sociales como las propuestas por la parte actora. El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho-, ninguna de las cuales permite apreciar la denunciada vulneración del ordenamiento jurídico por el Real Decreto impugnado, en el que, en concreto, no se aprecia una finalidad distinta de la que corresponde a la potestad administrativa que ejercita. El control en sede judicial no puede, por tanto, fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico, que corresponde efectuar a la Administración. Y esta apreciación de los intereses generales, en este caso, por parte del Gobierno responde a la propia concepción constitucional que reflejan los artículos 97 y 103.1 de la Norma Fundamental al someter a aquél en su actuación a la Constitución y al Derecho, pero admitiendo, obviamente, que las decisiones gubernativas y administrativas reflejen, además de consideraciones jurídicas, apreciaciones de índole técnica, económica o social, en suma de opciones de intereses que son consecuencia de distintos criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad.

Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecienmotivos para una especial declaración sobre costas.

Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.