STS, 23 de Enero de 1998
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 5666/1997 |
| Fecha de Resolución | 23 de Enero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Enero de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, representado por el Procurador Sr. Gil Melendez y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Primera, con sede en Sevilla, de fecha 30 de Enero de 1997, dictada en el recurso ante la misma seguido con el nº 1072/1993, en materia de Impuesto sobre Actividades Económicas, en el que aparecía como parte recurrente, la entidad mercantil "Muebles Pineda C.B."
La Sala de esta Jurisdicción antes señalada y en el recurso asimismo referenciado, pronunció Sentencia con fecha 30 de Enero de 1997, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Parcialmente el presente recurso interpuesto por la entidad MUEBLES PINEDA C.B., contra las resoluciones citadas en el fundamento primero de esta Sentencia (se refiere a las desestimatorias de recursos interpuestos contra dos liquidaciones practicadas en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas, expedientes IAE/92/006957 e IAE/92/006958, por importes de 173.992 y 83.106 ptas.), que anulamos exclusivamente en lo referente a los coeficientes únicos y a los índices de situación aplicados, por su disconformidad con el Ordenamiento Jurídico, debiendo practicar la Administración demandada nuevas liquidaciones en consonancia con lo ordenado en los fundamentos cuarto y quinto de esta Sentencia. Sin costas".
Contra la precedente Sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento formuló recurso de casación en interés de la Ley, suplicando a la Sala se fijara la siguiente doctrina legal: "1.- La fijación del coeficiente de incremento previsto en el art. 88 de la Ley de Haciendas Locales no es controlable jurisdiccionalmente, por tratarse del ejercicio de funciones soberanas de las Corporaciones Locales, las que en virtud de los principios constitucionales de reserva de Ley Tributaria y de autonomía local pueden establecer tales coeficientes con soberanía o libertad máxima, dentro de los límites marcados en la Ley. 2.-Los coeficientes únicos que se establezcan rigen en todo el territorio que constituye el término municipal, sin que puedan hacerse diferenciaciones respecto de las entidades locales de ámbito inferior al municipio. 3.-Los índices de situación previstos en el art. 89 de la Ley de Haciendas Locales también son de aplicaciónunitaria en todo el término municipal, sin que puedan ser modificados jurisdiccionalmente salvo mediante una prueba adecuada y suficiente que ponga de manifiesto que la Corporación Local ha incurrido en error al llevar a cabo la clasificación o ha prescindido de los necesarios estudios o informes al respecto".
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 13 de Enero de 1998, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna en el presente recurso, con cumplimiento de cuantos presupuestos exige el art. 102.b) de la Ley de esta Jurisdicción tras la modificación llevada a cabo por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 30 de Abril de 1992, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 30 de Enero de 1997, en que se dio lugar al recurso formulado por la entidad "Muebles Pineda C.B." contra liquidaciones practicadas por el Ayuntamiento aquí recurrente en concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas, ejercicio de 1992 e importes respectivos de 173.992 y 83.106 ptas.
La pretensión de la parte actora en la instancia, que fué acogida parcialmente en la sentencia impugnada, descansaba en que la Administración municipal procedió a la aplicación de un coeficiente único -1'6- para la determinación de las cuotas mínimas del Impuesto aquí cuestionado en todo el término municipal, sin tener en cuenta que la actividad gravada -la desarrollada por la entidad "Muebles Pineda C.B."- tenía lugar en un núcleo de población, como San José del Valle, que en 1992 era ya Entidad Local Menor y en 1995 se constituyó en Municipio independiente, separado del de Jerez de la Frontera por una distancia superior a 30 Kilómetros y con una población de derecho inferior a los 4.000 habitantes, por lo que se trataba de un supuesto que, en su criterio y en el de la sentencia, debió asimilarse al del ap. A) de la Escala prevista en el art. 88 de la Ley de Haciendas Locales (en su redacción anterior a la recibida por Ley 42/1994, de 30 de Diciembre), esto es, al de Municipios con población de derecho de hasta 5.000 habitantes -coeficiente 1'4-, y lo mismo que el índice de ponderación de la situación física de los locales dentro de cada término, que el Ayuntamiento aquí recurrente fijó en 1'1 unitariamente, en vez de atemperarlo a la situación concreta que en el supuesto de autos se contemplaba dentro del margen 0'5-2 puntos que permitía el art. 89 de la mencionada Ley con anterioridad a su reforma por la Ley 22/1993, de 29 de Diciembre. Además, la Sentencia, en relación al último de los coeficientes acabados de mencionar, estimaba que la Administración municipal no había acreditado que el establecimiento de la entidad actora se encontraba en la categoría de calle correspondiente y que se hubieran tenido en cuenta las diferencias existentes entre las calles del Municipio de Jerez y las del núcleo urbano aquí considerado.
En la instancia jurisdiccional y en este recurso extraordinario, la posición de la Administración hoy recurrente respondía y responde al razonamiento consistente en que, al señalar la Corporación municipal los coeficientes de referencia, se encontraba dentro de los límites al respecto establecidos en los precitados arts. 88 y 89 de la Ley de Haciendas Locales en su versión original, y no solo eso sino que podría haber llegado a un coeficiente mayor -2- tan pronto se tenga en cuenta: a) que la Ley permitía y permite el establecimiento de un coeficiente único para todas las actividades ejercidas en el término municipal -y no uno variable según las circunstancias de cada zona del núcleo provincial de población o de cada entidad local menor-; b) que el señalado se encontraba dentro de los márgenes legales indicados; c) que, en definitiva, se trataba de una materia perteneciente al campo del poder tributario local, verdadera manifestación de la autonomía local reconocida por la Constitución, ni siquiera fiscalizable jurisdiccionalmente siempre que fuera ejercida dentro de los límites legales; d) que, en cuanto atañe al índice de situación, el Ayuntamiento señaló al núcleo de San José del Valle el correspondiente a calles de tercera categoría -1'1- y, por tanto, el menor de los posibles; y e) que, en último término, la demostración de la inadecuación del expresado índice de situación a las condiciones de la calle y del local afectado, correspondía al interesado y no a la Administración, en virtud de la oportuna prueba procesal.
Planteada así la controversia y solicitada de la Sala de fijación de doctrina legal en los términos que literalmente se han transcrito en el antecedente de hecho segundo de la presente, y que en esta fundamentación jurídica se dan por reproducidos, es necesario partir de la realidad de que una cosa es la autonomía que la Constitución -arts. 137 y 140- y las leyes -art. 2 y concordantes de la de Bases del Régimen Local de 2 de Abril de 1985- reconocen, en cuanto aquí interesa, a los Municipios para la gestión de sus propios intereses, e incluso el reflejo que en ella ha de tener la suficiencia de recursos para el desempeño de las funciones que la Ley les atribuye -art. 142 de la propia Norma Fundamental, 105 de la Ley Reguladora de las Bases antecitada y Ley de Haciendas Locales- y su libre disponibilidad en el ejercicio de sus competencias -art. 9º de la Carta Europea sobre Autonomía Local, aprobada por el Consejo de Europa en 15 de Octubre de 1985 y ratificada por España en 20 de Enero de 1988- y otra bien diferente elalcance que deba darse al poder tributario derivado que igualmente las referidas normas les atribuyen y que, por elemental lógica, ha de desarrollarse de acuerdo con las prevenciones legales y constitucionales -art. 133 C.E., 5º de la Ley General Tributaria, 105 a 116 de la de Bases del Régimen Local mencionada y Ley de Haciendas Locales de 28 de Diciembre de 1988-. Con otras palabras: si bien el principio de reserva de ley estatal para el establecimiento de los tributos, cuando se trata de las Haciendas Locales, ha de conjugarse con el de autonomía de sus Corporaciones o Administraciones, de tal suerte que en los tributos propios de los Municipios no podrá extenderse hasta el punto de privar a estos de toda intervención en su ordenación, siempre resultará que la función de las leyes a que se refiere el antes mencionado art. 133.2 de la Constitución no puede quedar reducida a una mera función habilitadora del ejercicio, por dichas Corporaciones, de esa potestad tributaria derivada y que es necesario se extienda a la ordenación de los aspectos y elementos básicos de cada tributo. Es precisamente la verificación de que el ejercicio de ese poder tributario derivado se desarrolla dentro de las previsiones legales el que no puede ser sustraído al control jurisdiccional, cualquiera que sea el grado de discreccionalidad o de libertad que las leyes permitan a las Administraciones locales en su desarrollo, y menos aun tan pronto se tenga en cuenta, como es sabido, que las potestades discrecionales están sujetas a su revisión por los Tribunales en los elementos de los actos correspondientes que no participen de esa naturaleza e, incluso, en el que pueda calificarse de estrictamente discrecional, en cuanto el fin que con él se persiga es, en todo caso, susceptible de fiscalización jurisdiccional, fundamentalmente mediante la técnica de los principios y la motivación que, en cualquier circunstancia, debe siempre acompañarle. Así se desprende, con toda claridad, no solo de los arts. 103.1 y 106.1 de la Constitución, sino también del 1º y concordantes de la Ley de ésta Jurisdicción y, específicamente en materia de Haciendas Locales, del art. 14.5º de su Ley Reguladora.
Pues bien; si se aplica el precedente razonamiento al caso de autos, es preciso concluir que el hecho de que la Ley Reguladora de Haciendas Locales -arts. 88 y 89, en su anterior y actual versión- reconozca a los Ayuntamientos la facultad de incrementar o modificar las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas y de establecer, además, sobre las cuotas mínimas o, en su caso, modificadas, determinados índices de situación, no puede significar, en manera alguna, que en el establecimiento de esas cuotas o esos índices la Administración municipal pueda actuar sin sujeción a criterio alguno dentro de los márgenes permitidos por los preceptos habilitantes y, mucho menos, sin que el criterio que definitivamente adopte -esto es, la cuantificación concreta de tales índices o coeficientes- quede excluido de la obligada fiscalización jurisdiccional si es impugnado por el o los legítimamente interesados, principalmente por los obligados tributarios. Es más: así como la fijación de las cuotas mínimas por Real Decreto Legislativo, según previene el art. 86 de la precitada Ley Fiscal, ha de ajustarse a las pautas en dicho precepto señaladas, también los coeficientes e índices en cuestión, esenciales para la determinación de la cuota según el art. 85 de la propia norma, han de obedecer a criterios razonados y razonables donde los principios de capacidad económica y proporcionalidad sean, por supuesto, tenidos en cuenta. En este punto, la motivación en la Ordenanza fiscal correspondiente ha de ser lo suficientemente expresiva como para permitir deducir, con claridad, cuáles hayan sido esos criterios, sobre todo cuando se trata de determinarlos en relación, no a las circunstancias de cada caso concreto, que sería una pretensión ciertamente de imponible cumplimiento, sino a supuestos tan específicos y dignos de consideración como el de que aquí se trata: un núcleo de población separado por más de 30 Km. del Municipio, constitutivo de una entidad local menor con todas las características y singularidades que las mismas encerraban y encierran en la anterior y actual regulación -arts. 23 a 28 de la Ley de Régimen Local de 1955; 3º.a) y 45 de la de Bases Reguladoras del Régimen Local y 38 a 45 del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local de 1986- y que, a la postre y tres años después de las liquidaciones tributarias cuya impugnación resolvió la sentencia aquí recurrida, se constituyó en Municipio independiente.
Por todo ello, pues, la imposibilidad de acoger, como doctrina viable para el futuro, la declaración que se pretende bajo el punto 1º del suplico del escrito de interposición del recurso es de todo punto insoslayable.
Esta Sala ha declarado con reiteración -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 27 de Noviembre y 12 y 17 de Diciembre de 1997, por no citar otras que algunas de las más recientes- que no puede utilizarse el recurso de casación en interés de la Ley como mero medio de reproducir la cuestión litigiosa que hubiera sido suscitada y resuelta en la instancia aunque esta reproducción no pueda tener incidencia en la situación jurídica determinada por la sentencia en la misma dictada. Ello supondría transformar este medio extraordinario de impugnación en un cómodo procedimiento de obtener declaraciones preventivas que prejuzgaran la solución de otros casos concretos y sin trascendencia general que a la Corporación o entidad recurrente pudieran presentarse, e incluso convertir a esta Sala en una suerte de órgano consultivo con eficacia vinculante para el futuro. La doctrina que se postule mediante la modalidad casacional aquí utilizada ha de guardar, sí, relación con el caso concreto para evitar esas declaraciones preventivas a que acaba de hacerse referencia, pero ha de contemplar un problema jurídicosusceptible de generar una doctrina que sea aplicable no solo al supuesto que la determine, sino a una generalidad de ellos. Esta es, en definitiva, la función de la jurisprudencia, e incluso, esencialmente, la de este Tribunal, a tenor de cuanto se desprende del art. 123.1 de la Constitución y del art. 1º.6 del Código Civil.
Por otro lado, las mismas y reiteradas declaraciones de esta Sala a que se ha hecho referencia exigen, en un procedimiento caracterizado por la ausencia de contención entre partes, que el criterio de decisión adoptado por la sentencia impugnada para resolver el caso por ella abordado sea manifiestamente erróneo y gravemente dañoso para los intereses generales por su susceptibilidad de repetición y consolidación en el futuro.
Pues bien; en el supuesto de autos, ni puede considerarse manifiestamente erróneo un criterio, como el sustentado por la Sala de instancia, de reivindicar, para un núcleo de población tan singular como San José del Valle, cuyas características han quedado suficientemente resaltadas con anterioridad, la aplicación de un coeficiente similar al de Municipios con población de derecho inferior a 4.000 habitantes, ni tampoco podría merecer tal calificación la exigencia, en la ordenanza fiscal, del porqué el índice de situación aplicable a tal entidad local había de ser el mismo que el de las calles de tercera categoría en el Municipio de Jerez de la Frontera. Es decir, no es que se esté defendiendo, como una interpretación literal de la sentencia podría dar a entender -y en este punto es preciso admitir su no afortunada redacción-, que ante la impugnación de un acto administrativo se deba desplazar la carga probatoria de su legalidad a la propia Administración que lo dictó en vez de gravitar la de su no ajuste a Derecho sobre el interesado que pretendiera su anulación, sino que es precisa, sobre todo en la motivación -memoria o exposiciones- que debe preceder a las Ordenanzas correspondientes, o en la de los actos que afectan, o pueden afectar, a derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, explicitar las razones o criterios a los que, en términos generales, respondan las soluciones concretas adoptadas. El hecho de que, conforme se ha anticipado, la Ley de Haciendas Locales prevea, en los preceptos asimismo examinados, que los coeficientes aquí cuestionados sean únicos "para todas las actividades ejercidas en sus respectivos términos municipales", no puede conducir, sin más, a considerar errónea cualquier modulación de tan rígido criterio en función no de las características de una zona o parte del núcleo de población del municipio, sino de una "entidad local" reconocida legalmente dentro del término municipal, con un funcionamiento administrativo en gran medida independizado del del Ayuntamiento del que dependía y con singularidades tales como para conducirle al poco tiempo a su constitución en Municipio independiente. Incluso esta misma circunstancia elimina, de suyo, el peligro de consolidación o repetición de una doctrina errónea -supuesto que pudiera calificarse de tal-, como tampoco cabría tener por criterio gravemente dañoso para los intereses generales el mantenido por la sentencia recurrida, que no anuló totalmente las liquidaciones inicialmente impugnadas, sino que se limitó a acordar su sustitución por otras que tuvieran en cuenta los criterios concurrentes en la particular situación aquí contemplada.
Por estas razones, tampoco procede dar lugar a la fijación de doctrina legal en los términos solicitados en los apartados 2 y 3 del suplico del escrito de interposición.
Ante la estructura y configuración de este recurso no es pertinente pronunciamiento específico sobre costas.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, desestimando, como desestimamos, el recurso de casación en interés de la Ley formulado por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 30 de Enero de 1997, recaída en el recurso al principio reseñado, debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al fijar la doctrina legal pretendida en el escrito de interposición. Todo ello sin adoptar pronunciamiento alguno sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
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