STS, 20 de Julio de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 4947/1992 |
| Fecha de Resolución | 20 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación nº 4947/92 interpuesto por la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 4 de julio de 1991 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso nº 722/90, sobre el Plan Unico de Obras y Servicios de Cataluña; siendo parte apelada la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BARCELONA, representada por el Procurador D. Enrique Sorribes Torra.
La Diputación de Barcelona interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña el recurso contencioso-administrativo nº 722/90 contra el Decreto 341/88, de 1 de diciembre, que aprobó el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña para el año 1988 y las bases para su ejecución en lo relativo al Programa General y Específico de tratamiento de residuos sólidos urbanos y al Programa específico de la Diputación de Gerona, y la desestimación tácita del recurso de reposición presentado contra el mismo. En su escrito de demanda, de 9 de junio de 1988, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "plenamente estimatoria del recurso, por la que se declare la nulidad de pleno derecho, dejándolo sin efecto alguno, del Decreto 341/1.988, de 1 de diciembre , por el que se aprueban el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, año 1.988, y sus bases de ejecución por lo que se refiere al Programa General, al Programa específico de tratamiento de residuos sólidos urbanos, y al Programa específico de la Diputación de Gerona; y, asimismo, declare la nulidad, dejándola sin efecto alguno, de la Resolución del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña adoptada en sesión celebrada los días 6-7 de febrero de 1.989, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el mencionado Decreto".
El Letrado de la Generalidad contestó a la demanda alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso y declarando conformes a Derecho el Decreto y el acuerdo impugnados".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 4 de julio de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: PRIMERO: Estimar el recurso y declarar la nulidad del Decreto 341/1988, de 1 de diciembre, y la resolución de 7 de febrero de 1989 contra aquél, por no hallarse ajustado a Derecho. SEGUNDO: No condenar en costas".
Contra dicha sentencia se interpuso por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 4947/92, solicitando en su escrito de alegaciones la revocación de la misma.
La Diputación Provincial de Barcelona solicitó en su escrito de alegaciones la desestimación total del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia.
Por Providencia de 3 de junio de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 8 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia objeto del recurso de apelación, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Cuarta) el día 4 de julio de 1991, estimó el recurso contencioso-administrativo número 722/90 interpuesto por la Diputación Provincial de Barcelona contra el Decreto de la Generalidad de Cataluña número 341/88, de 1 de diciembre, que aprobó el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña para el año 1988 y las bases para su ejecución en lo relativo al Programa General, al Programa específico de tratamiento de residuos sólidos urbanos y al Programa específico de la Diputación de Gerona. La Administración autónoma entonces demandada interpone el recurso de apelación en defensa de la adecuación a derecho del Decreto anulado.
La sentencia de instancia, a lo largo de sus extensos y razonados fundamentos jurídicos, parte de la consideración inicial de que el Decreto impugnado considera al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña como un Plan que absorbe y, en consecuencia, hace desaparecer la competencia básica de las Diputaciones para elaborar, con la debida participación de sus Municipios, sus propios planes provinciales de cooperación. A juicio de la Sala de instancia, esta determinación normativa no encuentra base suficiente en el Real Decreto 2115/78, de 26 de julio, sobre transferencia de competencias de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de Interior, ni en la Disposición Transitoria sexta, número 6, del Estatuto de Autonomía para Cataluña y excede de las facultades que a las Comunidades Autónomas reconocen los artículos 36.1 y 36.2.a. de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, en orden a la coordinación de los Planes Provinciales.
La sentencia, en efecto, analiza la función de coordinación, que "parte siempre de la idea previa del reconocimiento de las competencias del ente coordinado, pues si éstas se absorben o se anulan ya no tendría sentido aplicar el principio de coordinación" para destacar, acto seguido, que el contenido del Decreto impugnado excede de aquella función coordinadora pues no respeta las competencias que en materia de Planes Provinciales de Obras y Servicios ostentan las Diputaciones Provinciales. La actuación de la Generalidad de Cataluña en esta materia supone, según la Sala de instancia, la vulneración del principio de autonomía local, constitucionalmente reconocida (sentencia del Tribunal Constitucional número 32 de 19/81, de 28 de julio).
Por último, la Sala de instancia afirma que la legislación básica estatal, en concreto, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, no puede en ningún modo resultar modificada por la legislación de la Comunidad Autónoma Cataluña y, en concreto, por el artículo 9.b) de la Ley 5/1.987, de 4 abril, de Régimen Provisional de competencias de las Diputaciones Provinciales.
Este planteamiento argumental que, sobre la base de una determinada interpretación de las normas estatales, desplaza el análisis de los problemas suscitados por la existencia de una legislación autonómica de signo contrario (o, al menos, diverso) negando pura y simplemente la aplicación de esta última, contrasta con el observado por la misma Sección y por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en otros recursos sobre el problema objeto de debate, que dio origen a las cuestiones de inconstitucionalidad números 1576/1992, 2567/1992, 1404/1993, 2607/1993, 2752/1993 y 399/1995 (acumulados), promovidas por aquella Sala en relación con determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 5/1987, de 4 de abril, del Régimen Provisional de las competencias de las Diputaciones Provinciales, y de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre, por la que se establecen los criterios de financiación de las obras y servicios a incluir en el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña.
La aplicación de las normas autonómicas -que, en principio, legitimaban el contenido del Decreto 341/1998 impugnado- al caso de autos era obligada salvo que se entendiese, como hizo la sentencia de instancia, que su contenido no respetaba el marco jurídico estatal de necesario cumplimiento. La técnica utilizada para llevar a cabo esta operación de "depuración" del ordenamiento jurídico no fue, en este caso, el planteamiento de una cuestión sobre la inconstitucionalidad de los preceptos autonómicos sino, según ya hemos expresado, simplemente su falta de toma en consideración -o, en otros términos, su inaplicación- como si se tratase bien de preceptos no válidos jurídicamente, bien de preceptos desplazadospor el juego de otros (estatales) prevalentes.
Ocurre, sin embargo, que la sentencia constitucional de 21 de mayo de 1998, número 109/1998 (BOE de 19 de junio siguiente) dio cumplida respuesta a las dudas que la Sala de instancia había suscitado en aquellos otros recursos, pronunciándose sobre el mismo problema que se planteaba en éste. En ella el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad del artículo 2.3 de la Ley 23/1987 de 23 de diciembre, la constitucionalidad del artículo 1.1 de la mencionada Ley si se interpreta en el sentido expresado en el fundamento jurídico 13, in fine, y la desestimación de las cuestiones en todo lo demás.
El conocimiento de dicha sentencia constitucional por una y otra parte del presente litigio es obvio, aun cuando sólo fueran porque ambas se han enfrentado recientemente ante esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo para debatir la validez de los Planes Unicos de Obras y Servicios de Cataluña, con motivo del recurso número 644/1997 que la Diputación de Barcelona entabló contra el Real Decreto número
1.328/97, de 1 de agosto, sobre cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales (BOE del 20 de agosto de 1987) cuya Disposición Adicional, con apoyo en la Regla novena del art. 153.2 de la Ley General Presupuestaria, en el artículo 2 del Real Decreto 2115/1978, antes citado, y en la disposición transitoria sexta.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, dispuso que las aportaciones del Estado al Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, con cargo al Programa de Cooperación Económica Local del Estado, serían territorializadas anualmente en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, librándose el crédito correspondiente a la Comunidad Autónoma de Cataluña. La sentencia de esta Sala y Sección de ocho de marzo de 1999 desestimó aquel recurso basándose, precisamente, en la doctrina sentada por la sentencia constitucional número 109/1998.
Como dijimos entonces, y hemos nuevamente de reiterar, la referida sentencia constitucional zanja el debate sobre la competencia de la Generalidad de Cataluña para imponer a las Diputaciones provinciales de su territorio la instrumentación exclusiva a través del Plan Único de las inversiones que, con cargo a sus presupuestos, efectúen para la cooperación a las obras y servicios municipales [arts. 9.1 a) y
10.2 c) de la Ley 5/1987; y art. 2.1 c) de la Ley 23/1987], así como la canalización a su través de todos los demás recursos financieros que dichas Corporaciones destinen, en concepto de cooperación económica, para la realización, la ampliación o la mejora de las obras y de los servicios de competencia municipal (art.
2.3 de la Ley 23/1987).
La conclusión final del debate es favorable globalmente para la Generalidad, a salvo la declaración de inconstitucionalidad del artículo 2.3 antes citado. A dicha conclusión llega la sentencia del Tribunal Constitucional (a cuyo contenido en extenso nos remitimos) con los siguientes argumentos, que sintéticamente transcribimos:
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con la cláusula inicial del artículo 36.2 a) de la Ley de Bases de Régimen Local ("Sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos"), quiso el legislador básico salvaguardar las atribuciones autonómicas ahora cuestionadas, admitiendo una peculiaridad en la propia ley de bases, peculiaridad que va más allá de las normales facultades que dicha ley reconoce a las Comunidades Autónomas para asegurar en su territorio la coordinación de los diversos planes provinciales. La referida cláusula permite excepcionar en Cataluña la aplicación del régimen común básico regulador de las relaciones entre las Comunidades Autónomas y las provincias en punto a la cooperación económica con los municipios, que se instrumenta a través de la actividad planificadora.
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La remisión a las competencias preestatutarias, contenida en la cláusula «sin perjuicio» del art.
36.2 a) de la citada ley de bases no viene, en último término, sino a respetar esta peculiaridad catalana, según la cual el Plan Único tiene un carácter sustitutivo de los diversos planes provinciales. Es preciso, sin embargo, sean cuales fueren las concretas competencias que asumiese la Generalidad desde el 29 de septiembre de 1977 hasta la vigencia del Estatuto catalán (Disposición transitoria sexta, 6, EAC), reinterpretar aquéllas -y, en su caso, adaptarlas o actualizarlas a la luz de los mandatos constitucionales y estatutarios.
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Las normas cuestionadas satisfacen la inexcusable participación de las Diputaciones en la elaboración del Plan Único, la adecuada correlación entre las aportaciones a dicho Plan y los municipios de su ámbito territorial en que aquellas repercuten y, en fin, la posibilidad de que las Diputaciones catalanas desempeñen su competencia de cooperación económica a los municipios mediante cualquier otra fórmula (art. 89.2 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña), no necesariamente encauzada a través de las obligatorias aportaciones al Plan Único.D) A partir de esta consideración, las disposiciones cuestionadas, en cuanto imponen a las Diputaciones que canalicen a través del Plan Único las cantidades destinadas a inversiones en obras y servicios municipales (lo que implica de hecho el reconocimiento de la supresión de la figura de los planes provinciales en el territorio catalán) no son contrarias al orden constitucional. En concreto, queda admitida la adecuación a la Constitución tanto del artículo. 9.1 a) de la Ley 5/1987, que de un modo expreso señala que las Diputaciones instrumentarán exclusivamente vía Plan Único dichas inversiones, como de los artículos
10.2 c) de la Ley 5/1987 y 2.1 c) de la Ley 23/1987, que, al mencionar tales aportaciones provinciales entre las fuentes de financiación del Plan Único, traslucen el carácter obligatorio de éste como vehículo canalizador de la totalidad de las inversiones que realicen las Diputaciones en el tantas veces reiterado ámbito de cooperación económica.
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La competencia propia de cooperación económica a los municipios que ostentan las Diputaciones no queda, sin embargo, agotada con la aprobación de un Plan anual de obras y servicios, tal como se infiere de lo establecido en el art. 36.2 b) LRBRL, y es cabalmente esta circunstancia, es decir, la subsistencia de otras fórmulas y cauces para cumplir la función de cooperación económica a los entes municipales, no absorbidas por el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, la que suministra legitimidad constitucional a la delimitación del referido Plan Único a cargo de la Generalidad.
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Desde la indicada perspectiva de carácter funcional o competencial, el artículo 2.3 de la Ley 23/1987, del Parlamento de Cataluña, no respeta la legislación estatal básica integrante del bloque de la constitucionalidad y debe ser declarado inconstitucional, al imponer la obligación de encauzar a través del Plan Único, no sólo el conjunto de las inversiones en obras y servicios municipales, sino toda suerte de manifestación de la cooperación económica con los municipios.
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Una vez depurada la Ley 23/1987 del artículo 2.3, el tenor literal del artículo 1.1 permite su interpretación conforme a la garantía institucional de la autonomía provincial, y entender, por consiguiente, que la cooperación económica a la que alude se circunscribe a la destinada a financiar inversiones en obras y servicios municipales. Así interpretada, cabe considerar que esta disposición no es contraria a la Constitución.
Quedan despejadas, pues, las dudas sobre la constitucionalidad del Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña, y de su carácter obligatorio como vehículo canalizador de la totalidad de las inversiones que realicen las Diputaciones provinciales catalanas en aquel ámbito de cooperación económica. Decaen, pues, todos y cada uno de los argumentos que la sentencia objeto del presente recurso de apelación aducía en contra de esta conclusión, basados, según ya hemos visto, en la interpretación de las mismas normas estatales cuya prevalencia sobre las normas autonómicas antes analizadas rechaza el Tribunal Constitucional. Siendo ello así, y dado que el planteamiento del recurso de apelación formulado por la Generalidad de Cataluña en defensa de la aplicación de sus propias normas tiene, desde este punto de vista, el respaldo de la doctrina constitucional tan reiteradamente aludida, dicho recurso debe ser estimado, con la consiguiente revocación de la sentencia de instancia. Procede, pues, la desestimación del recurso originariamente interpuesto toda vez que, no cuestionándose en realidad la adecuación del Decreto a las leyes autonómicas anteriormente citadas, tampoco se ha invocado ni demostrado que contenga determinaciones derivadas directamente del artículo 2.3 de la Ley del Parlamento de Cataluña 23/1987, de 23 de diciembre.
No procede la condena en costas, al no concurrir temeridad o mala fe en la conducta de las partes.
Por lo expuesto, en el nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de apelación número 4947 de 1992, interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Cuarta) el día 4 de julio de 1991. Revocamos dicha sentencia en cuanto estimó el recurso contencioso- administrativo número 722/90 interpuesto por la Diputación Provincial de Barcelona contra el Decreto de la Generalidad de Cataluña número 341/88, de 1 de diciembre, que aprobó el Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña para el año 1988 y las bases para su ejecución en lo relativo al Programa General, al Programa específico de tratamiento de residuos sólidos urbanos y al Programa específico de la Diputación de Gerona, Decreto que no consideramos contrario al ordenamiento jurídico. Sin costas.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Fernando Cid.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.-Manuel Delgado.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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SAP Madrid 40/2018, 25 de Enero de 2018
...20-3-1994, 27-12-1994 EDJ 1994/10500, 21-2-1995 EDJ 1995/495 y 10-6-1995 EDJ 1995/2813 ; pronunciándose en semejante sentido las Ss.T.S. 20-7-1999 EDJ 1999/17052 y 19-4-1996 EDJ 1996/2683, que glosa las de 24-1-1994 EDJ 1994/393, 21-3-1994 EDJ 1994/2601, y 27-1-1995 EDJ 1995/809 y la S.T.S.......
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AAP Guadalajara 169/2008, 2 de Diciembre de 2008
...20-3-1994, 27-12-1994 (RJ 1994\9372), 21-2-1995 (RJ 1995\1204) y 10-6-1995 (RJ 1995\4559); pronunciándose en semejante sentido las SSTS 20-7-1999 (RJ 1999\6476), 16-5-1996 (RJ 1996\3833) y 19-4-1996 (RJ 1996\3614), que glosa las de 24-1-1994 (RJ 1994\274), 21-3-1994 (RJ 1994\2387) y 27-1-19......