STS, 14 de Diciembre de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 2688/1993 |
| Fecha de Resolución | 14 de Diciembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 2688/93, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco de Guinea y Gauna, en nombre y representación del Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia, de fecha 25 de marzo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 258/90, en el que se impugnaba acuerdo plenario del propio Ayuntamiento, de 27 de octubre de 1989, que aprobó definitivamente el proyecto de ampliación del vertedero municipal y contra la desestimación del correspondiente recurso de reposición. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Cardeñadijo, representado por el Procurador de los Tribunales don Melquiades Álvarez-Buylla Álvarez.
En el recurso contencioso administrativo núm. 258/90 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, se dictó sentencia, con fecha 25 de marzo de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Estimar el recurso interpuesto contra las resoluciones que obran en el encabezamiento de esta Sentencia, las que se anulan, por no ajustarse al ordenamiento jurídico y ello sin hacer una expresa condena en costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos se preparó recurso de casación y, por providencia de 22 de abril de 1993, se le tuvo por preparado acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
La representación procesal del Ayuntamiento de Burgos, por escrito presentado el 27 de mayo de 1993, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que, con estimación del recurso, case la sentencia recurrida, desestimando, en suma, el recurso formulado contra los acuerdos municipales que aprobaron definitivamente el proyecto de ampliación del vertedero municipal en el paraje "Peña del Gallo".
La representación procesal del Ayuntamiento de Cardeñadijo formalizó, con fecha 25 de junio de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se desestime el recurso de casación confirmando en todos sus extremos la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos".
Por providencia de 8 de julio de 1998, se señaló para votación y fallo el 10 de diciembre de 1998, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La sentencia de instancia, estimatoria de la pretensión anulatoria deducida por elAyuntamiento de Cardeñadijo contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Burgos que aprobaba el proyecto de ampliación del vertedero municipal en el paraje "Peña del Gallo" es objeto del presente recurso de casación con base en cinco motivos; si bien el primero y el segundo se articulan por la misma omisión, la del requisito de dictamen previo de Letrado para el ejercicio de acciones que exige el número 3 del artículo 54 del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, que aprueba el Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), aunque en un caso se le da el cauce del artículo
95.1.3º, por violación del apartado f) del artículo 82, en relación con el apartado d) del número 2 del artículo 57 de la Ley de la Jurisdicción, al no haber acordado la sentencia de instancia la inadmisibilidad del recurso, y en otro el del artículo 95.1.4º, por infracción directa atribuida a la misma sentencia del indicado artículo
54.3 TRRL.
En consecuencia, con independencia de la eventual trascendencia, procesal o sustantiva, que pueda corresponder a la omisión denunciada ambos motivos son susceptibles de tratamiento unitario.
La exigencia del "dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado" para el ejercicio de acciones judiciales necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales (art. 54.3 TRRL y 221.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre) ha sido objeto de consideración por esta Sala que ha elaborado, desde hace tiempo, una consolidada doctrina jurisprudencial caracterizada por la flexibilización de tal requisito formal. De un lado, le ha referido exclusivamente a la instancia, primera en su caso, no a la apelación o al recurso de casación. De otro, ha señalado incuestionablemente su carácter subsanable y debilitado su trascendencia para evitar cuestionar su propia constitucionalidad (ATS 13 de octubre de 1986 y STS de 11 de abril de 1990). Subsanabilidad no solo retroactiva para acreditar que existió el acuerdo corporativo y dictamen previo, sino con carácter ratificatorio o convalidante, de tal modo que se permite su formal realización posterior, pues lo que se subsana no es la falta de acreditación sino la misma existencia del presupuesto, para hacer efectiva la tutela judicial y el espíritu que informa el artículo 129 de la Ley de la Jurisdicción, que ha venido a extender a todas las jurisdicciones el artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tal como han entendido las SSTS de 11 de abril de 1990, ya citada, y de 1 de octubre de 1992.
En definitiva, la incorporación al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo del documento que acredite el cumplimiento de las formalidades exigidas para ejercitar acciones judiciales a las Corporaciones o Instituciones por sus leyes respectivas no tiene otro alcance que el de evitar que se inicie un proceso por quien no esté legitimado para ello o que ello se haga sin un mínimo asesoramiento que permita disponer de elementos técnicos suficientes para adoptar la pertinente decisión corporativa (Cfr.STS 5 de junio de 1993). Y el artículo 57.3 de la Ley de la Jurisdicción previene no ya la posibilidad de subsanación del defecto consistente en la omisión de alguno de los documentos a que se refiere el número 2, sino que establece la obligatoriedad de que siempre que el Tribunal estime que no concurren los requisitos exigidos por la Ley para la validez de la comparecencia señale un plazo de diez días para la subsanación del defecto (STS 10 de marzo de 1997).
Sobre las expresadas premisas jurisprudenciales resulta fácil entender el rechazo de los dos motivos de casación que se examinan porque advertida en instancia la omisión y dada la pertinente oportunidad de subsanación, la representación procesal del Ayuntamiento de Cardeñadijo presentó un documento, fechado a 3 de julio de 1989 (el recurso acuerdo plenario del Ayuntamiento sobre la interposición del recurso contencioso administrativo es de 30 de marzo de 1990) con el sello de la propia Corporación, en el que se recoge un "Informe de la Secretaria", estimando favorablemente la personación del Ayuntamiento en el expediente municipal de Burgos de ampliación del vertedero municipal y, en su caso, la interposición de recurso contencioso administrativo. En tales condiciones, no es posible cuestionar en casación la autenticidad de dicho documento apreciada por el Tribunal de instancia y, en ningún caso, serían relevantes las dudas que expresa la Administración recurrente en casación sobre la condición letrada o la titularidad o suplencia del Secretario a que se refiere el informe, pues no debe olvidarse que el precepto invocado se refiere a "previo dictamen del Secretario", y, solo en su caso, de la Asesoría Jurídica, y en defecto de ambos de un Letrado.
Consecuentemente, los motivos de casación primero y segundo deben ser rechazados.
El tercer motivo de casación se articula por el cauce procesal del artículo 95.1.4º LJCA, por infracción, en concepto de indebida aplicación del artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
En síntesis, la infracción constitutiva del motivo que se analiza se sustenta, frente al criterio de lasentencia recurrida, en una triple razón: el vertedero de residuos sólidos urbanos no resulta incluible en el concepto de "actividad peligrosa o insalubre", en ningún caso la destrucción de las basuras por los procedimientos empleados en el vertedero que se definen en el proyecto pueden equipararse a una "industria fabril", y no se trata del "emplazamiento" de una nueva actividad sino de la ampliación de una ya existente desde hace muchos años.
El examen de los referidos elementos está ciertamente justificada porque la ratio decidendi del Tribunal a quo deriva de la consideración del vertedero, no como un simple depósito de residuos, sino como un centro donde esos residuos son sometidos a tratamiento, lo que constituye una actividad industrial a la que es de aplicación la distancia mínima de 2000 metros "del núcleo más próximo de población agrupada" prevista en el indicado artículo 4 del Reglamento.
Pero ciertamente es el criterio de la Sala de instancia y no el de la Administración recurrente en casación el que debe acogerse, no tanto por lo que de rectificación de la valoración de la prueba tiene el motivo (STS 4 de junio de 1996), como porque es el que se adecúa a la doctrina de este Alto Tribunal que tiene un primer reflejo explícito en la sentencia que cita el Tribunal a quo, de 18 de abril de 1990 y continuidad en las sucesivas de 18 de julio de 1994 y en la ya mencionada de 6 de junio de 1996. Según esta doctrina que ahora se reitera un vertedero municipal de residuos sólidos, como el contemplado en el proceso a que se refiere el presente recurso, no es un mero depósito de tales residuos sino un centro donde éstos son sometido a tratamiento, esto es una actividad industrial sometida a la exigencia de no hallarse a menos de 2.000 metros de "población agrupada" a que se refiere el artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. Cualquier interpretación que se haga de este precepto ha de efectuarse desde la perspectiva del artículo 45 de la Constitución, de manera que el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona tiene un contenido protegible a cargo de los poderes públicos, sin que la calidad de vida de los vecinos pueda verse afectada por una relativización de la mencionada distancia. Y a estos exclusivos efectos es suficiente que pueda calificarse como insalubre y no como peligrosa, conforme al artículo 5 de la Ley 42/75, de 19 de noviembre, de Recogida y Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos, el sistema de vertedero controlado sin trituración previa o la actividad encaminada a la fermentación de la basura domiciliaria a que se refiere el escrito de interposición del recurso.
Tampoco puede tener la relevancia que pretende el Ayuntamiento recurrente el que se trate de una ampliación y no de la instalación del vertedero, pues la existencia de éste no puede convertirse en circunstancia que justifique su extensión sin observar los requisitos, entre ellos el de la distancia, exigidos para el establecimiento o creación del vertedero. O, dicho en otros términos, su establecimiento previo no elude la prohibición de dar al vertedero un mayor tamaño o dimensión, intensificando el potencial peligro o insalubridad, a una distancia de "población agrupada" o núcleo poblacional que la norma no quiere para la instalación.
En consecuencia, debe rechazarse este motivo, tercero del escrito de interposición del recurso.
El cuarto motivo de casación se articula, como el anterior, al amparo del apartado 4º del número 1 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, por violación del artículo 4 del Reglamento de Actividades Molesta de 30 de noviembre de 1961. Y se razona señalando que, de conformidad con dicho precepto, las actividades molestas e insalubres deben emplazarse bien en los lugares al efecto señalado en las Ordenanzas o Planes Municipales, bien, si no estuvieran señalados en los mismos, en el lugar que señale al efecto la Comisión de Servicios Técnicos o la Comisión Provincial de Saneamiento; y en el presente caso esta Comisión es la que autoriza el emplazamiento propuesto para la ampliación de actividad preexistente. De manera que la Sala, al prescindir de tan autorizado criterio vulnera el referido precepto e invade competencias que no le corresponde.
El argumento expuesto es, sin embargo, una mención parcial o limitada del régimen del emplazamiento de las actividades de que trata el Reglamento, ya que omite el requisito de la distancia contemplado en el propio precepto y que resulta ineludible; de observancia, en todo caso, según expresión del propio precepto, cuando se trata, como ocurre en el presente caso, según se ha razonado anteriormente, de una "industria fabril" (eliminación de residuos sólidos contemplada en el capítulo II, arts. 3 a 6 de la referida Ley 42/75, de 19 de noviembre) que deba considerarse como insalubre. Es esta distancia de 2.000 metros de la "población agrupada" regla general, aunque pueda resultar superior cuando lo exijan especiales factores de riesgo, siempre que se trate de las referidas "industrias fabriles". O dicho en otros términos, como deriva de nuestra sentencia de 8 de marzo de 1996, es cierto que el emplazamiento de la actividad ha de respetar las ordenanzas municipales y la zonificación y delimitación de usos que resulte de la planificación urbanística, pero esta exigencia no excluye la observancia del principio general que en ordena la distancia de la ubicación resulta del artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, al fijar la de 2.000 metros "a contar del núcleo más próximo de población agrupada". Regla general que debe entenderse aplicable a cualquier actividad insalubre, aunque no sea fabril strictu sensu, en línea con el criterio apreciado en la Sentencia de esta Sala de 18 de abril de 1990, atendiendo a un concepto amplio de tal condición que incluye, el vertedero y tratamiento de residuos sólidos urbanos. Las excepciones a dicha regla que la doctrina de este Tribunal admite, y que también se contemplan en el artículo 15 de dicho Reglamento, responden a otro criterio o factor: el de la finalidad a que atiende la propia exigencia de la distancia que es, obviamente, la de velar por la salud de la población. De manera que sólo cuando pueda apreciarse, con el suficiente grado de seguridad, una eliminación o atenuación de los riesgos propios o característicos de la actividad que merece la calificación de insalubre puede acogerse excepcionalmente una limitación de la distancia generalmente requerida con respecto del núcleo de población agrupada. Circunstancia esta que no es apreciada por el Tribunal de instancia, cuyo criterio no puede corregirse en sede casacional a través de una valoración distinta del expediente o de las pruebas obrantes en autos.
El motivo, en conclusión, debe ser rechazado.
El quinto y último de los motivos de casación esgrimidos, igual que los dos anteriores, por el cauce procesal del artículo 95.1.4º) de la Ley de la Jurisdicción, se traduce, en tesis del Ayuntamiento recurrente, en infracción de la Disposición Transitoria Tercera del reiterado Reglamento de 30 de noviembre de 1961, porque se debió aplicar ésta norma ya que no se trataba de la implantación de una nueva actividad, sino de una mera ampliación de la actividad preexistente.
La invocada Disposición establece, en efecto, que no se podrá conceder licencia para la ampliación de industrias o actividades que no reúnan las condiciones establecidas en este Reglamento, "a no ser que las medidas correctoras que se adopten eliminen con la debida garantía las causas determinantes de su calificación como actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas". Ahora bien, aunque se entendiera aplicable lo que es una Disposición Transitoria a instalaciones efectuadas con posterioridad a la vigencia del propio Reglamento, su aplicación está condicionada, en todo caso, al presupuesto de eliminación, en este caso, de las causas que califican a la actividad como insalubre, circunstancia fáctica que no ha sido apreciada en instancia. Y, por otra parte, como se señaló en sentencia de 17 de julio de 1985, cuando la norma reglamentaria habla en sentido general de "las condiciones que conforme al Reglamento ha de reunir la industria o actividad", no se está refiriendo solamente a los elementos o medidas técnicas correctoras, sino que también se está refiriendo, al hablar de "condiciones", a aquellos otros requisitos que la industria ha de reunir respecto a su emplazamiento en lugar adecuado, tanto conforme a las ordenanzas municipales y planes urbanísticos como respecto a la distancia que la industria insalubre debe guardar respecto del núcleo más próximo de población agrupada, que según el reiterado artículo 4 no puede ser inferior a 2.000 metros; siendo digno de destacar que entre los elementos y requisitos que la industria ha de reunir no tiene valor secundario los relativos al emplazamiento y a la distancia, sino que se hallan al mismo nivel de importancia que los sistemas correctores.
El motivo quinto de casación, ha de ser, en consecuencia, también rechazado.
Al ser desestimables todos los motivos de casación invocados por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos, procede declarar que no ha lugar al recurso interpuesto por dicha Administración recurrente con imposición a ésta de las costas procesales causadas, según establece el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, con rechazo de todos los motivos, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos, contra la sentencia, de fecha 25 de marzo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 258/90, con imposición de las costas procesales causadas a dicha Administración recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estandocelebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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