STS, 12 de Mayo de 1999

1. Mediante escrito de fecha 20 de diciembre de 1.993, la representación procesal de la entidad mercantil CRÉDITO ESPAÑOL, S. A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de fecha 8 de octubre de 1.993 del Consejo de Ministros, por el que desestimó el recurso de reposición interpuesto por dicha entidad mercantil contra el acuerdo de fecha 9 de julio de 1.993, del mismo Consejo de Ministros, por el que se impuso a la recurrente la sanción de CIEN MIL PESETAS DE MULTA, por una infracción administrativa definida en el artículo 1º de la Ley 110/1.963, de 20 de julio, de represión de prácticas restrictivas de la competencia, y sancionada en el artículo 28 de la misma Ley.

2. La parte recurrente, en su escrito de demanda y en su escrito de conclusiones, solicita que se anule el acto administrativo impugnado y que, como reconocimiento de una situación jurídica individualizada, se declare que no corresponde imponer sanción alguna a la recurrente por los hechos de este litigio.

El Abogado del Estado, en sus escritos de contestación a la demanda y de conclusiones, solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto, o, subsidiariamente se desestime, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por auto de fecha 27 de octubre de 1.994, se recibió el pleito a prueba, y en consecuencia, propuesta prueba por la parte actora, se practicó aquella que fue declarada pertinente.

Por providencia de fecha 27 de octubre de 1.998 se señaló el día 5 de mayo de 1.999 para deliberación, votación y fallo de los dos recursos contencioso-administrativos acumulados, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.

El Abogado del Estado solicita que se declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al amparo del art. 82.a) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 58.1 y 66 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y arts. 29, 30 y 31 de la Ley 110/1.963, de 20 de julio. Esta petición debe ser desestimada porque el acto administrativo impugnado emanó del Consejo de Ministros, por lo que la competencia para conocer del presente recurso es de esta Sala (art. 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

La parte hoy demandante, en vía administrativa y ahora, en su defensa, alegó y alega la caducidad del procedimiento. El artículo 26 del Decreto número 422/70, de 5 de febrero, en su apartado 1, dispone: "El Director del Servicio (que es al que correspondía acordar la incoación del expediente sobre la existencia de posible prácticas prohibidas por la Ley), elevará al Tribunal (al TDC), previo, en su caso, el trámite de toma de conocimiento e informe del Consejo de Defensa de la Competencia, de conformidad con lo dispuesto en el apartado e) del artículo 24 de la Ley, el expediente con el informe propuesta a que se refiere el artículo anterior de este reglamento. El plazo previsto para elevación de los expedientes será de seis meses, contados desde la fecha de la admisión a trámite. Su eventual demora tendrá que estar justificada por causas ajenas a la misma instrucción". El alegato de caducidad del procedimiento del expediente referido, debe ser desestimado, por las siguientes consideraciones:

a). La caducidad constituye una forma de terminación del procedimiento administrativo. Ante todo ha de precisarse, que la Ley de lProcedimiento Administrativo contempla la caducidad de los procedimientos administrativos en función de la inactividad del interesado (art. 99). Los requisitos necesarios para que, por inactividad del interesado, pudiera producir la declaración administrativa de caducidad y la consecuente resolución de archivar el procedimiento, son los siguientes: que exista una paralización real del procedimiento; que la paralización sea imputable al interesado a cuya instancia se incoó el procedimiento; que ante el requerimiento de la Administración al interesado, éste no haya realizado, en el plazo de tres meses, actividad alguna conducente a que el procedimiento continúe. No cabe confundir la caducidad del procedimiento con la prescripción; la facultad de la Administración de iniciar el procedimiento sancionador, pudiera haber prescrito pero tal circunstancia no ha sido acreditada por el actor. No se puede confundir la caducidad del expediente por causas imputables al interesado, con la caducidad de los mismos (perención, según pone de relieve la doctrina científica y recoge la jurisprudencia), por causas imputables a la Administración, a lo que, como argumento de defensa parece referirse la demandante, ni tampoco se puede confundir con el instituto de la prescripción de las infracciones y sanciones.

b). La caducidad del procedimiento administrativo sancionador, por hecho imputable a la Administración, tiene el mismo significado que la caducidad imputable a la inactividad del interesado; produce, en su caso, la terminación del procedimiento y el archivo del expediente. Esta es la pretensión de la parte demandante, y ello merece las consideraciones que siguen:

a´). Hablar de caducidad por hecho imputable a la Administración, significa tanto como mirar al efecto específico siguiente: que la actitud de la Administración sea obstaculizadora de la pronta resolución o pronunciamiento sobre el fondo. La caducidad por hecho imputable a la Administración, debe ser entendida como instrumento que evite la pendencia indefinida del procedimiento administrativo sancionador por paralización de alguno de sus trámites. Ello nos lleva directamente a tener que distinguir dos conceptos distintos: la duración máxima que debe tener todo procedimiento, y la caducidad como causa de terminación del mismo. El Tribunal Supremo, ha tenido ocasión de ocuparse de esta fundamental diferencia; así, la sentencia de 15 de marzo de 1.961, precisó que es irrelevante a los efectos de anulabilidad, que el expediente dure más de seis meses, porque el artículo 61 de la LPA, considera ese plazo únicamente como causa de poder exigir la responsabilidad por el retraso si no estuviere justificado; otra sentencia de 19 de diciembre de 1.961, insiste en ese mismo criterio, al decir que la tardanza en resolver el expediente en modo alguno conduce de por sí a la nulidad de lo actuado o, como pretende la demanda, a la caducidad del expediente mismo. Más tarde, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 8 de noviembre de 1.974, expresó que la resolución tardía es plenamente válida en virtud de la eficacia del acto irregular que se consagra en los artículos 49 y 61 de la LPA. Y no faltan sentencias como las de 18-2-64, 9-3-64 y 20-10-64, que no dudan en señalar que el transcurso del tiempo asignado a las actuaciones administrativas para su realización, puede dar lugar a que se exija responsabilidad disciplinaria a los funcionarios causantes de la dilación.

b´). La finalidad primordial que impone el art. 26 del Decreto 422/70, de 5 de febrero, sobre la obligación del Director del Servicio respecto al Tribunal de Defensa de la Competencia, tiene esta finalidad: la de procurar que el Consejo de Defensa de la Competencia tenga conocimiento, antes de su remisión alTribunal, de los expediente. Y sólo cuando los expedientes sobre la posible existencia de prácticas prohibidas por la Ley, estén conclusos, deben ser remitidos al Tribunal, acompañado de un informe-propuesta que contenga las prácticas observadas, sus antecedentes y los efectos producidos (art.

22.4 de la Ley 110/1.963, de represión de prácticas restrictivas de la competencia).

Dentro de la pretensión concreta de la parte demandante que examinamos y resolvemos, el artículo 26 del Decreto 422/70 dispone que en el plazo previsto para la elevación de los expedientes será de seis meses, contados desde la fecha de la admisión a trámite. Este precepto, no puede aislarse, a los efectos de su correcta interpretación, del contexto de la Ley ni del contexto del propio reglamento; este reglamento, en su artículo 28, impone a los interesados el derecho -y podría decirse que la obligación- de reclamar en queja, en todo momento, contra los defectos de la tramitación del expediente, y en especial los defectos que supongan paralización de plazos, con la consecuencia de que la estimación de la queja puede dar lugar a la incoación de expediente disciplinario contra el funcionario o funcionarios responsables de la infracción. Esos preceptos del reglamento citado, están en concordancia, con el artículo 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958; de ahí que tenga pleno sentido la doctrina jurisprudencial que anteriormente hemos consignado.

c). Por todo lo anteriormente razonado, debemos desestimar el alegato del demandante respecto a la pretensión de que se declare la caducidad del procedimiento administrativo que indica.

Respecto a la sanción de las prácticas prohibidas, en defensa de la libre competencia, debemos consignar que la Administración, precisó como conducta infractora (tenemos en cuenta aquí todos los alegatos de la parte demandante) los hechos siguientes; que el día 12 de noviembre de 1.987, se reunieron en Valladolid representantes de distintas Compañías Aseguradoras (aseguradoras que operan en el ramo de decesos, según se expresa en la demanda), y en tal reunión, de la que se levantó acta, se acordó, entre otros extremos los siguientes: proponer la valoración del servicio mínimo de Seguro de decesos para 1.988 y en Valladolid, en 58.000 pesetas, estableciendo la obligación para todos los firmantes de no contratar servicios por un importe inferior, que todas las Compañías quedaban en libertad de confeccionar servicios de valor superior siempre y cuando existiera por lo menos una diferencia de 12.000 pesetas entre éste y el servicio mínimo, y que la divulgación del citado acuerdo correría a cargo de la UNIÓN ESPAÑOLA DE ENTIDADES ASEGURADORAS Y REASEGURADORAS (UNESPA), la que, mediante circular de fecha 18 de noviembre de 1.987, lo comunicó a las restantes compañías, proponiendo la actualización de las pólizas conforme a lo estipulado. Tales conductas, de la que es autora la entidad mercantil recurrente que firmó el acta correspondiente a la reunión de 12 de noviembre de 1.987, celebrada en Valladolid, según se ha consignado, constituyen la infracción definida en la Ley 110/63, en su artículo

1.1., que prohibe las prácticas surgidas de convenios, decisiones o conductas conscientemente paralelas que tengan por objeto o produzcan el efecto de impedir, falsear o limitar la competencia en todo o en parte del mercado nacional. No ofrece duda la tipificación de la infracción administrativa por la que la recurrente fue sancionada. La entidad recurrente, frente a la infracción, alega la prescripción de la misma. Este alegato nos obliga a hacer las siguientes consideraciones:

a). La Ley 30/1.992, de 26 de diciembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, regula la potestad sancionadora de la Administración (art. 127 y ss), estableciendo un nuevo sistema; la Ley remite sobre la prescripción de las infracciones y sanciones a lo dispuesto en las Leyes especiales, pero fija unos plazos de prescripción subsidiarios, para el supuesto de que las Leyes especiales no establezcan plazo de prescripción (art. 132). Estos plazos no son aplicables, dada la fecha de la infracción administrativa cometida.

b). El fundamento de la prescripción, no radica en la intención o voluntad del órgano administrativo de abdicar o renunciar, siquiera implícitamente, al ejercicio de su derecho a sancionar, sino en la objetiva inactividad del mismo (STS de 22 de enero de 1.990). En tiempos ya lejanos, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, razonaba que la prescripción es obra de la ley, sin que pudiera crearse a través de analogías y otras operaciones hermenéuticas (V. gr. STS de 11 de febrero de 1.969). A partir de la sentencia de fecha 9 de marzo de 1.972, se admite la prescripción de las infracciones administrativas aun en ausencia de precepto expreso que así lo declare, porque se acude, para llenar el vacío a los principios y normas del Derecho Penal. Reafirma esta tesis, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 13 de octubre de 1.978, que nos enseñó que en el campo del ilícito administrativo no se puede excluir el efecto extintivo de la prescripción, porque se crearían situaciones contrarias a la seguridad jurídica, incoherentes con el juego extintivo de esta institución en el ámbito del Derecho Penal, que es la norma supletoria.

c). Después de la Constitución, una corriente jurisprudencial firme, rompiendo con algún criterio minoritario, se consolidó que el plazo de prescripción de las infracciones administrativas era el de dosmeses que es el establecido para las faltas penales en el artículo 113 del Código Penal entonces vigente, señalando que el principio de seguridad jurídica que lleva dentro de sí el instituto de la prescripción, se refuerza no distinguiendo entre infracciones administrativas, leves y graves (SSTS de 28 de enero de 1.986, 18 de mayo de 1.986 y 5 de octubre de 1.987). Y así teniendo en cuenta el sentir mayoritario de la doctrina científica y de la jurisprudencia, la sentencia de 26 de febrero de 1.988 razonó así: el reproche social y valoración punitiva de las infracciones administrativas, con independencia de que estén sujetos a los mismos principios que rige para las penales, son siempre inferiores a los de éstas, por lo que en materia de prescripción, a falta de regulación específica, será de aplicación el plazo de dos meses que para las faltas penales establece el art. 113 del Código Penal. Este criterio es seguido por, entre otras muchas sentencias, por las siguientes: SSTS de 3 de marzo de 1.988, de 21 de marzo de 1.988, de 15 de noviembre de 1.988, de 24 de enero de 1.989, y de 18 de noviembre de 1.998.

La recurrente alega que respecto a la infracción por la que fue sancionada, no tiene responsabilidad por estar la misma prescrita. Esto no podemos aceptarlo por lo siguiente: cometida la infracción empieza a correr el plazo de prescripción; pero el plazo de prescripción puede interrumpirse, sin perjuicio de que, en su caso, pueda correr de nuevo. En el caso que resolvemos, hemos dicho que la demandante no ha acreditado que desde la comisión de la infracción hasta el inicio del procedimiento sancionador, hubiera transcurrido el plazo de prescripción, por la razón de que la sancionada ejercitó su actividad infractora de modo continuado. En el procedimiento sancionador se observan espacios de tiempo de inactividad de la Administración, pero no cabe estimar la prescripción porque iniciado el procedimiento sin que en ese momento se aprecie la eficacia de la prescripción no cabe hablar de abandono de la acción por parte de la Administración, ni siquiera en los espacios temporales que se observan dentro del procedimiento, porque la demandante ha venido realizando las prácticas prohibidas constitutivas de infracción administrativa ininterrumpidamente, lo cual impide que, como hemos dicho, opere el instituto de la prescripción.

Queda por examinar si la sanción impuesta es proporcionada al tipo de infracción cometida, y si la conducta infractora debe considerarse en dimensión tal que la misma afecta a la economía Nacional. Respecto al primer aspecto, la Sala estima que la sanción impuesta es proporcionada a la entidad de la infracción continuada cometida, dadas las circunstancias que han sido expresadas en el Tercero de los Fundamentos de Derecho de esta sentencia. Respecto del segundo aspecto, también la Sala entiende que este tipo de conductas infractoras del ordenamiento jurídico, afectan a la Economía Nacional; para ello basta que los efectos de la infracción se produzca en el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, con efecto suficientemente amplios, como en el supuesto que resolvemos.

Todo lo razonado conduce, por una parte, a afirmar la existencia del elemento culpabilidad; y por otro lado a desestimar, íntegramente, el presente recurso contencioso- administrativo.

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.

Que debemos desestimar y desestimamos la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, alegada por el Abogado del Estado.

Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la entidad mercantil CRÉDITO ESPAÑOL, S. A., contra el acuerdo de fecha 8 de octubre de 1.993 del Consejo de Ministros, por el que desestimó el recurso de reposición interpuesto por dicha entidad mercantil, contra el acuerdo de fecha 9 de julio de 1.993, del mismo Consejo de Ministros, por el que se impuso a la recurrente la sanción de CIEN MIL PESETAS DE MULTA, por una infracción administrativa definida en el artículo 1º de la Ley 110/1.963, de 20 de julio, de represión de prácticas restrictivas de la competencia, y sancionada en el artículo 28 de la misma Ley. DECLARAMOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES IMPUGNADOS SON CONFORME A DERECHO.

Sin condena en costas.

Notifíquese esta sentencia a las partes, y devuélvase el expediente administrativo al órgano de su procedencia, junto con un testimonio de esta sentencia.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Oscar González González.-Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Fernández-Trigales Pérez.-