STS, 30 de Septiembre de 1996
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 30 Septiembre 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sala Tercera, Sección Primera, del Tribunal Supremo, el recurso de casación en interés de la Ley que con el número 6565/1994, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Martorelles, contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), con fecha 5 de julio de 1994, en el recurso núm. 473/92
,sobre la conformidad a Derecho de la circular reguladora de las atribuciones de los auxiliares de la Policía Local.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: en atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), ha decidido: 1º) Estimar el recurso y anular las resoluciones impugnadas por no ser ajustadas a Derecho; 2º) No efectuar atribución de costas."
La representación procesal de la parte actora se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala dicte sentencia fijando la doctrina legal aplicable.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la Audiencia del día 24 de Septiembre de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiendose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
No todas las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia son susceptibles de recurso de casación en interés de Ley. El artículo 102. b. 2. de la Ley Jurisdiccional exceptúa las que, refiriéndose a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, se funden "básicamente" en normas emanadas de los órganos de aquellas. Por "básicamente" ha de entenderse que la norma autonómica aplicada se constituye en razón determinante del fallo, en principal -no único ni exclusivo- argumento del pronunciamiento que la sentencia contenga. La sentencia podrá invocar, y así sucederá con frecuencia, otros preceptos de nuestro Ordenamiento Jurídico. Mas cuando en el razonamiento judicial sea identificable y separable una norma que, con una relevancia superior a las demás, conduzca a algunos de los fallos previstos en el artículo 81 de la Ley Jurisdiccional y esa norma proceda de un órgano autonómico, en tal caso estará vedado el recurso de casación en interés de la Ley. Lo que se reclama, pues, es que tal norma autonómica sea la "ratio decidendi" del contenido del fallo.
El artículo 102. b. 2. de la Ley Jurisdiccional forma parte de un grupo normativo en el que también se integran los artículos 58. 4. de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 93. 4. y 96. 2. de la LeyJurisdiccional. El artículo 58. 4. citado excluye del recurso de casación ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo los que se refieran a sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sobre actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas y que se funden en infracción de normas emanadas de los órganos de aquellas. Para cumplir esta previsión de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley 10/92 de 30 de abril, introdujo en la Ley Jurisdiccional, entre otras, las modificaciones que cristalizan en los artículos 93. 4. , 96.
2. y 102. b. 2. Las diferencias existentes entre este último (referente al recurso de casación en interés de Ley) y los dos anteriores (relativos al recurso de casación ordinario), parecen obedecer a la diferente legitimación activa que en uno y otro caso se exige y a los distintos efectos que la estimación del recurso produce en la sentencia impugnada. En todo caso, es razonable entender que las excepciones establecidas en cuanto a la procedencia del recurso de casación en interés de Ley responden al propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas Comunidades Autónomas, la determinación de la interpretación auténtica del derecho de procedencia autonómica.
Abordando ahora el supuesto controvertido pasemos a examinar si la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña contra la que la representación procesal del Ayuntamiento de Martorelles -con la legitimación que le reconoce el artículo 102. b. 1. de la Ley Jurisdiccional- ha interpuesto recurso de casación en interés de Ley es o no susceptible de tal. Para ello, lo primero a resaltar es que en la sentencia de instancia está implícita la idea de que la Ley 16/91, de 10 de julio, del Parlamento de Cataluña, sobre Policías Locales, se mueve dentro del ámbito que la Constitución (artículo 149. 1. 29ª) y la Ley Orgánica de 2/1986, de 13 de marzo, reconoce a las Comunidades Autónomas para la regulación de las Policías Locales de su territorio. En concreto, dicha Ley Autonómica forma parte de la legislación autonómica a que se refiere el artículo 51. 1. de la Ley 2/1986, y en su artículo 13 determina, en armonía con la previsión del artículo 51. 2. de la misma Ley estatal, "las actuaciones" que, en los municipios que no dispongan de Policía Local, pueden ser ejercidas por los "guardias, vigilantes, agentes, alguaciles o similares", personal que, según el artículo 1. 2. de la Ley 16/91, recibe, en el ámbito de Cataluña, la denominación genérica de "vigilantes". Por otra parte, también la sentencia estima que el artículo 13 de la Ley 16/91 "pormenoriza" más que la estatal los cometidos que pueden ser realizados por dicho personal, y al poner en comparación tal precepto de la Ley Autonómica con la circular núm. 1/1992 del Ayuntamiento recurrente sobre "las funciones de los auxiliares de la Policía Local", llega a la conclusión de que la circular vulnera el artículo 13 porque "se extralimita en las funciones que encomienda a los auxiliares", siendo esta vulneración por extralimitación la determinante del fallo anulatorio. La invocación a la Ley estatal (dice la sentencia que el artículo 13 es "fiel reflejo" del artículo 51 de la Ley 2/1986, del 13 de marzo) es solo a los efectos de afirmar que la Ley autonómica no se aparta del contenido necesario de la Ley estatal, que refleja fielmente. El contenido normativo del artículo
51. 2 de la Ley 2/1986 no es sobre el que se hace el juicio de legalidad, ni sobre el que se verifica el contraste entre circular y ley. Con otras palabras, no es la Ley Orgánica de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado el elemento de comparación que la sentencia utiliza para basar su pronunciamiento. En el razonamiento judicial, la nulidad de la circular viene básicamente (cabria decir en este caso, exclusivamente) de su comparación con la Ley catalana, más específica y detallada (más pormenorizadora, en términos de la sentencia) que la Ley estatal. El principio de jerarquía normativa (artículos 9.3 de la Constitución Española y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) se viola porque la circular no respeta el artículo 13 de la Ley Catalana. Esta y no otra es la clave del pronunciamiento anulatorio.
En estas circunstancias, parece claro, que, sin necesidad de examinar otras cuestiones, el recurso de casación en interés de la Ley no puede ser admitido por haberse interpuesto contra una sentencia que funda básicamente su fallo en la Ley Catalana de Policía Local, cuyo artículo 13 es vulnerado por la circular anulada, todo lo cual procede declarar sin expresa condena en costas.
Inadmitir el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Martorelles, contra la sentencia de 5 de julio de 1994, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso contencioso-administrativo 473/92, todo ello sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y, se insertará en la Colección Legislativa definitivamente , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Voto particular que formula el Magistrado Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, al que se adhiere, en esencia, el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro Pulido y López, a la sentencia de fecha 30 de Septiembre de 1996, recaída en el recurso de casación en Interés de la Ley nº 6565/94. Nada tiene que objetar de la opinión mayoritaria acerca de lasconsideraciones abstractas que se hacen en la sentencia sobre la no susceptibilidad de recurso de casación en interés de la Ley de las que proceden de los Tribunales Superiores en las que, o bien el fallo se funda exclusivamente en derecho autonómico, o bien aunque se hayan invocado normas de ámbito mas amplio, sea identificable que la razón preponderante y con relevancia superior a las demás, si bien no única del fallo, lo haya sido la normativa autonómica (fundamento legal 1º). Tampoco se hacen objeciones a la afirmación del que el grupo normativo que regula el recurso de casación en interés de la Ley, conduce a la conclusión de que en el orden contencioso-administrativo, corresponde a las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas Comunidades Autónomas, la determinación e interpretación auténtica del derecho de procedencia autonómica. La razón del voto particular está en la aplicación al caso concreto de esa doctrina general, que hay que insistir, en su formulación abstracta, se considera irreprochable. Y es que en opinión de este Magistrado, el protagonismo de la normativa estatal y lo que es más, de la Constitución, ha ido en el caso que era objeto de la sentencia
, mucho mas allá del que se dice por la mayoría. No hay sino leer los folios 81 a 90 de los autos de la primera instancia en que se contiene la contestación a la demanda, para poder observar que el juicio de comparación que se establece entre el art. 13 de la Ley de Policía Local de Cataluña (ley autonómica) y el art. 51.2 de la Ley estatal Orgánica de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, es mucho mas intenso que el de una confrontación para coordinar su aplicación, como da a entender la sentencia de cuya redacción se discrepa, que deja la preponderancia o relevancia para el fallo a la norma autonómica, dado que en la contestación a la demanda, el Ayuntamiento de Martorelles, sostiene esencialmente, como una de las alternativas de su oposición que, en cualquier caso, la circular sobre atribuciones de los vigilantes o auxiliares de policía de esa localidad, se mantendría dentro de la legalidad aunque desbordase las previsiones del art. 13 de la Ley de Policía Local catalana, porque encontraría, según la interpretación municipal, su apoyo en el art. 51.2 de la ley estatal del Cuerpo y Fuerzas de Seguridad que, según el Ayuntamiento, y de conformidad, no solo con el art. 149.1,29 de la Constitución que cita el texto de la sentencia mayoritaria, sino con el art. 148.1.22, 149.1.18, y art. 9º.8 y 13º.3 del statuto Catalán, por razón de prevalencia e imperativo constitucional y conforme el art. 149.3, C.E., habría de preponderar, excluyendo la aplicabilidad de la normativa autonómica. Y ello hasta tal punto que, después de exponer esa misma fundamentación en el escrito de interposición de la casación, folios 9, 11, 12, 13 y 18, la Corporación, ya ante este Alto Tribunal, en la suplica de la casación, al concretar las peticiones de fijación de doctrina legal, después de referirse a una declaración relativa a cuales deben ser, en su opinión, las funciones de los vigilantes, en los municipios catalanes que no dispongan de policía local, pide concretamente que también se establezca como doctrina legal >. Es decir que
para que se pudiera convertir al art. 13 de la Ley autonómica catalana, de Policía Local, en razón preponderante, aunque no única del fallo, se hacía necesario, en primer término, decidir si esa norma era, o, no la aplicable, pués de no serlo, habría que estar exclusivamente al art. 51.2 de la Ley Estatal OCFS. Se trataba, pués, en opinión de este discrepante, de un inexorable juicio sobre la validez de la norma autonómica, a realizar a la vista no solo del art. 51.1 y 2, LOCFS., sino también, de los arts. 9º.8, 13.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y arts. 148.1.22, 149,1,18 y 29 de la Constitución Española que, aunque lo fuera de un modo indirecto, condicionaban esencialmente el fallo. Y ese juicio aparece realizado incluso en el texto fundamentador de la sentencia cuestionada, si bien lo resuelva en sentido favorable a la validez del art. 13 de la Ley autonomica, que según dice >. De ahí que, n definitiva, el Tribunal Superior, como no ve obstáculo a la validez de la normativa autonómica, la aplica para decidir. Sin que obviamente sea razón para que pueda darse sentido preponderante a la norma autonómica, el hecho de que el juicio sobre su validez, por comparación con la normativa estatal, se exprese formalmente en la parte final de la sentencia. En conclusión, sobre estos particulares, en opinión de este discrepante, el parecer mayoritario de la Sección, deja al Tribunal Superior la elección de su normativa a aplicar, como determinante o mas relevante del fallo, en los casos en que, como ocurrió en el que se resuelve, se planteen como alternativas una norma autonómica y frente a ella otra estatal, que se alegue con el respaldo de la Constitución, y como determinante de la posible invalidez de aquella; posición de la que se disiente, al suponer en definitiva la posición mayoritaria, en opinión del discrepante, una disminución de las potestades al respecto de Este Tribunal Supremo, que por imperativo constitucional, ha de unificar la aplicación de la normativa estatal en todo el ámbito nacional español, que es meramente autonómico y no federal. Siguiendo el orden de la argumentación que se mantiene debió entrarse a conocer, al menos de ese problema que se suscitaba como primario, y, determinante de la elección de la norma a aplicar para poder decidir sobre la circular impugnada, pués no se constataban en las actuaciones otros motivos que pudieran llevar a la inadmisibilidad del recurso de casación en Interés de la Ley que se suscitaba, visto que aparecían cumplidos los requisitos formales del plazo, legitimación del recurrente, e inimpugnabilidad de la sentencia por vía de casación ordinaria, al referirse a un asunto de personal; e incluso el de potencialidad de gravedad del daño para el interés general, si se consideraba incorrecta la tesis de la sentencia de que los vigilantes, en los municipios sin policía local, podían ejercer menos funciones que las que legalmente se atribuyen a lapolicía local. Lo que no quiere decir que debió estimarse el recurso, pués no cabía considerar errónea la tesis esencial de la sentencia, ya que es conforme a derecho la argumentación que en forma tan sintética se contiene en su fundamento tercero, al final, respecto a que no hay contradicción entre el precepto estatal -art. 51.2, LOCFS- y el autonómico -art. 13 LPL catalana-, sino que son compatibles y, por consiguiente válido el autonómico cuestionado, dado que los arts. 148.1.22 y 149.1.18, CE (éste aplicable al caso al ser los policías y vigilantes funcionarios locales) atribuyen a Cataluña competencias que han sido asumidas a través de los arts. 9º.8 y 13º,3 de su Estatuto Autonómico, y que se extienden no solo a la coordinación, sino incluso para ejercer sobre la policía local > del art. 148.1.22,CE., que también le pertenecen al ser aquellos policías de seguridad funcionarios locales; lo que explica que la exposición de motivos de la ley de Policía Local Catalana, a que se viene aludiendo, 16/1991, haga referencia como marco normativo del que surge, a los citados preceptos constitucionales y autonómicos, y también a la legislación específica local, tanto autonómica, como estatal, con expresa referencia a que éstas -art. 25 Ley Bases Régimen Local, 7/1985- otorgan a los municipios competencias propias en materia de seguridad en lugares públicos, ordenación del tráfico y protección civil (párrafo último inciso I de la Exposición Motivos de la Ley Catalana de Policía Local), y que el art. 51.1 LOCFS, estatal, también se refiere a la Ley del Régimen Local, al regular las competencias municipales para creación de policías de seguridad, y que sobre funciones de la policía local, dentro del Texto Refundido de la normativa estatal sobre régimen local, D. Legislativo 781/1986, exista el art. 173, básico conforme a su Disposición Final 7º,1,b), que al regular esa materia remita a la LOCFS, atribuyéndole, a esa regulación por consiguiente el carácter además de orgánico, de básico, en el sentido del art. 149,1,18 de la Constitución. De modo que si la Comunidad Autónoma de Cataluña tenía potestades para incluso en materia de policía de seguridad local, desarrollar, adoptando a sus peculiaridades las previsiones no solo orgánicas, sino también básicas de los preceptos estatales citados, deba llegarse a la conclusión de que el art. 13 de la Ley de Policía Local de Cataluña, podía de modo constitucionalmente válido, fijar las funciones de los vigilantes, en las localidades en que no existía policía local, en forma mas limitada que las que se atribuye a la policía local. Máxime cuando con esa limitación no se aprecia contradicción esencial entre ese art. 13 de la L.P.L. catalana y el art. 51.2,
L.O.C.F.S. estatal, cuyo contenido actuaba como común denominador -art. 149,1,18 CE. de ineludible respeto, pues fundamentalmente aquel se ajusta a éste, que al hablar de los vigilantes respecto de localidades sin policía local, y actividades a ejercer por los primeros, utiliza la expresión >, y no funciones, o por la propia dimensión objetiva de las que en este precepto -art. 51.2 LOCFS- se citan ahora sí como > de los vigilantes cuando coexisten como policía local (limitadas a las de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones), o incluso por el propio carácter de policía sin armas de los vigilantes, que hace inadecuados que se les puedan encomendar cometidos de la policía local, que presuponen la posibilidad del uso de las armas. En definitiva debió a entrarse a conocer del recurso de casación en interés de la Ley, pués no se daba la inadmisibilidad fundada en la aplicación preponderante y decisiva de la normativa autonómica, sobre la que no cabrá entrar sino después de decidir sobre la validez de la misma a la vista de unos concretos preceptos legales y constitucionales invocados en juicio, y a pesar de tal admisibilidad, declarar la improcedencia de la casación, por no ser errónea la doctrina establecida en la sentencia acerca de que en los municipios en que no exista policía local, es constitucionalmente legítimo que no se atribuyan a los vigilantes, todos los cometidos legalmente previstos para la policía local. . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado ponente D. FERANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretaria CERTIFICO.
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