STS, 27 de Septiembre de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 1678/1990 |
| Fecha de Resolución | 27 de Septiembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Septiembre de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 1.678/90, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Delgado Delgado, en nombre y representación de la Real Acequia de Escalona, contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. Habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, representada por la Procuradora de los Tribunales, Dª Olga Rodríguez Herranz, y las Excmas. Diputaciones Provinciales de Cuenca, Albacete y otros, representadas por el Procurador de los Tribunales D. Federico Pinilla Peco.
La representación procesal de la Real Acequia de Escalona interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que si se aprecia la cuestión previa promovida, y sin entrar en el fondo del asunto declare la nulidad del acto recurrido, y para el caso de no estimar la cuestión previa planteada, dicte en su día sentencia por la que estimando el recurso interpuesto por la Comunidad de Regantes Real Acequia de Escalona, contra el Real Decreto 950/89 de 28 de julio, por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela Centro y Canal de Albacete en Castilla-La Mancha". Asimismo, por medio de otrosí, solicitó el recibimiento del proceso a prueba.
Por Diligencia de 19 de marzo de 1990, se dio traslado a las partes por un plazo de cinco días, para que formulasen las alegaciones que estimaran oportunas sobre la cuestión previa planteada por la actora en su escrito de demanda.
Por Auto de 13 de diciembre de 1990 se declaró la nulidad de actuaciones por la tramitación improcedente de las alegaciones previas, teniendo por formalizada la demanda y dando traslado al Abogado del Estado para su contestación.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual "desestime íntegramente la pretensión deducida por el recurrente y declare expresamente que el Real Decreto impugnado resulta conforme con el ordenamiento jurídico". Oponiéndose al recibimiento a prueba solicitado por la actora por no considerar relevantes a efecto de la resolución delrecurso los puntos de hecho sobre los que había de versar la misma.
La Procuradora de los Tribunales Dª Olga Rodríguez Herranz, en nombre y representación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó, por convenientes, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia "desestimando el presente recurso y confirmando el Real Decreto 950/89 objeto del mismo, por ser conforme a derecho".
La representación procesal de las Excmas. Diputaciones Provinciales de Cuenca, Albacete y otros, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó por convenientes, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia "desestimando el presente recurso y confirmando el Real Decreto 950/89 objeto del mismo, por ser conforme a derecho".
Por Auto de 19 de junio de 1991, se denegó el recibimiento a prueba del recurso.
El Procurador de los Tribunales D. Rafael Delgado Delgado, en nombre y representación de la Real Acequia de Escalona, presentó el correspondiente escrito de conclusiones, en los mismos términos contenidos en el suplico de su escrito de demanda.
La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, solicitó la acumulación del presente recurso contencioso administrativo, a otros recursos interpuestos contra el mismo Real Decreto, adhiriéndose a esta petición las Excmas. Diputaciones Provinciales de Cuenca, Albacete y otros, denegándose la acumulación petición por Auto de 30 de marzo de 1992.
Concedido a la parte demandada y coadyuvantes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones lo verificaron presentando escritos las partes personadas, en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de contestación.
Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 24 de Septiembre de 1996, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
La representación procesal de la Real Acequia de Escalona, interpone en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra la desestimación presenta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho Real Decreto en los siguientes argumentos, sintéticamente, enunciados:
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Omisión del preceptivo dictamen del Consejo de Estado en la elaboración del R.D. impugnado.
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El R.D. 950/89, es anticonstitucional pues se ha prescindido del trámite de audiencia del art. 105.a) CE en relación con el art. 130 y LPA, produciendo indefensión a las Comunidades Regantes del río Júcar.
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El R.D. impugnado es una disposición de contenido imposible.
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Se infringe la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, por lo que respecta a la planificación hidrológica y porque no se ha seguido el procedimiento previsto en la misma para el otorgamiento de concesiones de aguas.
Argumenta la parte actora como cuestión previa en su escrito de la demanda la omisión del preceptivo dictamen aunque no sea vinculante del Consejo de Estado. Sin embargo, la naturaleza jurídica del Real Decreto impugnado, R.D. 950/89, de 28 de julio, por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete ha sido ya objeto de análisis en las Sentencias de esta Sección de 10 de noviembre de 1994 y 17 y 28 de mayo de 1996. En ellas se tuvo ocasión de señalar que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de un procedimiento complejo que se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por D 118/1973, de 12 de enero (LRDA). No incorpora propiamente un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con elestablecimiento de derechos y obligaciones; supone, por el contrario, una decisión gubernativa, conforme al artículo 49 LRDA, acordando una de las actuaciones previstas en artículo 5 de la propia Ley que incluye el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riesgo" de las distintas unidades de explotación (art. 119 LRDA), el establecimiento y conservación de éstas y su atribución a los beneficiarios. En definitiva, tiene una indudable trascendencia con proyección general indirecta, en cuanto acto previo a los posteriores Planes de Transformación, y eficacia directa, en cuanto medida preventiva respecto de enajenaciones de tierras en la zona que queda sujeta a una peculiar intervención administrativa. Sin que, por otra parte, pueda olvidarse que la declaración de interés general de que se trata comporta, como se ha dicho, la transformación de una zona territorial que se hace regable, lo que implicará la necesaria utilización de un caudal acuífero que provendrá, en todo o en parte, de la cuenca del río Júcar, con posible repercusión futura en el aprovechamiento de aguas superficiales o subterráneas, pero esta indudable importancia de la decisión que incorpora el Real Decreto ni le otorga carácter normativo ni puede hacer olvidar que el examen jurisdiccional debe limitarse, conforme a su naturaleza revisora, al examen y comprobación de la adecuación del mencionado Real Decreto al ordenamiento jurídico.
Partiendo de la anterior premisa no es posible acoger la falta de legitimación activa de la demandante, Real Acequia de Escalona, aducida implícitamente por la representación procesal de los coadyuvantes, habida cuenta de las eventuales consecuencias de futuro que pueden derivar de un acto inicial, al que deben seguir unos Planes de Transformación, y la ampliación del concepto de legitimación y del interés legítimo realizado por la jurisprudencia y por la doctrina del Tribunal Constitucional para dar virtualidad al derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24 CE en el primordial aspecto de su contenido de acceso a los Tribunales. No puede, por tanto, aceptarse la tesis implícita de un desplazamiento de legitimación a la impugnación de futuro de los Planes de Transformación. Pero, al mismo tiempo, al no estar en el caso de autos ante una disposición general no puede aceptarse la argumentación de la actora sobre el incumplimiento de las exigencias procedimentales para la elaboración de tales disposiciones que concreta en la falta de audiencia de las Comunidades de Regantes, a que se refiere el artículo 105 a) CE y el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, y de informe del Consejo de Estado.
Ahora bien, la consideración del Real Decreto como acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos no exime de considerar un eventual incumplimiento del principio de audiencia de los interesados consagrado en el art. 91 LPA, de 17 de julio de 1958, entonces vigente, y al que también se refiere el art. 105.c) de la CE. Ello comporta que la Sala decida si en el caso del recurrente y eventualmente en el de otras personas físicas o jurídicas tienen la consideración de interesados en el procedimiento administrativo, que, como ha reiterado la jurisprudencia no coincide con el interés que sirve de base a la legitimación procesal. A este respecto, como se hizo en la sentencia de 10 de noviembre de 1994, se ha de partir de un estudio de la regulación de los interesados contenida en el art. 23 LPA, siendo obvio que la Real Acequia de Escalona que recurre no reúne los requisitos de los apartados a) y c) de aquel precepto, pues ni promovió el procedimiento ni se personó en él cuando estaba en curso. Puede caber la duda, sin embargo, respecto a si la hoy actora reunía los requisitos del apartado b) del mismo precepto, por ostentar derechos que pudieran resultar directamente afectados. Pero es claro que la aludida norma pone en conexión las nociones de derecho subjetivo e interés, exigiendo en este supuesto para la condición de interesado en el procedimiento que la persona física o jurídica sea titular de un derecho subjetivo directamente afectado.
Frente a dicha exigencia, considera la Sala que en el caso de autos existe solo un interés indirectamente afectado, suficiente, como se ha dicho, para aceptar la legitimación procesal. Pero la actora no es titular de ningún derecho subjetivo que pudiera resultar directamente afectado por el Real Decreto, acto inicial de un procedimiento administrativo complejo.
En consecuencia, debe entenderse que, no estando el recurrente encuadrado en ninguno de los supuestos del art. 23 LPA, no puede estimarse tampoco que se haya producido vulneración alguna del citado artículo en relación con los artículos 26 y 91 de la misma Ley.
Es cierto que el artículo 13 de la Ley de Aguas, Ley 29/1985 de 28 de julio (LA), establece, para la Administración Pública del agua, una serie de principios, entre ellos los de unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, respeto de la unidad de cuenca hidrográfica y compatibilidad con la ordenación del territorio, con la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza; pero de ello no se deduce, como pretende la actora, que la declaración de interés general de la nación, a los efectos de la transformación económico y social de una zona regable, esté supeditada o condicionada por una concreta actuación previa de dichos usuarios, cuya omisión tenga trascendencia invalidante para la propia declaración, o a la elaboración del Plan Hidrológico de Cuenca previsto en los artículos 18.1.b), 21 y 24 LA, con el establecimiento de criterios de prioridad y compatibilidada que se refiere el artículo 40 de la misma Ley. En efecto, con independencia de lo que establece la Disposición Transitoria 6ª LA sobre el otorgamiento de concesiones en tanto no se haya aprobado el Plan Hidrológico de cuenca, es lo cierto que el Real Decreto en cuya virtud se efectúa dicha declaración no comporta realmente una disposición parcial del agua al margen de la requerida ordenación unitaria, ya que, como se ha dicho, es preciso un ulterior Plan General de Transformación (arts. 97 y ss. LRDA) donde ha de tenerse en cuenta el aprovechamiento coordinado del agua conforme al principio de unidad de cuenca y a las prescripciones de la invocada Ley de Aguas.
Tampoco cabe reprochar al Real Decreto impugnado la inobservancia atribuida por la actora del procedimiento previsto en la Ley de Aguas y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril para el otorgamiento de concesiones de aguas públicas, por la sencilla razón de que aquel Real Decreto no comporta atribución de concesión alguna; es decir, no supone por sí mismo el otorgamiento de un uso privativo de caudal de agua que ha de efectuarse según las previsiones de los Planes Hidrológicos. Una vez más debe reiterarse que la eficacia del Real Decreto 950/1989, conforme al artículo 94 LRDA, se limita a cumplir con la exigencia, previa para la ulterior aprobación, por Decreto, del correspondiente Plan General para la transformación de las zonas regables, mediante el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación que se establezcan, y para la aplicación del singular régimen legal en orden al establecimiento y conservación de dichas unidades. Tal como ha quedado expuesto, el Real Decreto recurrido inicia un "procedimiento complejo" para una planificación agraria y será, por tanto, en ejecución de dicho Plan cuando, en su caso, se proceda al otorgamiento de concesiones de aguas en las que habrá de observarse las prescripciones establecidas a tal efecto por la Ley de Aguas, sin olvidar que la propia planificación hidrológica debe considerar también las diversas planificaciones sectoriales, en particular la agrícola.
Según la recurrente la disposición objeto de recurso es de contenido imposible pues con el abastecimiento de las 68.000 Has manchegas se perjudican los intereses de los usuarios tradicionales de aguas abajo.
La inexistencia de agua sobrante para la transformación de la zona regable es, sin duda, una cuestión de hecho de difícil comprobación, influida por los irregulares ciclos meteorológicos y también, incluso, por las propias obras de embalse y trasvase existentes y por las que en el futuro se realicen por lo que no puede ser un elemento necesariamente obstativo para la eficacia del Real Decreto recurrido.
El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos
24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho-, pero tal control no puede fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico que corresponde efectuar a la Administración. Y esta apreciación de los intereses generales, en este caso, por parte del Gobierno responde a la propia concepción constitucional que reflejan los artículos 97 y 103.1 de la Norma Fundamental al someter a aquel en su actuación a la Constitución y al Derecho, pero admitiendo, obviamente, que las decisiones gubernativas y administrativas reflejen, además de consideraciones jurídicas, apreciaciones de índole técnica, económica o social, en suma de opciones de intereses que son consecuencia de distintos criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad.
Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo número 1.678/90, interpuesto por la representación procesal de la Real Acequia de Escalona, contra el Real Decreto 950/89, de 28 de julio, y la desestimación presunta del recurso de reposición contra el mismo acto interpuesto; Real Decreto que, por ser conforme a Derecho, confirmamos, sin hacer especial declaración sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D.Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia publica la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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