STS, 5 de Diciembre de 1996
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 05 Diciembre 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de mil novecientos noventa y seis.
En el recurso contencioso administrativo nº 6.600/92, interpuesto por la Federación Catalana de Ciclismo, Federación catalana de Billar, Federación Catalana de Motonáutica, Federación Catalana de Actividades Subacuáticas y Federación catalana de Tiro con Arco, contra el Real Decreto 1835/1991 de 20 de Diciembre, sobre Federaciones Deportivas, habiendo comparecido como parte recurrida la Administración General del Estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
El B.O.E., del día 30 de Diciembre de 1991, publicó el Real Decreto 1835/1991 de 20 de Diciembre de Federaciones deportivas Españolas, Desarrollo Reglamentario de los Capítulos III y IV del Título III de la Ley del Deporte, Ley 10/90 de 15 de Octubre.
Contra el anterior Real Decreto se interpuso por las Federaciones Catalanas de Ciclismo, Billar, Motonáutica, Actividades Subacuáticas y Tiro con Arco, recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sección 3ª de la Sala III de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo con el nº 6.600/92 , formulando demanda con fecha 3 de Noviembre de 1992 suplicando se declaren contrarias a derecho los párrafos señalados de los Arts. 1, 3, 4, 6, 11 y 14 del Real Decreto nº 1835/91, solicitando por medio de OTROSI DIGO el recibimiento a prueba del recurso.
Del escrito de demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado por término de 20 días para que conteste la demanda, lo que efectuó mediante escrito de fecha 16 de Diciembre de 1992 oponiéndose al recurso, considerando innecesario el recibimiento a prueba.
Por auto de la Sala de fecha 18 de Febrero de 1993 se acordó el recibimiento a prueba del recurso y la práctica de las propuestas con el resultado que consta en autos.
Concluso el período de prueba y no siendo necesaria la celebración de vista pública, la Sala por providencia de fecha 15 de Marzo de 1995 acordó que el trámite siguiente fuera el de conclusiones sucintas, quedando los autos conclusos para sentencia y por providencia de fecha 13 de Septiembre de 1996 se señaló para votación y fallo el día 27 de Noviembre de 1996, fecha en la que tuvo lugar.
En primer lugar es necesario hacer las siguientes consideraciones, en base a la doctrina jurisprudencial consolidada y también en base a la doctrina científica:
El reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el reglamento norma jurídica de colaboración,debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquellas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la ley: los reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración (el reglamento) queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las leyes (art. 97 de la CE). Por el sometimiento del reglamento al bloque de la legalidad, es controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 106.1 CE y art. 1º de la LJCA), a la que corresponde -cuando el reglamento es objeto de impugnación- determinar su validez o su ilegalidad. Teniendo en cuenta que nuestro derecho positivo sanciona con la nulidad de pleno derecho a los reglamentos ilegales (art. 28 de la LRJAE y art. 62.2 de la LRJAPC ), y que la sentencia que declare ilegal un reglamento tiene eficacia erga omnes (art. 86.2 de la LJCA), adquiere relevancia máxima la labor de los Tribunales cuando conocen de los recursos directos contra los reglamentos. El recurso directo contra disposiciones reglamentarias es un medio enérgico de control jurisdiccional que mira, fundamentalmente, al interés de la Ley. La relevancia de la labor de los Tribunales, obliga a éstos a tener que poner el reglamento cuya validez se cuestione en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo (y tratándose de reglamentos ejecutivos particularmente con la Ley que desarrollen), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico (art. 1.6 del Cc.), en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución. Ello es así porque el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la Ley que sean imprecisos. Así, pues, el reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los términos dichos.
Con las consideraciones hechas en el anterior fundamento de Derecho, abordamos todas las cuestiones planteadas por la parte recurrente, comenzando por el primer motivo que se refiere al art. 1º del Real Decreto impugnado, al contener dicho artículo la expresión "sin ánimo de lucro" en contra de lo dispuesto en el art. 30 de la Ley 10/1990. El art. 1º del R.D. impugnado establece que las Federaciones Deportivas Españolas, son entidades privadas sin ánimo de lucro, lo cual no contradice a la Ley 10/90, pues aunque la Ley en su art. 30 cuando define las Federaciones Deportivas Españolas, nada dice sobre el ánimo de lucro, no cabe duda que del conjunto de la Ley y fundamentalmente de su art. 36.2 c) que establece que en ningún caso podrán repartir beneficios entre sus miembros, se desprende la ausencia de ánimo de lucro que expresamente reconoce el art. 1º del R.D., sin que ello suponga en absoluto ir en contra de la Ley, pues el Reglamento por su propia significación, al constituir el desarrollo de la Ley suele ser más amplio que ella siempre que no la contradiga, ya que si el Reglamento no pudiese ser más amplio que la Ley se tendría que limitar a copiarla y no a desarrollarla, pues toda actividad de desarrollo supone necesariamente la idea de ampliación. Por ello la Sala estima que la expresión "sin ánimo de lucro" contenida en el art. 1º del Real Decreto, no contradice la Ley.
Se alega por el recurrente que el art. 3º del Real Decreto al calificar las funciones que desarrollan las Federaciones Españolas, bajo la coordinación y tutela del Consejo Superior de Deportes como "funciones públicas de carácter administrativo" contradice el art. 33 de la Ley 10/90. La tesis de la parte recurrente no puede ser compartida por la Sala, no solamente porque la Ley lo dice expresamente en su exposición de motivos cuando reconoce naturaleza jurídica privada de las Federaciones al tiempo que les atribuye funciones públicas de carácter administrativo, sino también lo afirma el art. 30 después de declarar en su nº 1 que tienen las competencias que le son propias, en su nº 2, establece que las Federaciones Deportivas Españolas, además de sus propias atribuciones, ejercen por delegación funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración Pública. No existe pues la contradicción a la que alude el recurrente pues el art. 3º es perfecto desarrollo del art. 30 de la Ley 10/90. Además de lo expuesto, la naturaleza de funciones públicas de carácter administrativo que ejercen las Federaciones Deportivas Españolas ha sido ya reconocido en la sentencia de esta Sala y Sección, de fecha 14 de Junio de 1984 en el recurso nº 307.199/84 interpuesto al amparo de la Ley 62/78 de 26 de Diciembre, en su tercer considerando reconoce que las asociaciones de carácter deportivo pueden constituirse libremente al amparo del derecho constitucional de asociación, pero si intervienen en competiciones oficiales o son el instrumento que las Administraciones Públicas utilizan para hacer efectivas algunas de sus responsabilidades en la promoción del deporte, actúan como agentes de la Administración. El tema planteado en el presente motivo ha sido ya resuelto también por el Tribunal Constitucional en su sentencia 67/1985 de 24 de Mayo, al resolver la cuestión de inconstitucionalidad nº 364/1983 planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en relación con la Ley del Deporte 13/1980 de 31 de Marzo sustituida por la Ley 10/90, que declara conforme a la Constitución los arts. 14 y 15 de la Ley 13/80 en cuanto atribuye funciones públicas de carácter administrativo a las Federaciones Españolas, al colaborar con el Comité Olímpico Español. Por todo ello procede rechazar elmotivo examinado.
Como tercer motivo de impugnación del Real decreto, el recurrente alega que el apartado
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del apartado 1 del art. 3º no distingue entre competiciones oficiales de ámbito estatal y las profesionales, las cuales por aplicación del apartado E) del art. 8º de la Ley 10/90, su calificación es competencia del Consejo Superior de Deportes. Basta examinar el apartado 3.1.a) del Real Decreto impugnado y el art.
33.1.a) de la Ley 10/90 para comprobar que ambos preceptos coinciden plenamente y no existe discrepancia alguna entre ellos, pues ambos se refieren a las competiciones oficiales de ámbito estatal, que conforme a lo dispuesto en el art. 46 de la Ley son las que le corresponde a las Federaciones, pues las de carácter profesional están reservadas al Consejo Superior de Deportes, art. 8 de la Ley, por lo cual, el Real Decreto impugnado al desarrollar solamente lo referente a las Federaciones Deportivas Españolas, no puede regular nada de las competiciones oficiales de ámbito estatal y de carácter profesional en cuanto están reservadas por Ley al Consejo Superior de Deportes. Procede pues rechazar el motivo de impugnación examinado.
Alega el recurrente que el art. 4º del Real Decreto infringe los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad reconocidos en el art. 9.3 de la Constitución Española. Tal motivo no puede prosperar, pues es perfectamente aplicable al mismo todo lo dicho en el apartado anterior relativo al art. 46 de la Ley que sólo permite a las Federaciones la calificación de competencia oficial de ámbito estatal, salvo las de carácter profesional cuya calificación corresponde al Consejo Superior de Deportes, de conformidad a lo dispuesto en el Art. 8º de la Ley, por lo cual es evidente que el Real Decreto impugnado no puede hacer ningún desarrollo que se refiera a las competiciones profesionales pues por Ley están reservadas al Consejo Superior de Deportes. Aparte de ello el recurrente no explica en ningún momento en qué pueden consistir las infracciones de los principios de seguridad jurídica interdicción de la arbitrariedad del art. 4º del Real Decreto, que se limita a establecer unos criterios a tener en cuenta para la calificación de competiciones oficiales de ámbito estatal, únicos sobre los que tiene competencia, cuando los criterios que emplea, de pura lógica, se refieren al nivel técnico de la competición, su importancia en el contexto deportivo nacional, la capacidad y exigencia organizativa de la entidad promotora y la tradición de la competición, criterios orientativos que no imponen nada y por tanto es imposible que puedan producir la inseguridad jurídica o arbitrariedad que se dice en la demanda.
Se alega como quinto motivo que el art. 6 punto 2 del Real Decreto impugnado en su última frase infringe el mandato representativo que deben tener las Federaciones españolas, establecidas en los arts. 31.1 y 32.2 de la Ley 10/90 en relación con los principios democráticos y de representatividad reconocidos en la Ley 191/1964, de asociaciones y en la propia Constitución Española. Tal precepto en cuanto establece que sólo existirá un representante por cada Federación de ámbito autonómico es mero desarrollo del art. 32 de la Ley 10/90 que en su punto 2 establece que los Estatutos de las Federaciones Deportivas Españolas incluirán los sistemas de integración y representatividad de las Federaciones Deportivas de ámbito autonómico y a tales efectos los Presidentes de las Federaciones de ámbito autonómico, formarán parte de las Asambleas Generales de las Federaciones Deportivas Españolas, ostentado la representación de aquéllas, por lo cual no le ofrece duda a la Sala que el Art. 6º impugnado es totalmente conforme con la Ley que desarrolla procediendo a la integración y representatividad de Federaciones aunque adopte el criterio de que sólo existirá un representante por cada Federación de ámbito autonómico pues el hecho de que haya un solo representante de cada Federación autonómica y no se atienda a otros criterios de proporcionalidad como pretende el recurrente, en nada menoscaba los principios democráticos y de representatividad de la Ley 191/1964, pues se está igualmente representado en la Federación con uno que con varios miembros y sin que el hecho de que el Reglamento establezca una limitación no expresamente prevista en la Ley suponga la nulidad del mismo, pues no va en contra de ella y la función reglamentaria ha de ser la de desarrollar y precisar el espíritu de la Ley.
Se alega por el recurrente que el art. 11 apartado B del Decreto impugnado, infringe el art. 22.4 de la Constitución Española en relación con el art. 34.5 de la Ley 10/90, para luego en el motivo siguiente, nº 7, repetir lo mismo respecto del apartado E del art. 11. por todo ello, examinaremos conjuntamente ambos motivos de impugnación en cuanto están íntimamente relacionados y lo que se diga para uno vale para los dos con el fin de evitar repeticiones inútiles. Ninguno de los dos apartados, ni el B ni el E, infringen el art. 22 de la Constitución que proclama el derecho fundamental de asociación, pues ambos apartados son reproducción de lo dispuesto en el art. 34.5 de la Ley 10/90 que establece que la revocación del reconocimiento de las Federaciones Deportivas Españolas se producirá por la desaparición de los motivos que dieron lugar al mismo, lo cual es totalmente acorde con lo dispuesto en el art. 11 del Reglamento cuando dice que las Federaciones Deportivas Españolas se extinguen por las siguientes causas b) por revocación de su reconocimiento como expresamente dice el art. 34.5 de la Ley y c) por la no ratificación a los dos años de su inscripción, como también concordante con el art. 34.2 de la Ley cuandodice que la inscripción deberá ser autorizada por la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes y tendrá carácter provisional durante el plazo de 2 años, y por tanto a sensu contrario, las Federaciones se extinguen cuando sean desautorizadas por revocación cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a su reconocimiento o cuando no se ratifiquen, dentro del plazo de 2 años en que la inscripción es provisional, lo que equivale a decir que no han cumplido los requisitos necesarios para su reconocimiento definitivo, revocación que compete al Consejo Superior de Deportes, al igual que su concesión y que solamente en el caso de que dicho órgano declare la extinción de una Federación fuera de los cauces permitidos por la Ley su decisión podrá ser rehusada jurisdiccionalmente. Procede pues desestimas los motivos 6º y 7º de la demanda.
Alega el recurrente como motivo nº 8º que el art. 14 del Real Decreto impugnado, infringe el apartado 4 del art. 31 de la Ley 10/90, que prescribe que los Presidentes de las Federaciones Deportivas de ámbito autonómico son electores y elegibles para el cargo de Presidente de las Federaciones Deportivas Españolas. Tal motivo de nulidad debe ser rechazado puesto que el art. 14 del Reglamento no haga referencia expresa a la posibilidad que reconoce el art. 34 de que "también" pueden ser electores y elegibles para el cargo de Presidente, los Presidentes de las Federaciones Deportivas de ámbito autonómico, no implica contradicción legal alguna pues el hecho de que un Reglamento no reproduzca íntegramente la Ley no afecta a su validez ya que la Ley es siempre más amplia que el Reglamento y una simple omisión en esta no es nunca causa de nulidad y procede pues desestimar el motivo examinado.
Se alega por último por el recurrente, como número 9º, que el art. 14 del Decreto impugnado infringe los arts. 22 y 14 de la Constitución Española al establecer una discriminación entre los miembros de las Federaciones Deportivas Españolas al otorgar la condición de electores o elegibles, porque limita la condición de lectores y elegibles solamente a aquellos miembros que hayan participado en competiciones oficiales de ámbito nacional en la temporada anterior. La tesis del recurrente no puede ser aceptada por la Sala pues, coincide el art. 14 del Reglamento con el art. 31 de la Ley, y no constituye infracción constitucional alguna, el hecho de que dentro de las Federaciones existan miembros con capacidad para ser electores y elegibles y otros no lo sean; ello no supone discriminación alguna, ya que la discriminación existiría únicamente si hubiese derechos y obligaciones distintas para miembros que tengan las mismas características pero no cuando existen diferentes clases de miembros que responden a diferentes situaciones y sólo se concede el derecho al grupo de miembros que se consideren más idóneos para participar en la Federación, dado que la diferencia que se establece entre los miembros es objetiva y razonable, lo cual elimina toda posibilidad de discriminación, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional. No existe pues ninguna infracción del derecho de asociación y procede la desestimación total del recurso, en cuanto que el Real Decreto impugnado, en cuanto a los extremos examinados es conforme a derecho.
No concurriendo ninguna de las circunstancias previstas en el Art. 131 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DESESTIMAMOS el recurso interpuesto por la representación procesal de la Federación Catalana de Ciclismo, la Federación Catalana de Billar, la Federación Catalana de Motonáutica, la Federación Catalana de Actividades Subacuáticas, la Federación Catalana de Tiro con Arco, contra el Real Decreto 1835/1991 de 20 de Diciembre sobre Federaciones Deportivas Españolas y declaramos que el Real Decreto impugnado, en cuanto a los extremos examinados en el presente recurso es conforme al ordenamiento jurídico, sin hacer una expresa imposición en costas. Devuélvase a la Administración General del Estado el Expediente Administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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