STS, 24 de Febrero de 1998
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 791/1994 |
| Fecha de Resolución | 24 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el RECURSO arriba indicado, interpuesto por la ASOCIACIÓN COORDINADORA DE MÉDICOS ESPECIALISTAS NO MIR, representada por la Procuradora de los Tribunales Doña María Lourdes Fernández-Luna Tamayo, contra el Real Decreto 1.776/1.994, de 5 de agosto, por el que se regula el acceso a la titulación de Médico Especialistas a determinados Licenciados en medicina y Cirugía, y contra la Orden Ministerial de fecha 14 de diciembre de 1.994 (Ministerio de la Presidencia), por la que se regula el procedimiento de acceso al título de Médico Especialista, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto 1.776/1.994.
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La representación procesal de la ASOCIACIÓN COORDINADORA DE MÉDICOS ESPECIALISTAS NO MIR, representada por la Procuradora de los Tribunales Doña María Lourdes Fernández-Luna Tamayo, contra el Real Decreto 1.776/1.994, de 5 de agosto, por el que se regula el acceso a la titulación de Médico Especialista a determinados Licenciados en Medicina y Cirugía, y contra la Orden Ministerial de fecha 14 de diciembre de 1.994 (Ministerio de la Presidencia), por la que se regula el procedimiento de acceso al título de Médico Especialista, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto
1.776/1.994.
La representación procesal de la ASOCIACIÓN COORDINADORA DE MÉDICOS ESPECIALISTAS NO MIR, mediante escrito de fecha 22 de marzo de 1.995, formalizó la correspondiente demanda respecto de la impugnación del Real Decreto 1.776/1.994. Y mediante escrito de fecha 20 de octubre de 1.995, formalizó la demanda respecto de la Orden Ministerial de 14 de diciembre de 1.994. La demandante solicita: por una parte que se declare exclusivamente la nulidad del requisito contenido en el artículo único del Real Decreto 1.776/1.994, de 5 de agosto, contenido en el último inciso del párrafo primero, que dice: "mediante nombramiento, contrato o beca, de carácter docente, expedido por dicha Administración, que implique relación profesional retribuida periódicamente con cargo a sus presupuestos; y por otra, que se declare la nulidad de la Orden Ministerial impugnada en cuanto: a) exige la acreditación de los requisitos impuesto por el Real Decreto 1.776/1.994; b) la nulidad de los apartados d) y e) del ordinal 1º, en cuanto imponen pruebas adicionales de los requisitos exigidos, y c), la nulidad del ordinal cuarto de la Orden en relación con el ordinal 1º, en cuanto impiden que la Comisión Nacional de la Especialidad pueda examinar las solicitudes de los interesados y emitir el correspondiente informe-propuesta, y en cuanto permite sustituir su propuesta por la de los órganos burocráticos de la Administración.
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, solicitó que se declare la inadmisibilidad del recurso en cuanto a la impugnación de la Orden de 14 de diciembre de 1.994, por aplicación del artículo 82.a) de la Ley Jurisdiccional y, en cualquier caso que se desestime el recurso,confirmando íntegramente el Real Decreto y la Orden Ministerial impugnados.
Las partes, en sus escritos de conclusiones, mantienen las mismas peticiones que en sus escrito de demanda.
Por providencia de fecha 17 de octubre de 1.997, se designó Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, y se señaló para deliberación, votación y fallo, el día 18 de febrero de 1.998, fecha en que tuvieron lugar dichos actos procesales.
El Abogado del Estado, en primer lugar, alega la inadmisibilidad del recurso en cuanto a la impugnación de la Orden de 14 de diciembre de 1.994, por aplicación del artículo 82.a) de la Ley Jurisdiccional, por entender que, conforme al artículo 66 de la LOPJ la competencia para conocer de dicha impugnación corresponde a la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional. Esta primera alegación debe ser rechazada por lo siguiente: la recurrente interpuso el recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1.776/1.994, de 5 de agosto, por el que se regula el acceso a la titulación de Médico Especialista a determinados Licenciados en Medicina y Cirugía, mediante escrito de fecha 8 de noviembre de 1.994; y estando en trámite el recurso, amplió el mismo contra la Orden Ministerial de 14 de diciembre de 1.994, por haberse ésta publicado en el BOE nº 299 de 15 de diciembre de 1.994. Entre el Real Decreto 1.776/94 y la Orden Ministerial de 14 de diciembre de 1.994, existe conexión directa, sin que las pretensiones que se expresan en el proceso y los argumentos contra y otra disposición sean incompatibles. Por lo tanto, conforme a los artículos 44, 45 y 46 de la Ley Jurisdiccional, no cabe duda de que esta Sala es competente para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dichas disposiciones.
Rechazada la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado debemos entrar en el análisis de las pretensiones deducidas por la parte demandante -y teniendo en cuenta los alegatos del Abogado del Estado-, así:
Respecto del Real Decreto 1.776/94, la representación procesal de la ASOCIACIÓN COORDINADORA DE MÉDICOS ESPECIALISTAS NO MIR, pretende la nulidad del inciso último, párrafo primero, del artículo único de dicho Real Decreto. En apoyo de su pretensión, tacha de arbitrario el contenido de dicho inciso, por lo siguiente: porque, a su juicio, contiene un requisito subjetivo discriminatorio por falta de justificación objetiva, proporcionada y adecuada al fin, por cuya razón encierra, en sí, el vicio de desviación de poder. Este alegato debe ser rechazado por las siguientes consideraciones:
Dispone el artículo 103.1 de la Constitución que las Administraciones Públicas sirven, con objetividad, los intereses generales, debiendo someterse plenamente -añade- a la Ley y al Derecho. Por su parte, el artículo 9.3 de la Constitución, garantiza el principio de legalidad, prohibiendo la arbitrariedad. El análisis de dichos preceptos constitucionales nos pone de relieve dos aspectos de indiscutible interés: el primer aspecto consiste en que toda acción administrativa debe estar presidida por el principio de legalidad, pues que el ordenamiento jurídico es el que otorga facultades o potestades a la Administraciones Públicas; el segundo aspecto, es el siguiente: que siendo así que el ejercicio de las potestades administrativas son atribuidas previamente por el ordenamiento jurídico que determina el contenido de la potestad, el ejercicio de ésta nunca puede ser arbitrario. Hechas estas precisiones, debemos abordar, en concreto, los alegatos impugnatorios de la parte actora, lo que hacemos en los siguientes Fundamentos de Derecho de esta sentencia.
Dice la actora que el precepto reglamentario impugnado del Real Decreto 1.776/1.994, es un requisito que tiene carácter subjetivo y discriminatorio por falta de justificación objetiva y razonable, y que, además, adolece del vicio de desviación de poder, porque no obedece a razones de justicia. Frente a este alegato debemos hacer estas precisiones:
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El ordenamiento jurídico, a veces, determina los requisitos del ejercicio de la potestad administrativa; otras veces, el ordenamiento jurídico solo determina alguno de los requisitos del ejercicio de la potestad administrativa. Por lo que se acaba de expresar, se distingue entre actividad administrativa reglada y actividad administrativa discrecional.
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La parte demandante, al afirmar que el requisito impugnado infringe el principio de igualdad, y los de proporcionalidad y seguridad jurídica, se sitúa, claramente, en la tesis de que la Administración, al elaborar y aprobar el Real Decreto 1.776/1.994, ejerció potestades discrecionales: ello explica que noshable de que la Administración incurrió -a su juicio- en vicio de desviación de poder.
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Sin salirnos del planteamiento de la demandante, debemos rechazar los alegatos formulados por la misma, por las siguientes razones:
a). La doctrina científica más autorizada nos enseña que para que pueda hablarse de discrecionalidad y no de arbitrariedad, es necesario que la Administración atienda, con su actividad, a los fines que específicamente debe perseguir el ejercicio de cada potestad. La discrecionalidad, implica libertad de elección entre alternativas igualmente justas: lo que no es posible es que, por medio de la discrecionalidad se alteren los fines a que obedece el ejercicio de la potestad administrativa.
b). El Real Decreto impugnado, en su exposición de motivos, expresa la necesidad de establecer un procedimiento excepcional que, sin alterar el sistema regulado en el Real Decreto 127/1.984, permita la obtención del Título de Médico Especialista a profesionales que reúnan los requisitos que establece el Real Decreto impugnado.
El requisito al que se refiere la demanda -siempre siguiendo el planteamiento del actor- es un requisito en que la Administración ha tenido que elegir entre las dos alternativas que indica la parte actora. Y la Administración eligió la alternativa más justa exigiendo que los interesados que aspiren al título de Médico Especialista puedan, bajo un régimen docente, alcanzar la correspondiente y adecuada formación, de suerte que el tiempo de formación implique una relación profesional retribuida periódicamente. Este requisito no vulnera, en absoluto, el artículo 14 de la Constitución, puesto que la Administración con el precepto impugnado está procurando que la formación de la especialidad médica correspondiente sea en términos de igualdad respecto del contenido del Real Decreto 127/1.984. La valoración del principio de igualdad exige un término de comparación válido que la actora no ha ofrecido; pero dado el contenido de la Exposición de Motivos del Real Decreto 1.776/1.994 y el contenido del precepto impugnado del mismo, protege, en términos de igualdad la aspiración legítima de a quienes interese acceder a la titulación de Médico Especialista.
Lo que se acaba de razonar obliga a rechazar los alegatos sobre los principios de igualdad, proporcionalidad y seguridad jurídica.
c). Hemos dicho, con la doctrina científica más autorizada que el ejercicio de la potestad discrecional permite elegir entre alternativas igualmente justas, excepto en la elección del fin o fines que con la potestad que se ejercite se han de perseguir. ¿ Qué se persigue, en el caso que resolvemos, con el precepto impugnado?. La respuesta es la siguiente: por una parte, dicho precepto persigue que los interesados hayan obtenido la adecuada formación profesional para poder ejercer como Médicos Especialistas, formación que exige que sea adecuadamente controlada por la Administración (de ahí la Orden Ministerial, también impugnada, de desarrollo del Real Decreto 1.776/1.994); y, por otra parte, de la adecuada formación profesional obtenida se consigue garantizar a la sociedad que va a tener una adecuada atención médica: el fin perseguido por tanto, por el Real Decreto y por la Orden Ministerial impugnados no es otro que procurar un beneficio para la salud de los ciudadanos. No cabe, por lo tanto, hablar de desviación de poder.
Respecto de la Orden Ministerial impugnada, procede que hagamos las siguientes consideraciones:
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Siendo conforme a Derecho el precepto impugnado del Real Decreto 1.776/1.994, debemos, como consecuencia, rechazar, sin necesidad de más razonamientos que los ya dados, la pretensión de nulidad de la Orden Ministerial de fecha 14 de diciembre de 1.994 (Ministerio de la Presidencia).
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Los apartados d) y e) del ordinal 1º de la Orden Ministerial impugnada, son requisitos indispensables a acreditar, conforme al Real Decreto 1.776/1.994. La Orden Ministerial impugnada completa al dicho Real Decreto, sin que lo altere en modo alguno.
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La demanda entiende que la Dirección General de Enseñanza Superior, conforme a la Orden Ministerial impugnada, se reserva la facultad de remitir o no las solicitudes a la Comisión Nacional de la correspondiente especialidad. No es ello así. A tenor de la Orden Ministerial impugnada, la actividad administrativa a realizar es ésta:
a). Toda solicitud que llegue al Ministerio de Educación y Ciencia, pasará a la Dirección General de Enseñanza Superior de dicho Departamento.b). Y las solicitudes cumplimentadas conforme a lo establecido en las disposiciones aplicables, serán remitidas por dicha Dirección General "a la Comisión Nacional de la correspondiente especialidad para su verificación, que emitirá el preceptivo informe-propuesta debidamente motivado, mencionado explícitamente el carácter positivo o negativo de la propuesta" (ordinal 4ª de la Orden Ministerial impugnada). Es conforme a Derecho que las Comisiones Nacionales puedan solicitar cuantos informes y documentación complementaria consideren oportuna, a los efectos del informe propuesta (ordinal 4ª de la Orden Ministerial impugnada).
La parte demandante entiende que la competencia para dictar la Orden Ministerial impugnada, no corresponde al Ministro. Veamos:
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La potestad reglamentaria es el poder que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración para dictar normas que no tienen rango de ley. La justificación de la potestad reglamentaria es la siguiente: que la Ley, por sí misma, es insuficiente para regular la convivencia de la sociedad y la gestión de los intereses de la comunidad. Esta es la razón por la que la Ley llama al reglamento que una vez dictado conforme a Derecho pasa a formar parte del ordenamiento jurídico, complementando a la Ley, como es doctrina jurisprudencial consolidada.
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No todos los órganos de la Administración (o si queremos, mejor, de las Administraciones Públicas) puede dictar reglamentos: he aquí una de las más importantes diferencias con los actos administrativos que sí pueden dictarlos todos los órganos administrativos, dentro de las competencias que el ordenamiento jurídico les atribuya. La potestad reglamentaria, que complementa a la Ley, deriva de la Constitución: la Administración ejerce la potestad reglamentaria conforme a la Constitución y las leyes (art.
97 CE). Pero el reglamento sólo puede dictarse por el órgano competente y, además, su elaboración y aprobación ha de serlo con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE).
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Desde la perspectiva de la Administración General del Estado, la potestad reglamentaria que desarrolla y complementa a la norma jurídica (ley y reglamento), es encomendada por la Constitución al Gobierno (art. 97 CE citado). Los Ministros también ejercen la potestad reglamentaria, pero sólo en materias propias de su departamento, es decir -como puntualiza la doctrina científica, lo que aceptamos- en materia organizativa o doméstica (término éste que utiliza la parte apelante). Por ello, se distingue así: reglamentos del Gobierno (del Consejo de Ministros), que son fruto de una potestad administrativa originaria o derivada de la Constitución; los reglamentos de los Ministros, que si el ordenamiento jurídico les habilita específicamente para desarrollar una norma reglamentaria, son fruto de un poder derivado; solo los reglamentos domésticos u organizativos pueden dictarse por los Ministros sin la necesidad de una especial habilitación legal (puede verse el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1.957). En el caso que nos ocupa la Orden Ministerial impugnada es una disposición reglamentaria no organizativa o doméstica, y se dictó contando con la debida habilitación; dicha Orden Ministerial es desarrollo del Real Decreto 1.776/1.994; pues bien, la disposición final única de dicho Real Decreto atribuye a los Ministros de Educación y Ciencia y de Sanidad y Consumo, de forma conjunta, la regulación del procedimiento para la obtención del título de Médico Especialista en los supuestos establecidos en su artículo único, sin perjuicio de lo previsto en el Real Decreto 127/1.984, de 11 de enero y en las disposiciones de desarrollo del mismo. Pues bien, la Orden Ministerial impugnada se dictó a propuesta conjunta de los Ministros de Educación y Ciencia y de Sanidad y Consumo.
Todo lo razonado conduce a la desestimación, en su integridad, del presente recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN COORDINADORA DE MÉDICOS ESPECIALISTAS NO MIR, contra el Real Decreto 1.776/1.994, de 5 de agosto, por el que se regula el acceso a la titulación de Médico Especialista a determinados Licenciados en Medicina y Cirugía, y contra la Orden Ministerial de fecha 14 de diciembre de
1.994 (Ministerio de la Presidencia), por la que se regula el procedimiento de acceso al título de Médico Especialista, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto 1.776/1.994.
Dado el planteamiento formulado por la parte apelante en el presente recurso de apelación y lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la Sala no encuentra méritos para hacer pronunciamiento de condena en costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos, en todos sus extremos, el recursocontencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN COORDINADORA DE MÉDICOS ESPECIALISTAS NO MIR, contra el Real Decreto 1.776/1.994, de 5 de agosto, por el que se regula el acceso a la titulación de Médico Especialista a determinados Licenciados en Medicina y Cirugía, y contra la Orden Ministerial de fecha 14 de diciembre de 1.994 (Ministerio de la Presidencia), por la que se regula el procedimiento de acceso al título de Médico Especialista, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto
1.776/1.994. DECLARAMOS QUE LOS PRECEPTOS DEL REAL DECRETO Y DE LA ORDEN MINISTERIAL IMPUGNADOS, SON CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Notifíquese esta sentencia a las partes.
Devuélbase el expediente administrativo a la Administración.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en al publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Claudio Movilla Alvarez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretaria, certifico. Sra. Barrio Pelegrini.
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