STS, 29 de Octubre de 1999
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 551/1995 |
| Fecha de Resolución | 29 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto los recursos contencioso-administrativos arriba indicados, (acumulados) interpuestos por el CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA EN ESPAÑA, contra el Real Decreto 538/1.995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología y las correspondientes enseñanzas mínimas, así contra el Real Decreto 550/1.995, de 7 de abril, por el que se establece el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente a dicho título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología, representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas, e interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE BARCELONA, representado por el Procurador Don Pedro Rodríguez.
Son partes recurridas, la Administración general del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, y la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE TÉCNICOS DE LABORATORIOS, representada por el Letrado Don Luis Vallejo González.
1. La representación procesal del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA EN ESPAÑA y del COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE BARCELONA, interpusieron recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 538/1.995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología y las correspondientes enseñanzas mínimas, así como contra el Real Decreto 550/1995, de 7 de abril, por el que se establece el currículo de ciclo formativo de grado superior correspondiente a dicho título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología.
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Mediante escrito de fecha 4 de octubre de 1.996, la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA EN ESPAÑA, formuló su demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se declare la nulidad, anule o revoque y deje sin efecto los Reales Decretos impugnados. Mediante OTROSÍ, la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA EN ESPAÑA, solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
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Mediante escrito de fecha 29 de octubre de 1.998, el COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE BARCELONA, formuló su demanda, solicitando la estimación del recurso y la nulidad del Real Decreto impugnado. Mediante OTROSÍ, solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
1. El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado,contestó a las demandas, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestimen los recursos contencioso-administrativos interpuestos y se confirme íntegramente los Reales Decretos impugnados. Mediante OTROSÍ, se opuso al recibimiento del pleito a prueba.
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La ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE TÉCNICOS DE LABORATORIO, mediante escrito de fecha 20 de enero de 1.999 solicita que se desestime el recurso por ser el Real Decreto impugnado conforme a derecho. Mediante otrosí, se opone al recibimiento del pleito a prueba.
Por auto de fecha 22 de febrero de 1.999, no se dio lugar a recibir el pleito a prueba.
Las partes, en sus escritos de conclusiones, reprodujeron sus peticiones de la demanda y de contestación a la misma.
Por providencia de fecha 2 de julio de 1.999 se señaló el día 21 de octubre de 1.999 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
Los demandantes alegan como primera pretensión la falta de audiencia. Sin embargo, este alegato debe ser desestimado porque examinado el expediente administrativo aparecen los siguientes informes: del Consejo de Estado, del Consejo Escolar de Estado, de la Conferencia de Educación, de la Dirección General de Formación Profesional Reglada y Promoción Educativa, del Secretario General del Consejo General de Formación Profesional, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia y una relación de organizaciones empresariales y sindicales.
Respecto a la falta de audiencia de las Organizaciones Profesionales demandantes, la pretensión no puede prosperar porque los Reales Decretos impugnados se refieren a una formación profesional que no entra en colisión con los profesionales que integran las organizaciones demandantes. Por ello, ninguna sujeción especial se deriva de los Reales Decretos impugnados respecto de los profesionales integrados en el Consejo y Colegio recurrentes, que obligue a ser oídos preceptivamente. Respecto a la audiencia preceptiva debemos añadir: se plantea así la interpretación que quepa darse al artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958 y del artículo 2.2 de la Ley 2/1.974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, modificada por Ley 74/1.978, de 26 de diciembre. Veamos:
El artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a las entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados, la oportunidad de exponer su parecer. La doctrina científica suele expresar que esta regla de participación en la elaboración de los reglamentos, ha quedado reforzada por el artículo 105.a) de la Constitución, si bien tal participación debe estar expresamente regulada en la Ley, y que esa regulación debe ser rectamente interpretada. Esta es la razón de que la vieja sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1.972, al interpretar la expresión "siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje", nos enseñó que tal expresión es comprensible como cautela del interés público ante la variedad y el alcance que pueden revestir algunas disposiciones generales; y la también vieja sentencia de 14 de diciembre de 1.972, precisó que esa participación lo era cuando fuere necesaria o conveniente a los intereses contenidos en la disposición general. El artículo 2.2 de la ley de Colegios Profesionales, dispone que los Consejos Generales... informarán preceptivamente los proyectos de Ley y de disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles. Los Reales Decretos impugnados se refieren: el Real Decreto 538/95 establece el título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología y las correspondientes enseñanzas mínimas, el Real decreto 550/1.995, establece el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología. Y ¿cuál es el ámbito de los profesionales que obtengan el referido título? Ante todo, debe precisarse que es bien diferente, por su contenido, las enseñanzas que dan lugar a los títulos técnicos superiores de Formación Profesional, que las enseñanzas que se imparten en las Universidades para poder obtener los interesados que las cursen, el título universitario de Diplomado, de Licenciado o de Doctor. No cabe confundir el ámbito de la enseñanza de formación profesional con el de la enseñanza universitaria. Hemos de ser objetivos ; por ello, distinguidos científicos del Derecho Administrativo, a propósito del carácter del informe del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo expresan que hay que penetrar y valorar en qué manera (por supuesto valoración seria) han de afectar las disposiciones que se elaboren a los interesados por desempeñar determinadas profesiones.Aquí, ya hemos dicho que nada tiene que ver la Enseñanza de Formación Profesional con la enseñanza Universitaria; por tanto, la finalidad del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, debe garantizar, ante todo, la legalidad, el acierto y la oportunidad de la misma y la interpretación de cualquier trámite del procedimiento de elaboración, debe hacerse conforme a la Constitución y conforme a todo el ordenamiento jurídico (art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Pues bien, en el caso que nos ocupa, en el que se ha oído al Consejo de Estado (Dictamen de 11 de marzo de 1.993), al Consejo Escolar de Estado (Dictámenes de 26 de julio de 1.994 y de 22 de noviembre de 1.994), al Consejo General de Formación Profesional y a la Secretaría General Técnica (informe de 25 de octubre de 1.994), dado que no se puede confundir el título Universitario con el título superior obtenido tras los estudios de Formación Profesional, ni el currículo del ciclo formativo correspondiente al título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología, al que se refiere el Real Decreto 538/1.995 impugnado, con las enseñanzas universitarias que pueden dar lugar a la obtención del Título de Licenciado en Medicina, la Sala entiende que no era necesario el trámite que ahora se denuncia. Queda pues, desestimado el alegato del demandante que hemos examinado.
1. Al dictar esta sentencia, debemos consignar que entre los fines del sistema educativo español está el siguiente: procurar la capacitación para el ejercicio de actividades profesionales (art. 1.1.d) de la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre, de ordenación del sistema educativo. La formación profesional comprende una serie de enseñanzas tendentes a lograr aquella finalidad, y dan al alumno interesado que supere las enseñanzas de formación específica de grado medio, los conocimientos necesarios para obtener el título de Técnico en determinada profesión (arts. 3.1.c), 31.1, 32.1 y 2, 35.2 y 3 de la Ley orgánica 1/1.990), y dan al alumno interesado que supere las enseñanzas de formación específica de grado superior los conocimientos necesarios para obtener el título de Técnico Superior en determinada profesión (arts.
3.1.c), 31.2, 31.3, 32.1.b) y 35.2 de la Ley Orgánica 1/1.990).
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La enseñanza superior (la universitaria), tiene una regulación propia (Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, y art. 3.7, último inciso dela Ley Orgánica 1/1.990). El título de Técnico Superior, permite el acceso directo a los estudios universitarios que se determinen, teniendo en cuenta su relación con los estudios de formación profesional correspondiente (art. 35.4 de la Ley Orgánica 1/1.990).
El Real Decreto 538/1.995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología y las correspondientes enseñanzas mínimas, tiene su habilitación legal en la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre, de ordenación del sistema educativo, en cuanto a lo referente al establecimiento del título de Técnico Superior (art. 35, apartados 1, 2 y 4 de la Ley Orgánica 1/1.990) y en cuanto al establecimiento de las correspondientes enseñanzas mínimas para poder obtener el referido título en las actividades a que se refiere el Real Decreto impugnado. El título indicado permite estas actividades: realizar, a su nivel, necropsias, procesar biopsias y realizar el estudio citológico de muestras clínicas, interpretando y validando los resultados técnicos, para que sirvan como soporte al diagnóstico clínico o médico-legal, organizando y programando, a su nivel, el trabajo, cumpliendo criterios de calidad del servicio y de optimización de recursos, bajo la supervisión correspondiente (apartado 2.1.2 de dicho ANEXO del citado Real Decreto impugnado). Por ello, el apartado 2.1.2, de dicho ANEXO, relaciona las distintas capacidades profesionales que amparan el ejercicio de actividades a las que se refiere el título de Técnico Superior referido. Pero dicho Real Decreto impugnado, precisa, con toda claridad, como hemos dicho, que quien ostente el título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología actuará, en todo caso, bajo la supervisión correspondiente, precisándose, además, que las capacidades a desempeñar lo será a su nivel, que no es otro que el correspondiente a la formación profesional; de ahí que, el apartado 6.3 señale la posibilidad de que dichos titulados, previos los estudios correspondientes, puedan acceder a estudios universitarios (concretamente dicho apartado menciona, los estudios universitarios de Diplomado). Y es que el sistema educativo español, comprende dos tipos de enseñanzas: las de régimen general y las de régimen especial (art. 3.1 de la Ley Orgánica 1/1.990). Entre las enseñanzas de régimen general se comprende tanto la formación profesional, como la educación universitaria (art. 3.2 de la Ley Orgánica 1/1.990). La educación universitaria, que es la enseñanza superior, tiene una regulación propia como ya hemos precisado, porque su contenido es marcadamente distinto y superior al de la enseñanza de formación profesional. Esto no impide que quien ostente el título de Técnico Superior, pueda acceder directamente a los estudios universitarios, teniendo en cuenta su relación con los estudios de formación profesional correspondientes (art. 35.4 de la Ley Orgánica 1/1.990), porque éstos (quienes accedan a los estudios universitarios), han de seguir los estudios universitarios y superarlos si quien obtener el título universitario correspondiente, que les habilite para el ejercicio de profesión y actividades bien distintas de las que pueden ejercer quienes estén en posesión del título de Técnico Superior. Esta distinción es importante y significativa en orden a la cuestión de si el Real Decreto impugnado cuenta con suficientehabilitación legal, y la respuesta a tal cuestión es afirmativa. No existe sobre al particular duda alguna. Su habilitación está en los artículos 1.1.d), 3 y 30 a 35, de la Ley Orgánica 171.990, de 3 de octubre, de ordenación del sistema educativo, completándose así cuanto anteriormente hemos dicho.
La parte demandante alega que los Reales Decretos impugnados carecen de la correspondiente habilitación legal. La parte demandante pone el acento en que, a su juicio, la creación de un nuevo título exige que se haga por ley. Este alegato queda desestimado por todo cuanto se ha razonado en el segundo de los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia. Y, además, por lo siguiente: los argumentos que al respecto se formulan por la parte respecto de la necesidad de reserva de ley deben ser desestimados; la reserva de ley está para las profesiones superiores universitarias, pero en modo alguno está sometida a reserva de ley la indicación de las correspondientes enseñanzas para obtener los títulos de técnico o de técnico superior, ni la referencia al sistema productivo y capacidades profesionales de quienes habiendo cursado las enseñanzas de formación profesional y hayan obtenido el correspondiente título se dediquen a la actividad profesional amparada por sus conocimientos y título obtenido; ni tampoco el contenido del Real decreto 550/1.995, que establece el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología. No existe, pues, vulneración del artículo 36 de la Constitución.
La demanda, contiene una tercera pretensión anulatoria, referida, de nuevo a los dos Reales Decretos impugnados.. Entiende la parte demandante que los Reales Decretos impugnados vulneran los límites sustantivos de la potestad reglamentaria, así como la interdicción de la arbitrariedad, las técnicas de la discrecionalidad y la materia reglamentaria. Siguiendo la sistemática inicial, al llegar a este punto, partiendo de la cita de sentencias ya muy antiguas (del año 1.959), y con cita de doctrina, de la que extrae y copia determinados párrafos, llega a la conclusión, muy subjetiva, de que se han vulnerado los citados principios. Los criterios doctrinales expresados, son muy respetables, pero una demanda no debe limitarse a eso, sino a señalar en qué ha consistido la vulneración que denuncia. Máxime cuando en pretensiones anulatorias anteriores, ya se ha contrastado la Ley y los preceptos reglamentarios conforme al planteamiento de la demanda, y sus alegatos deben ser desestimados como ya se ha señalado anteriormente. En la demanda existe confusión expositiva, sobre la Formación Profesional y su correspondiente titulación y lo que es la Formación Universitaria. Por ello, también esta pretensión anulatoria debe ser desestimada.
Por todo lo razonado, en cuyo razonar se ha tenido en cuenta, objetivamente, el contenido del expediente administrativo y el contenido del proceso, debemos desestimar, íntegramente, los recursos contencioso-administrativos interpuestos por el CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA EN ESPAÑA y por el COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE BARCELONA, contra el Real Decreto 538/1.995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología y las correspondientes enseñanzas mínimas, así contra el Real decreto 550/1.995, de 7 de abril, por el que se establece el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente a dicho título de Técnico Superior en Anatomía patológica y Citología.
Dados los términos del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se aprecia temeridad ni mala fe en la parte recurrente. Por lo tanto, no procede hace pronunciamiento condenatorio sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos, en todos sus extremos, los recursos contencioso-administrativos interpuestos por el CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA EN ESPAÑA y por el COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE BARCELONA, contra el Real Decreto 538/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Anatomía patológica y Citología y las correspondientes enseñanzas mínimas, así contra el Real Decreto 550/1.995, de 7 de abril, por el que se establece el currículo de ciclo formativo de grado superior correspondiente a dicho título de Técnico Superior en Anatomía Patológica y Citología. DECLARAMOS QUE LOS REALES DECRETOS IMPUGNADOS SON CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración General del Estado, junto con untestimonio de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Oscar González González.-Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez- Bordona. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Barrio Pelegrini.
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