STS, 27 de Abril de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 247/1992 |
| Fecha de Resolución | 27 de Abril de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Abril de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Dª Olga Rodríguez Herranz, en nombre y representación de D. Sergio , contra la sentencia, dictada, con fecha 8 de octubre de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, en recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 783/87, sobre denegación, por silencio administrativo, de cese de actividad realizada en el DIRECCION000 de Gordejuela, de "terapia para drogodependientes". Han comparecido como apelados el Ayuntamiento de Gordejuela, representado por el Procurador D. Eduardo Morales Price, y "Cáritas Dicesana de Bilbao", representada por la Procuradora Dª Soledad San Mateo García.
En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 8 de octubre de 1991, sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo número 783 de 1987 interpuesto por el Procurador Sr. Atela Arana, en nombre y representación de D. Sergio , contra la denegación de la solicitud que realizó con fecha 13 de octubre de 1986 ante el Ayuntamiento de Gordexola de cese de la actividad realizada en el DIRECCION000 de dicha localidad de terapia para drogodependientes, debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho de la denegación de dicha solicitud".
Notificada dicha sentencia, por la representación procesal de D. Sergio se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apeladas, acordándose fueran entregadas a aquélla las actuaciones para que, en el plazo de veinte días pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita "sentencia dando lugar a la apelación interpuesta y, revocando el fallo apelado, revocando asimismo el acuerdo impugnado de denegación del escrito de fecha 13 de octubre de 1986 por silencio administrativo, y declarar la ilegalidad de la Actividad que se está desarrollando en el DIRECCION000 de Gordejuela, ordenando el cese de la misma y desalojo de los enfermos que se encuentran bajo el tratamiento terapéutico llamado "Proyecto Hombre", con todos los pronunciamientos al efecto, todo ello con expresa imposición de las costas a las partes apeladas".
Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal las partes apeladas, quienes, en tiempo y forma, presentaron sendos escritos. En ellos, la representación procesal del Ayuntamiento de Gordejuela solicita Sentencia desestimatoria del recurso deapelación y que confirme los pronunciamientos de la Sentencia de instancia; y, en parecidos términos, la representación procesal de Cáritas Diocesana de Bilbao solicita Sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando la dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 8 de octubre de 1991, y con expresa imposición de costas a la parte actora.
Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 22 de abril de 1998 en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el presente recurso de apelación se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída, con fecha 8 de octubre de 1991, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 783/87, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el hoy apelante contra la denegación de la solicitud por él realizada, con fecha 13 de octubre de 1986, ante el Ayuntamiento de Gordejuela de cese de la actividad realizada para drogodependientes en el DIRECCION000 de dicha localidad.
El recurso de apelación, al efectuar la crítica de la Sentencia de primera instancia, traslada a esta segunda el examen de los motivos aducidos, en su día, por el apelante para solicitar del Ayuntamiento el cese de la referida actividad, que la conferían, a su entender, el carácter de ilegal o clandestina, y que, en síntesis son: carecer de licencia municipal; no cumplir con los requisitos establecidos en los Decretos del Gobierno Vasco 206/82, de 2 de noviembre, y 271/95, de 10 de septiembre, sobre autorización en materia de creación, construcción, modificación y adaptación de servicios, centros y establecimientos sanitarios asistenciales; vulnerar la normativa urbanística, al no haberse cumplido lo establecido en el artículo 178 de la Ley del Suelo e infringir las normas subsidiarias de planeamiento al apartarse del uso docente previsto en las mismas; y, siendo calificable como "molesta" la actividad de un centro terapéutico de drogodependientes, no haberse seguido el procedimiento establecido en los artículos 29 a 37 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
El Tribunal a quo, en su Sentencia, no toma en consideración el reparo de ilegalidad derivado de que la actividad de terapia de drogodependientes en el DIRECCION000 se desarrollara sobre la base de una autorización verbal del Alcalde de Gordejuela, que sería nulo conforme al artículo 47.c) de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, porque no existe en autos prueba de tal circunstancia. Ahora bien, con independencia de si resulta o no acreditado que la actividad denunciada se iniciase el 10 de marzo de 1986, es lo cierto que la Corporación Municipal, en sesión ordinaria del Ayuntamiento Pleno celebrada el 4 de julio de 1986, después de examinar el proyecto presentado por Sor Lucía , Superiora de dicho Colegio, acuerda por unanimidad: "1º conceder licencia para la modificación de uso del pabellón pasando de docente a grupos de convivencia, 2º Conceder licencia para las obras de reforma que se realizarán según el proyecto presentado". Por tanto, al menos, desde esta fecha no es posible hablar de una actividad ignorada por la Administración, ni puede desconocerse la existencia de una licencia municipal en el ámbito de la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, que trataba de dar cumplimiento a la exigencia del artículo 178 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo, aprobado por
D.1346/76, de 9 de abril.
Resulta, en consecuencia, decisivo punto de partida, para la resolución del recurso, determinar la calificación que merece la actividad desarrollada en el DIRECCION000 porque de ello dependerá, en definitiva, la suficiencia o insuficiencia de la autorización con que contaba y la legalidad de su emplazamiento.
Sostiene el apelante que dicha actividad se encuadraba dentro del denominado "PROYECTO HOMBRE" que, aunque conste de tres fases, tiene un carácter unitario de "Programa terapéutico para toxidependientes". Pero si es ésta la caracterización genérica que merece el programa, de la documentación obrante en los autos, resulta que constituye un método de lucha contra la toxicodependencia integrado por tres etapas: la primera de "Acogida" en la que se pretende la desintoxicación de la droga, durante un periodo de 6 a 10 meses y las otras dos de "Comunidad" y "Reinserción" desarrollada con personas sin síndrome de abstinencia. Así lo acreditan los certificados médicos obrantes en el correspondiente ramo de prueba, según los cuales, "en la comunidad terapéutica del Proyecto Hombre de Gordejuela no se practica ningún tipo terapia sustitutoria de drogodependencia, ni existen cuadros de procesos de abstinencia, ya que cuando se llega a esta etapa de terapia ya han pasado todos estos procesos en el centro de acogida de Deusto"; "todas las personas (hombres y mujeres) queactualmente se encuentran realizando el programa de rehabilitación >, en su periodo de comunidad, en Gordejuela hace tiempo que superaron el síndrome de abstinencia... siendo imposible que pudieran presentar un nuevo cuadro de abstinencia ya que no toman ningún tipo de droga que sería necesaria para la repetición del cuadro...". La concreta actividad desarrollada en el DIRECCION000 merece, por tanto, la consideración de mixta asistencial y de tratamiento terapéutico en cuanto a su finalidad última, dirigida a la completa superación de la drogodependencia del colectivo a la que va dirigida, y educativa-formativa en cuanto al método o medios empleados en la concreta fase de recuperación de que se trata.
Asimismo, para precisar la entidad de la actividad que se examina, desde la perspectiva de la intervención de la Administración y el ejercicio de la policía administrativa que, en definitiva, se invoca como título legitimador de la pretensión del recurrente, deben tenerse en cuenta las siguientes circunstancias:
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El DIRECCION000 de Gordejuela es una fundación benéfica particular regentada por las Hijas de la Caridad San Vicente de Paul que ha venido prestando a lo largo del tiempo, en dicho edificio, actividades diversas que pueden considerarse, en una acepción genérica, como docente-formativas o educativas, independientemente de las enseñanzas regladas, hasta la utilización de sus pabellones e instalaciones, en la primavera de 1986, para la realización de la segunda fase del programa > que, sin perder la condición formativa-educacional o docente, adquiere el matiz terapéutico o de tratamiento asistencial a drogodependientes a que se ha hecho referencia.
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En octubre de 1986, la nueva actividad dio lugar a denuncia de diversos vecinos. Sin embargo, algunos de ellos manifestaron su voluntad de que fueran retiradas sus firmas del correspondiente escrito. Y, por el contrario, en el correspondiente ramo de prueba obra certificación del Alcalde-Presidente, de fecha 20 de diciembre de 1989, haciendo constar que no se ha presentado ningún escrito de los vecinos del municipio en se quejen de molestias, ni la Alcaldía ha recibido oralmente queja alguna referida al citado Centro, después de transcurrir más de dos años de existencia de la "Unidad Terapéutica". Igualmente obran múltiples declaraciones de vecinos, con domicilios próximos al DIRECCION000 , en las que manifiestan no haber sufrido molestias relevantes.
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Según la certificación del Jefe de la Asesoría Jurídica del Departamento de Urbanismo y Medio Ambiente de la Diputación Foral de Vizcaya, los inmuebles pertenecientes a la fundación benéfica particular, DIRECCION000 , regentada por la Compañía de las Hijas de la Caridad de San Vicente de Paul, sito en DIRECCION001 , NUM000 , en los que se realiza su actividad la Comunidad Terapéutica del programa "Proyecto Hombre", de Vizcaya, promovido por Caritas Diocesana están situados en zona calificada por el Plan General de Ordenación Urbana de las Encartaciones como zona rústico-agrícola y por las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Gordejuela como suelo no urbanizable rústico-agrícola.
El carácter mixto de la actividad contemplada, a que acaba de hacerse referencia, no excluía la consideración del centro como de tratamiento de toxicomanías y como tal precisado de la correspondiente autorización sanitaria. Así resulta de la Orden de 30 de mayo de 1988 del Departamento de Sanidad y Consumo del País Vasco, cuyo articulo 1 consideraba como Centros o Servicios Terapéuticos para Toxicómanos, los que con plena independencia de un Hospital General o Psiquiátrico, desarrollasen una actividad diagnóstica y/o terapéutica en personas con dependencia de drogas. Y clasifica los centros que actúan en el área de las toxicomanías en: a) centros de diagnóstico y tratamiento; y b) centros de tratamiento, incluyendo dentro de éstos tanto a los de tratamiento de desintoxicación como a los de tratamiento de deshabituación- rehabilitación. Es decir, a los que, como el contemplado en el presente caso, desarraban actividades encaminadas a la eliminación de la dependencia psicológica, en régimen residencial, ayudando a las personas a establecer un estado en el que fueran capaces física y psicológicamente de hacer frente a las circunstancias de su entorno social mediante la aplicación de medidas médico-terapéuticas. En el bien entendido que tales centros de tratamiento de deshabituaciónrehabilitación en régimen residencial no podían admitir a pacientes que previamente no acreditasen mediante el correspondiente informe médico: la finalización del proceso de desintoxicación y las posibles secuelas orgánicas resultantes que, en su caso, necesiten un seguimiento médico.
Consecuentemente, como centro o servicio de tratamiento de toxicómanos, el DIRECCION000 adquirió la consideración de sanitario asistencial, sujeto al Decreto 271/85, de 10 de septiembre, sobre autorización de centros, servicios y establecimientos asistenciales. De tal manera que conforme al artículo 4 de este Decreto, la propia licencia municipal de obras quedaba condicionada a la constancia del expediente de la autorización otorgada conforme a dicha norma reglamentaria, llevando aparejada, en este caso, su ausencia la suspensión provisional (art. 6º.3).Ahora bien, el Ayuntamiento de Gordejuela conoce, al menos, en Diciembre de 1989, que el expediente de autorización administrativa sanitaria, para la apertura del centro de tratamiento de toxicómano dependiente de la Asociación Diocesana se encontraba en tramitación, no existiendo ninguna objeción o impedimento para la concesión, así como la voluntad del Departamento de proceder al otorgamiento, "debido a la mejora de prestaciones sociales que suponen todas aquellas acciones encaminadas a hacer frente a la problemática de las drogodependencias". Y, finalmente, por resolución de 25 de junio de 1990 (publicada en el BOPV de 6 de julio de 1990), del Departamento de Sanidad y Consumo del País Vasco se concede autorización administrativa sanitaria para la creación de la comunidad terapéutica en Gordejuela (Vizcaya). Consecuentemente, el Tribunal a quo cuando dicta su Sentencia, el 8 de octubre de 1991, tuvo ocasión de conocer y, efectivamente conoció, dicha resolución, aunque no la ponderó adecuadamente, pues aunque se trataba de un acto posterior y contemplaba o aludía a otros centros relacionados con el "Proyecto Hombre" en Vizcaya, comportaba el otorgamiento de la autorización sanitaria para el centro de que se trata. Por tanto, por razón distinta de la apreciada por dicho Tribunal, no porque no necesitara de dicha autorización el centro sino porque ya contaba con ella y debía entenderse levantada la suspensión provisional de la eficacia de la licencia otorgada por el Ayuntamiento, no procedía ordenar, por el motivo de que se trata, el cese de la actividad y el desalojo de quienes eran tratados en el DIRECCION000 .
La actividad contemplada, que no era clandestina y llegó a contar con la autorización sanitaria precisa, tampoco resultaba ilegal por razones urbanísticas o por no haberse seguido el procedimiento establecido en el correspondiente Reglamento para las "Actividades Molestas". Por una parte, como se ha subrayado, el Asilo-Colegio se encontraba en una zona calificada urbanísticamente como zona rústico-agrícola y suelo no urbanizable, no siendo ajena la naturaleza mixta de la nueva actividad desarrollada (formativa- terapéutica) a la que con el carácter genérico de docente se había desarrollado tradicionalmente en el centro. Y, por otra, debe tenerse en cuenta la propia doctrina de este Tribunal sobre las consecuencias conflictuales o de incomodidad generada por la actividad de asistencia o rehabilitación de toxicómanos, considerando los derechos que consagra el artículo 15 CE y el derecho a la salud que reconoce el artículo 43 CE, cuya titularidad no puede ser ajena a drogadictos y toxicómanos, en concurrencia con otros derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos, para cuya ponderación juega un papel decisivo la propia ubicación del centro (SSTS 16 de febrero de 1988, 27 de junio de 1988 y 4 de mayo de 1993). Por tanto, sin negar la posibilidad teórica de que, por su situación en el entorno urbano y por las condiciones y circunstancias en que vaya a desarrollarse la actividad de tratamiento y rehabilitación de toxicómanos, pueda merecer ésta la calificación de "Actividad Molesta", en el presente caso debe descartarse tal posibilidad, cuando se acredita que el edificio está situado en zona rústico-agrícola, sin que la instalación comporte riesgo, ni siquiera molestias suficientemente relevantes para la población que pueda existir más o menos próxima.
Las razones expuestas justifican la desestimación del recurso de apelación y, aunque por razones no plenamente coincidentes con la Sentencia apelada, rechazar la pretensión de que se declare la ilegalidad de la actividad que se desarrollaba en el DIRECCION000 de Gordejuela y el desalojo de quienes recibían asistencia o tratamiento en el llamado "Proyecto Hombre".
No se aprecian motivos, conforme al artículo 131 LJCA, para hacer una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y, por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Sergio , contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 8 de octubre de 1991, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 783/87; Sentencia, cuyo fallo, aunque por razones no plenamente coincidentes con los de su fundamentación, confirmamos. Sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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STSJ Castilla-La Mancha 337/2009, 10 de Diciembre de 2009
...de 2007, emitida precisamente a propuesta de la citada parte codemandada [No estando demás, traer a colación el contenido de la STS de 27 de abril de 1998 en la que expresamente, ante un caso de tintes idénticos al sometido hoy al enjuiciameinto de este Juzgador, se afirmaba lo siguiente: "......
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STSJ Comunidad de Madrid 657/2007, 24 de Mayo de 2007
...por lo que podrían quedar expuestos más de tres mil menores. Por último, cita las sentencias del TS de 16 de febrero de 1988 y 27 de abril de 1998. Por último, alega la desviación de Por lo que se refiere a la igualdad constitucional, sobre el alcance del principio de igualdad ante la Ley d......