STS, 14 de Mayo de 1998
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 6445/1992 |
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por el ILUSTRE COLEGIO PROVINCIAL DE ABOGADOS DE SAN SEBASTIÁN, representado por el Procurador don José Manuel Dorremochea Aramburu y asistido del Letrado Don José López Crespo, contra la sentencia dictada, con fecha 9 de abril de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 249/1988 promovido contra el Decreto Foral 68/1987, de 22 de diciembre, de la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPÚZCOA -que ha comparecido en esta alzada, como parte apelada, bajo la representación procesal del Procurador Don Luis Suárez Migoyo y la dirección técnico jurídica de la Letrada Doña Ana Ibarburu-, por el que se crea la "Tarifa aplicable a las Sociedades de Información, a los efectos de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales", publicado en el Boletín Oficial de Guipúzcoa número 247 de 29 de diciembre de 1987.
En la indicada fecha de 9 de abril de 1992, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 249/1988, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación del Colegio Provincial de Abogados de San Sebastián, y declarando conforme al Ordenamiento jurídico el Decreto Foral 68/1987 aprobado por la Diputación Foral de Guipúzcoa el veintidós de diciembre de 1987 y publicado en el Boletín Oficial de Guipúzcoa número 247 de veintinueve de diciembre de 1987. Sin costas".
Contra la citada sentencia, la representación procesal del ILUSTRE COLEGIO PROVINCIAL DE ABOGADOS DE SAN SEBASTIÁN interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por los dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 13 de mayo de 1998, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
El Colegio recurrente interpuso recurso contencioso administrativo directo contra el Decreto Foral 68/1987, de 22 de diciembre, de la Diputación Foral de Guipúzcoa, por el que se creaba la "Tarifa aplicable a las Sociedades de Información, a los efectos de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales", solicitando su nulidad absoluta no sólo por razones de forma, por estimar que no había sido elaborado con los requisitos necesarios exigidos por la Ley, sino también por razones de fondo, por entender que su contenido era contrario a lo dispuesto en normas de rango superior.Asímismo, el Colegio entiende que el citado Decreto Foral favorece o posibilita, por lo menos, el intrusismo profesional, ya que la actividad del Abogado es atributo de las personas físicas y, a través de dicho Decreto Foral, pueden constituirse Sociedades de Servicios que, según su opinión, actuarían asesorando o emitiendo informes sin el debido control colegial.
Como especifica el Colegio recurrente, en la fecha de aprobación del citado Decreto Foral, la legislación tributaria sobre la materia se puede sintetizar así:
a.- En el ámbito de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se había aprobado el Concierto Económico con el País Vasco, tanto la citada Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales como la Licencia Fiscal de Profesionales son Impuestos de normativa concertada, es decir, se podían regular por las normas que dictasen las Instituciones competentes de los Territorios Históricos y resultaban exigibles por las respectivas Diputaciones Forales (artículos 43 y 44 de dicha Ley, texto anterior a la reforma de la Ley 2/1990, de 8 de junio). Las Instituciones competentes en Guipúzcoa, según su respectiva potestad, son dos: Las Juntas Generales, con potestad de dictar Normas Forales, aunque sometidas al control de legalidad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y la Diputación Foral, con potestad reglamentaria, sujeta a ese mismo control.
b.- En el Territorio de Guipúzcoa se aplicaba y, salvo el Decreto Foral impugnado, continuó aplicándose el régimen tributario sobre Licencias Fiscales vigente en el territorio de régimen común, conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera de la citada Ley 12/1981, que establece: "Hasta tanto se dicten, por las Instituciones competentes de los Territorios Históricos, las disposiciones necesarias para la aplicación del presente Concierto Económico, se aplicarán las normas vigentes en territorio de régimen común, las cuales, en todo caso, tendrán carácter de derecho supletorio".
c.- Las normas vigentes, en 1987, sobre la materia, en territorio común, eran las siguientes: 1.- El Real Decreto 791/1981, de 27 de marzo, por el que se aprueban la Instrucción y las Tarifas de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales (Licencia Industrial). 2.- El Real Decreto 830/1981, de 27 de marzo, por el que se aprueban la Instrucción y las Tarifas de la Licencia Fiscal de Profesionales y de Artistas (Licencia de Profesionales). Y, 3.- El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto Refundido de régimen local, que regula ambas Licencias Fiscales en los artículos 273 al 315.
En el ámbito del esquema legislativo expuesto, la Diputación Foral de Guipúzcoa decide crear una Tarifa para Sociedades de Información, asesoras o consultoras, que incluye en la Nomenclatura de las Tarifas estatales (epígrafe 980.0) de la Licencia Industrial, vía Decreto Foral 68/1987.
Decreto en el que cabe destacar dos puntos: 1.- La extensión de la actividad, pues las 'Sociedades dedicadas al asesoramiento y a la información o resolución de consultas sobre actividades industriales y económicas en general' ejercitan, con motivo de sus servicios de consultoría, conocimientos jurídicos y de otras profesiones relacionadas con el mundo empresarial y económico. Y, 2.- La mutación de la naturaleza tributaria en el ámbito de las Licencias Fiscales, ya que, siendo sujetos pasivos que ejercen actividades profesionales, sin embargo, el Decreto Foral las incluye en la Licencia Industrial.
El Colegio recurrente alega que el Decreto Foral cuestionado no ha sido elaborado con los requisitos formales exigidos por la Ley.
Dichos requisitos eran, en síntesis, en el año 1987, los siguientes: A) Los establecidos en los artículos 129 a 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, es decir, la iniciación por el departamento pertinente con los estudios previos que garanticen la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición, conservándose, junto con la propuesta, los dictámenes, observaciones y enmiendas que se formulen; y el informe de la Secretaría General u Organismo semejante, previo al sometimiento del proyecto al órgano de la Diputación Foral competente para aprobarlo y promulgarlo. Y, B) Por afectar a la Licencia Industrial, el informe previo de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, a tenor del artículo 285 del Real Decreto Legislativo 781/1986.
Y se han omitido la mayor parte de ellos, pues, por un lado, el expediente administrativo del Decreto Foral sólo contiene la aprobación y publicación del mismo; y, por otro lado, la Cámara de Comercio, Industria y Navegación tiene declarado, en el trámite de prueba, que no hay constancia de que la Diputación Foral de Guipúzcoa le haya solicitado la emisión de informe sobre la creación de la Tarifa controvertida, ni de que la Cámara haya emitido informe o certificación sobre el particular.
La sentencia de instancia ha soslayado todo lo expuesto utilizando el argumento de la doble vertienteo condición -como entidad local y como órgano foral- de la Diputación, y aduciendo, en consecuencia, que 'cuando la misma actúa con competencia propia, derivada del Estatuto de Autonomía y del Concierto Económico en el que se recogen las competencias de los órganos forales de los Territorios Históricos, debe ajustarse a las reglas de procedimiento previstas en aquellas Normas y no a las previstas en la normativa de los órganos de la Administración Local'.
Se recogía, así, el razonamiento sentado por la Diputación Foral en su contestación a la demanda, consistente en que 'ello excluye todo lo relacionado con el sistema de régimen local -tanto en lo sustantivo como en lo procedimental-, puesto que la actuación de la Diputación no debe verse como la de una institución de régimen local, sino como la de una institución con competencias para legislar derivadas de lo previsto en el Estatuto de Autonomía y en el Concierto Económico'.
Partiendo de ello, la Diputación Foral sostiene que el "procedimiento de elaboración" aplicable es el correspondiente al previsto en el apartado 4 de la Norma Foral 3/1984, de 30 de mayo, sobre el Gobierno y la Administración del Territorio Histórico de Guipúzcoa, que declara competencia del Consejo de Diputados la aprobación de los Reglamentos que desarrollen Leyes de la Comunidad Autónoma o del Estado.
Las Diputaciones Forales son, efectivamente, una Institución de régimen especial privativo que impide considerarlas, obviamente, como una Institución de régimen local (como reconoce la propia Ley de Bases de Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril, en su Disposición Adicional Segunda, y, también, el Real Decreto Legislativo 781/1986, cuyos artículos 273 y 292, al regular la Licencias Fiscales, excepcionan expresamente los regímenes tributarios del País Vasco y de Navarra).
Pero la mencionada Norma Foral 3/1984 se limita a establecer una competencia y no regula ningún procedimiento de elaboración de las disposiciones. Procedimiento que, en el presente caso, es patente que no existió, como lo revela la circunstancia -ya indicada- de que el expediente administrativo sólo contiene el texto del propio Decreto impugnado, que de esta forma -como se dice en la sentencia de esta Sala de 8 de marzo de 1997, recaída en el recurso de apelación seguido entre el Ilustre Colegio Oficial de Agentes de la Propiedad Inmobiliaria de Guipúzcoa y la Diputación Foral de Guipúzcoa- resulta elaborado por una suerte de generación espontánea, con abierto incumplimiento del artículo 105 de la Constitución, que impone con carácter obligatorio "la audiencia de los ciudadanos directamente o a través de los organismos y asociaciones reconocidas por la ley en la elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten" (lo que es motivo suficiente para estimar el presente recurso y declarar la nulidad absoluta del Decreto impugnado).
En efecto, aunque la Diputación haya actuado, según hemos dicho, como órgano foral o institución 'sui generis', ello no modifica el resultado o la conclusión a que hemos llegado: que el Decreto Foral ha sido aprobado prescindiendo del procedimiento administrativo de elaboración de las disposiciones generales, antes aducido, porque no existe otro que lo sustituya aprobado por las Juntas Generales de Guipúzcoa en virtud de su potestad normativa.
La tesis sustentada al efecto por la sentencia de instancia, favorable al criterio propugnado por la Diputación Foral, infringe, además, las siguientes normas no autonómicas:
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La Ley 12/1983, de 14 de octubre, cuyo artículo 12.1 exige la aplicación, por la Administración autonómica, de la legislación del Estado sobre procedimiento administrativo común, sin perjuício de las especialidades derivadas de su propia organización; las cuales en ningún caso pueden reducir las garantías que establece la legislación estatal en favor del administrado (garantías que, en el supuesto que examinamos, se han reducido casi totalmente).
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Los artículos -mencionados- 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (cuyo procedimiento de elaboración de las disposiciones generales se ha omitido completamente).
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El procedimiento de elaboración previsto en el Real Decreto Legislativo 781/1986 para la aprobación de la Instrucción y Tarifas de la Licencia Industrial incluyó, además, las garantías siguientes: Colaboración de las representaciones de los sectores afectados por la reforma y de la Junta Superior Consultiva de la Licencia Fiscal y dictamen del Consejo de Estado. Y, en cambio, la Diputación Foral no ha aplicado ninguna garantía, ni general ni específica, en la elaboración del Decreto Foral aquí cuestionado.
Otro motivo de impugnación, de fondo, opuesto por el Colegio apelante, es la violación del artículo 4 de la Ley 12/81, de 13 de mayo, que establece las normas de armonización fiscal del sistema tributario de los Territorios Históricos, y cuya norma 4ª, apartado segundo, dispone que "además, seutilizará, a efectos fiscales, la misma clasificación de actividades industriales y comerciales y de servicios profesionales que en territorio común".
Como ha tenido ocasión de afirmar en varias ocasiones el Tribunal Constitucional, por todas las sentencias 19/87, de 6 de marzo, y 116/94, de 18 de abril, el sistema tributario debe estar presidido por un conjunto de principios generales comunes capaz de garantizar la homogeneidad básica que permita configurar el régimen jurídico de la ordenación de los tributos como un verdadero sistema y asegure la unidad del mismo, que es exigencia indeclinable de la igualdad de los españoles y no resulta incompatible con las competencias tributarias de las Comunidades Autónomas ni con la autonomía financiera y presupuestaria de las mismas.
Sentado lo anterior, el examen de la impugnación que se realiza del Decreto Foral 68/87 ha de hacerse, por imperativo de la aludida norma 4ª, a la luz de la clasificación de las actividades que existe en los territorios de régimen común, plasmada, al tiempo de elaborarse el Decreto Foral, en los artículos 273 y siguientes del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril.
El Decreto Foral tuvo por objeto crear una tarifa aplicable a las "Sociedades de Información", estableciendo a tal fin la "Agrupación 98. Sociedades de Información.- Grupo 980. Sociedades de información y consulta.- 980.0.- Contratación o subcontratación de servicios por Sociedades dedicadas al asesoramiento y a la información o resolución de consultas sobre actividades industriales y económicas en general, cuota de 27.720 ptas.- Nota.- La cuota de este Epígrafe es independiente de la que los profesionales u otras personas deban satisfacer por su servicio correspondiente.- La realización o ejecución de los trabajos a que se refieren los informes emitidos obligarán a matricularse en los epígrafes correspondientes de ejecución".
Tal actividad no aparece clasificada específicamente, a los efectos de la presente licencia fiscal, ni en el Real Decreto 781/86, artículos 274.1 y siguientes, ni en los Reales Decretos que, en el momento de elaborarse la norma impugnada, habían venido integrando el espectro normativo en este campo (Reales Decretos de 27 de marzo, 19 de junio, 30 de octubre y 13 de noviembre de 1981, 18 de diciembre de 1982, 7 de diciembre de 1983 y 19 de abril de 1985), por lo que, también por este motivo, puede cuestionarse la creación de la licencia.
El Colegio Oficial recurrente ha atacado también el Decreto Foral alegando que a su amparo se van a implantar sociedades que tendrán por objeto el ejercicio de actividades profesionales reservadas a los colegiados, sin la debida autorización y control colegial, con lo que se favorecerá el intrusismo.
Pero es evidente que tal concreta argumentación nada tiene que ver con el proceso de creación de la norma, que es lo único que se está enjuiciando, y que ninguna relevancia tiene, por tanto, a los fines del presente recurso.
Procede, en definitiva, declarar la nulidad absoluta del Decreto impugnado y declarar asímismo que no ha lugar a imponer condena en las costas del recurso (artículo 131 de la Ley Jurisdiccional).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
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Estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ilustre Colegio Provincial de Abogados de San Sebastián contra la sentencia dictada el 9 de abril de 1992 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en su recurso 249/88, la que revocamos, declarando en su lugar la nulidad del Decreto Foral 68/1987, de 22 de diciembre, por el que se creó la Tarifa aplicable a las Sociedades de Información, a los efectos de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, por no haberse cumplido las formalidades legales en su elaboración y ser, en consecuencia, contrario a Derecho.
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Sin pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos yfirmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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