STS, 30 de Septiembre de 1991
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 2373/1989 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de mil novecientos noventa y uno.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Comunidad Foral de Navarra (Gobierno de Navarra), bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada el Colegio Oficial de Médicos de Navarra, Corporación que lo hizo con asistencia de Letrado, por medio del Procurador de los Tribunales Don José Luis Ortiz-Cañavate y Puig-Mauri; promovido contra la sentencia dictada el 7 de noviembre de 1989 por la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en recurso contra el Decreto Foral 213/85, de 27 de diciembre, por el que se ordena la asistencia sanitaria especializada pública de Navarra.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra se ha seguido el recurso número 114/87, promovido por el Colegio Oficial de Médicos de Navarra, y en el que ha sido parte demandada el Gobierno de Navarra contra el Decreto Foral 213/85, de 27 de diciembre, por el que se ordena la asistencia sanitaria especializada pública de Navarra.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 7 de noviembre de 1989 con la siguiente parte dispositiva:
FALLAMOS: Que estimando la demanda debemos declarar y declaramos nulo por ser contrario al ordenamiento jurídico el Decreto Foral 243/1986 de 27 de diciembre dictado por el Gobierno Foral de Navarra y publicado en el Boletín Oficial de Navarra de 10-1-1986. Sin costas.
El anterior fallo se basa, en síntesis, en afirmar - tras una exposición genérica de las competencias del Estado y de la Comunidad Foral en materia de sanidad - que los principios básicos o generales adoptados por el Estado mediante una Ley tienen que ser desarrollados en cada Comunidad Autónoma también mediante una Ley de sus Asambleas Legislativas, en este caso Ley foral, antes de proceder a su desarrollo reglamentario, porque mal se puede desarrollar reglamentariamente lo que no está aún establecido legalmente en la propia Comunidad; que el artículo 43.2 de la Constitución determina que la ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto (materia sanitaria) y si la ley estatal sólo ha fijado los derechos y deberes básicos la Ley Foral deberá fijar el resto de los derechos y deberes y, en fin, que en la técnica legislativa estatal las leyes de bases son desarrolladas a través de unos textos articulados aprobados por Decretos legislativos cuyo rango normativo es de ley por lo que analógicamente, si la legislación del Estado en esta materia es básica - es decir, equivalente a una ley de bases - el desarrollo de estas bases por la Comunidad Autónoma debe hacerse con normas que tengan rango de ley y será en esta Ley Foral cuando, fijados los principios propios, el Parlamento foral podrá delegar al Gobierno foral para desarrollar su propia Ley a través de disposiciones reglamentarias. Por todo ello, y tras considerar que, estimado el razonamiento principal de reserva legal, no era necesario entrar en el examen de los restantesmotivos, estimó la demanda declarando la nulidad del Decreto Foral impugnado.
Contra la referida sentencia la Comunidad Foral demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 25 de septiembre de 1991, en cuya fecha ha tenido lugar.
La representación del Gobierno de Navarra pide la revocación de la sentencia apelada alegando que la Comunidad Foral puede desarrollar reglamentariamente la normativa básica estatal en forma directa por medio de una norma reglamentaria sin que sea preciso que previamente el Parlamento de Navarra desarrolle aquellas bases por Ley foral y sin que exista ninguna relación entre las leyes de bases de los artículos 82 y 85 de la Constitución y el desarrollo de la legislación básica del Estado por una Comunidad Autónoma; que la reserva de ley del artículo 43.2 de la Constitución no alcanza a la organización de la asistencia sanitaria pública especializada y razona cómo el Decreto foral impugnado se acomoda a las bases estatales; que es irrelevante la transferencia de servicios y medios personales y materiales estatales para el ejercicio de la competencia que Navarra posee en materia de sanidad interior y que los defectos de técnica legislativa, de existir, no pueden afectar a la validez del Decreto Foral. Por la representación del Colegio Oficial de Médicos de Navarra se excepciona la inadmisibilidad del recurso, en aplicación del artículo 58.1 de la Ley 33/1988, de 28 de diciembre, y subsidiariamente alega que la materia esta reservada a la ley por el artículo 43.2 de la Constitución, ya que el establecimiento de diferentes niveles de asistencia sanitaria y la integración en una red única de todas las Instituciones y centros hospitalarios afecta a los derechos y deberes en relación con la salud de las Instituciones públicas, el personal sanitario y de los de los ciudadanos; que el Decreto Foral 243/85 no puede aplicarse a las Instituciones sanitarias ni al personal del Instituto Nacional de la Salud hasta que la Comunidad Foral reciba la transferencia de sus servicios sanitarios y que además de ser complejo y confuso - dejando cuestiones sin regular - el Decreto Foral se opone a diversas disposiciones básicas estatales, infringiendo por ello el principio de jerarquía normativa
Debe ser examinada previamente la inadmisibilidad que alega la parte apelada, por inapelabilidad de la sentencia (con invocación del artículo 61.c) de la Ley de Amejoramiento y 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre).
El artículo 58.1 de la Ley de Planta dispone que en los recursos de que conozcan las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia contra actos o disposiciones provenientes de los órganos de la Comunidad Autónoma, no procederá el recurso de apelación ante esta Sala del Tribunal Supremo, salvo si el escrito de interposición del recurso se fundase en la infracción de normas no emanadas de los órganos de aquélla. Este precepto es aplicable, de acuerdo con lo establecido en la Ley orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra a la Comunidad Foral ya que, de acuerdo con el artículo 59.1 de la Ley de Amejoramiento, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, ya constituido, culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Foral y ante él se agotarán - como se precisa en el artículo 61.1. c) - las sucesivas instancias procesales, pero - todo ello - sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo; jurisdicción que se determina (Sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990, de 29 de marzo) por la Ley orgánica del Poder Judicial y por la Ley de Planta y Demarcación.
Como tenemos declarado, últimamente en los Autos de 18 de febrero y 6 de junio de 1991, hasta la efectividad de los Juzgados de lo contencioso-administrativo existe un período transitorio en el que todavía subsisten los recursos de apelación ante este Alto Tribunal (Auto del Pleno 20 de marzo de 1990). Y se trata, en este caso, de un asunto iniciado y en tramitación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona antes de la entrada en vigor de la Ley de Planta, asumido luego por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Art. 57 de la Ley de Planta), por lo que es clara la apelabilidad de la sentencia ante este Tribunal Supremo, según el régimen jurídico de recursos aquí aplicable, que es el de la Ley de la Jurisdicción. Todo ello sin olvidar que el recurso versa sobre el ámbito de la reserva constitucional de Ley en la materia controvertida y sobre el ejercicio de la potestad de desarrollo de las normas básicas del Estado por la Comunidad Foral y que, en fin, han planteado ambas partes la adecuación, o inadecuación, concreta del Decreto Foral impugnado a las normas básicas del Estado lo que corrobora que la apelación ha sido correctamente admitida (Auto de 5 de febrero de 1991).
Ya en cuanto al fondo, la sentencia apelada ha anulado el Decreto Foral 243/1985, de 27 de diciembre, por entender que los principios básicos adoptados por el Estado mediante una Ley general tienen que ser necesariamente desarrollados por cada Comunidad Autónoma mediante otra Ley de sus Asambleas Legislativas y no mediante reglamento. Esta tesis - en cuya defensa no insiste la parte apelada debe sin embargo ser examinada y rechazada, según doctrina constitucional unánime y plenamente consolidada. Las relaciones entre Ley y Reglamento se basan, en el ordenamiento foral de Navarra, en principios homogéneos a los que gobiernan la relación entre Ley y Reglamento en el Derecho del Estado y, como es obvio, no existe en la Constitución ni en la Ley de Amejoramiento precepto alguno que obligue a la Comunidad Foral a utilizar el instrumento formal de la Ley para iniciar el ejercicio de sus competencias normativas en una determinada materia. Por otra parte la distinción entre Ley y Reglamento no es ni puede ser, por definición, criterio de delimitación competencial, como ha dejado dicho el Tribunal Constitucional desde su sentencia 35/1982, de 14 de junio. Cuando la Constitución contiene una reserva material de ley la misma puede - y debe - ser cumplimentada por el Legislador autonómico o, en este caso, foral, como también se ha afirmado desde la sentencia del mismo Tribunal 37/1981, de 16 de noviembre, pero cuando la materia no resulta cubierta por una reserva de ley - material o formal - son libres los poderes de la Comunidad Foral para optar - dentro del normal sistema de relaciones entre Ley y Reglamento - por la forma en que consideren mas adecuado ejercitar sus competencias, ya que los límites compe-tencia-les hacen referencia al contenido de las disposiciones y no a su forma. La cuestión aquí planteada se reduce por tanto, dejando aclarado en modo pertinente este extremo, a determinar si el Decreto Foral impugnado ha vulnerado el principio de reserva material de ley, que aquí se extrae del artículo 43.2 de la Constitución o, en segundo lugar, si se adecua a las bases del Estado en materia de sanidad y Seguridad Social (Art. 149.1.16 y 17 CE) - que, desde luego, nada tienen que ver con las Leyes de bases reguladas en los artículos 82 a 85 de la Constitución - de acuerdo con las competencias de desarrollo legislativo que ostenta la Comunidad foral, como declaran los artículos 53 y 54 de la Ley de Amejoramiento.
El examen las disposiciones del Decreto foral permite concluir que el mismo no incide en la reserva material de ley que establece el artículo 43.2 de la Constitución. La norma impugnada instituye una organización muy general de la asistencia sanitaria especializada por la que se establecen niveles de especialización de la asistencia sanitaria y se clasifican y adscriben a cada una de ellas determinados Hospitales y unidades sanitario-asistenciales, sentando una serie de principios generales. La norma en cuestión debe subsumirse en el apartado primero del artículo 43 de la Constitución, que atribuye a los poderes públicos la organización y tutela de la salud pública sin que tal misión se reserve a la ley en la norma fundamental. Son los derechos y deberes de todos respecto de la salud pública y de la actividad sanitaria los que cubre el artículo 43.2 con una reserva material de ley pero, por muy lejos que tratemos de llevar dicha reserva, es claro que las cuestiones organizativas reguladas quedan claramente al margen de ella, sin olvidar que la norma no se ha dictado en el vacío sino, como señala la parte apelante, en desarrollo de la legislación básica del Estado en la materia, siendo las normas estatales las que han cumplimentado la reserva constitucional de ley. No se aprecia, en consecuencia, que se den las causas por las que la sentencia de instancia ha anulado el Decreto foral impugnado, siendo aún necesario examinar los restantes motivos alegados en la impugnación para determinar la conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico del Decreto Foral impugnado, cuya declaración se nos solicita por la parte apelante.
Se adujo en instancia, y se reitera en la apelación, que el Gobierno de Navarra no puede ejecutar la legislación básica del Estado en materia de Seguridad Social con anterioridad a que hayan sido transferidos a la Comunidad Foral los servicios y funciones correspondientes al Instituto Nacional de la Salud. Consta no obstante en el mismo expediente administrativo, y así se reconoce por la apelada en la demanda de instancia, la evidencia de que el Gobierno de Navarra aprobó el 31 de enero de 1986 el Decreto Foral 37/1986, por el que se complementa el impugnado y en el que se añade un nuevo párrafo a su Disposición final primera por el cual se suspende la aplicación del Decreto foral 243/85 a los centros hospitalarios del Instituto Nacional de la Salud hasta la transferencia a Navarra de los servicios sanitarios de la Seguridad Social. Tal modificación - que se encuentra dentro del ámbito del presente proceso - privaría de sentido al motivo que se examina pero, con todo, insiste el Colegio profesional en la imposibilidad de ejercicio de la potestad normativa por parte de la Comunidad foral en este terreno - pese a la suspensión acordada - por lo que también es necesario rechazar esta alegación para lo que basta recordar la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional a cuyo tenor, una vez entrados en vigor la Constitución española y los Estatutos de Autonomía, las competencias son atribuidas por aquélla y por éstos, y no por los Decretos de transferencias, que, a pesar de algunas inexactitudes terminológicas, sólo pueden transferir servicios adecuados para ejercer las competencias (SS. 87 y 88/1983 de 27 de octubre; 77/1984, de 3 de julio; 125/1984, de 20 de diciembre), como también afirmó esta Sala en su Sentencia de 22 de marzo de 1989. Por todo ello no ha habido extralimitación alguna por parte del Gobierno Foral, tampoco desde esta perspectiva.
Por último se ha pretendido la nulidad del Decreto foral por ser éste confuso en sus preceptos e incompleto, al dejar lagunas y vacíos sin resolver, lo que, como es evidente, no implicaría - caso de que se hubiese razonado y probado debidamente la existencia de tales defectos - un vicio de nulidad de la norma impugnada. Pero la Corporación apelada pretende concretar este motivo especificando motivos de impugnación basados en la vulneración de la Ley General de Sanidad, 14/1986, de 25 de abril, que constituye una norma básica sobrevenida que no puede ser aducida ante esta jurisdicción revisora para fundamentar la nulidad de pleno Derecho de una norma dictada con anterioridad a su promulgación; también se invoca otra normativa estatal que no puede estimarse infringida por la misma naturaleza general y organizativa del Decreto foral. En efecto si se considera que - en contra del criterio del Colegio Profesional - la norma impugnada se ha quedado en un marco muy genérico e incluso ha suspendido su eficacia respecto de la Seguridad Social, ese dato impide conocer - a falta de su concreción en normas posteriores si la organización de la asistencia especializada con base a criterios meramente geográficos (artículos 1 y 3 del Decreto Foral) comportará o no una discriminación para los pacientes, que además debería haber sido probada adecuadamente y no meramente alegada para ser acogida; si los derechos de los facultativos que no se regulan - que prestan servicios en las Instituciones abiertas de la Seguridad Social se verán o no afectados y si el artículo 7,º que fija la edad pediátrica en 14 años a efectos de hospitalización, infringirá o no en su articulación concreta el artículo 7º del Estatuto Jurídico del Personal médico de la Seguridad Social (Decreto 3160/66 de 23 de diciembre). Pero por todo ello no puede declararse la nulidad de una norma perfectamente acomodada a la normativa básica estatal y que, en el marco de las competencias de la Comunidad Foral, establece un marco de actuación no afectado por la reserva de ley.
En atención a todo lo expuesto dando lugar al recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra debemos revocar y revocamos la sentencia de instancia, declarando conforme a Derecho el Decreto Foral 213/85, de 27 de diciembre, por el que se ordena la asistencia sanitaria especializada pública de Navarra. La conducta procesal de los recurrentes no justifica una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción
Que, estimando el recurso de apelación interpuesto por la Comunidad Foral de Navarra, bajo la representación de Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, contra la sentencia dictada el 7 de noviembre de 1989 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso número 114/1987, debemos revocar y revocamos la citada sentencia y, en su lugar, declaramos conforme a Derecho el Decreto Foral 213/85, de 27 de diciembre, por el que se ordena la asistencia sanitaria especializada pública de Navarra, sin hacer expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico.- Antonio Auseré Pérez.
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ATS, 16 de Octubre de 2007
...las mismas tengan una de derecho privado como cobertura, o sean complementarias, o estén íntimamente relacionadas con ella; SSTS 21-1-91, 30-9-91, 23-11-94, 30-12-98 y 22-3-99, entre otras muchas), de la breve argumentación que lo desarrolla aparece que no afecta a la ratio decidendi de la ......
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SAP Murcia 139/2000, 18 de Mayo de 2000
...en este sentido, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, SSTS de 20 de noviembre de 1959, 17 de mayo de 1982, 30 de septiembre de 1991, 13 de octubre y 29 de marzo de 1994 y 23 de enero de 1995) ha venido atribuyendo al concepto de "ruina" que utiliza el artículo 1.591 un c......