STS, 19 de Abril de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Abril 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por el Letrado adscrito a sus servicios jurídicos, contra la Sentencia dictada con fecha 10 de junio de 1.993 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº 119/91, sobre aprobación de tarifas de Servicios de pompas fúnebres; siendo parte recurrida la "ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE AGENCIAS FUNERARIAS Y POMPAS FÚNEBRES DE ALICANTE" y del "GREMIO PROVINCIAL DE EMPRESARIOS DE POMPAS FÚNEBRES DE VALENCIA", representada por el Procurador Don Francisco de Guinea y Gauna.
Con fecha 10 de junio de 1.993 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Estimamos el recurso interpuesto por la Asociación Provincial de Agencias Funerarias y Pompas Fúnebres de Alicante y el Gremio Provincial de Empresarios de Pompas Fúnebres de Valencia, representada por la Procuradora Dª Desamparados Carrau Criado, contra la Resolución de la Consellería de Sanidad y Consumo de tres de agosto de 1.990, por la que se desestimó el recurso de reposición formulado contra la Resolución de dos de abril anterior, aprobatoria de las tarifas de los servicios de pompas fúnebres, las que declaramos contrarias a Derecho y anulamos, dejándolas sin efecto, sin hacer expresa imposición de costas".
Mediante escrito de 25 de junio de 1.993 por el Letrado de la Generalidad Valenciana, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 25 de junio de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 30 de julio de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, dictar en su día Sentencia por la que casando la de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda), a la que acabamos de referirnos, dicte otra por la que confirme la legalidad de la Resolución del Conseller de Sanidad y Consumo de 3 de agosto de 1.990 por la que se desestimó el recurso de reposición formulado contra Resolución del mismo órgano de 2 de abril anterior, aprobatoria de las tarifas de los servicios de pompas fúnebres.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido la "Asociación Provincial de Agencias Funerarias y Pompas Fúnebres de Alicante" y del "Gremio Provincial de Empresarios de Pompas Fúnebres de Valencia",representado por el Procurador Don Francisco de Guinea y Gauna.
Mediante Providencia de 20 de junio de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto y se dió traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido el Procurador Don Francisco De Guinea y Gauna en representación de la "Asociación Provincial de Agencias Funerarias y Pompas Fúnebres de Alicante y del Gremio Provincial de Empresarios de Pompas Fúnebres de Valencia. manifestó lo que convino a su interés.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 7 de abril de 1.999, en cuya fecha tuvo lugar.
El primer motivo impugnatorio de la sentencia dictada en 10 de junio de 1.993 por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia se basa en el artículo 95.1.4º de la Ley de 1.956, en cuanto la resolución combatida incide en la infracción de los artículos 42 a 45 del Decreto de 20 de julio de 1.974 -regulador de la Policía Sanitaria Mortuoria-, Estatuto de la Comunidad Valenciana de 1 de julio de 1.982 (artículos 38 y 34.1.5), 38 de la Constitución Española y 25 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1.985. Las citas normativas indicadas se efectúan con el fin de demostrar que la estimación del recurso contencioso entablado contra los actos dimanantes de los organismos de la Comunidad Valenciana, que desaprobaron "de facto" las tarifas de los servicios de pompas fúnebres propuestos por las Asociaciones demandantes al introducir determinadas correcciones en los precios de ciertos servicios, constituye una violación de las mismas, y que la libertad de precios en la sentencia proclamada no se ajusta al ordenamiento jurídico vigente.
La sentencia de instancia sostiene, fundamentalmente, la inaplicabilidad del articulo 45 del Decreto de 20 de julio de 1.974, que defería al Gobernador Civil (hoy la Comunidad Autónoma correspondiente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 34.1.5 del Estatuto de Autonomía de 1 de julio de 1.982, así como de la transferencia de facultades verificada por el R.D. de 29 de diciembre del mismo año) la aprobación de tarifas de todas las empresas funerarias públicas o privadas, con la indicación expresa de que en ellas figuraría una, de carácter mínimo, comprensiva de todos los servicios funerarios necesarios. La decisión se funda en el principio de libertad de empresa que proclama el articulo 38 de la Constitución en relación con lo dispuesto en el artículo 51.3, el cual especifica que se efectuará mediante ley la regulación del comercio interior y régimen de autorización de productos comerciales; ello determina, para el Tribunal Superior de origen, la falta de habilitación legal del Decreto de 1.974 para seguir sometiendo a la previa necesidad de aprobación por parte de la Administración la fijación de las tarifas de precios a percibir por la prestación de los servicios funerarios, ya que dicho Decreto es una norma de carácter meramente reglamentario. A las razones antedichas se agrega lo dispuesto en el articulo 139.4 del Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, que incluye el precio de los transportes funerarios en el grupo de los de mera comunicación, y el que la Ley autonómica 8/86, relativa a la Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales, reconozca en su articulo 7º la libertad de precios salvo supuestos excepcionales, sin que de ella se deduzca habilitación suficiente para que la Administración pueda fijar las tarifas que se cuestionan en el procedimiento.
Sin embargo la indudable prevalencia de los artículos 38 y 51 de la Constitución sobre cualquier norma de carácter reglamentario no justificaría en ningún caso la declaración de inaplicabilidad del articulo 45 del Decreto de Policía Sanitaria Mortuoria, ya que las prestaciones de recogida de cadáver, traslado, y subsiguiente sepultura o cremación de los restos humanos no pueden ser encuadradas dentro de los supuestos contemplados en relación a la libertad de empresa proclamada en el marco de la economía del mercado -equiparándolos a cualesquiera servicios incluidos en el ámbito del régimen del comercio interior-, o de autorización de productos comerciales, sea cual fuere dicho régimen (de carácter estatal o de competencia autonómica, según la Ley Valenciana de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales). Por el contrario, los servicios de pompas fúnebres constituyen un servicio público ineludible cuya prestación viene atribuida a los Ayuntamientos por el articulo 25.2 j) de la Ley de Bases del Régimen Local, siquiera en la actualidad ya no sean susceptibles de municipalización con carácter monopolístico (artículo 22 del R.D. Ley 7/96). En estas condiciones, y sin negar que, habiendo asumido su prestación empresas de carácter privado, dejen de poder reconocérseles determinadas notas (normativa competencial entre las mismas, finalidad de obtención de un lucro, posibilidad de ofrecimiento de un abanico variable de servicios) que son propias del régimen de mercado comercial, no cabe considerarlos clasificados en la categoría de productos o servicios sometidos a los principios de libertad de empresa, defensa de la productividad y economía de mercado que proclama el articulo 38 de la Constitución.Por todo ello, y prescindiendo de la cita efectuada en el escrito de interposición del recurso en torno a diversas resoluciones del Tribunal Constitucional sobre el alcance retroactivo de la exigencia de la reserva legal (cuya inaplicación al caso de autos es manifiesta, puesto que las resoluciones citadas se están refiriendo al campo del derecho sancionador), lo cierto es que siendo la razón determinante de la reserva legal proclamada por el articulo 51.3 -y que motivó el fallo estimatorio ahora impugnado- la suposición de que la prestación de los servicios funerarios se encuentra incluida dentro de las actividades comerciales ya mencionadas, desaparecida esa suposición, desaparece asimismo la razón de la reserva legal que, según la sentencia recurrida, ha dado lugar al fallo estimatorio del recurso, y el motivo ha de ser estimado al haber resultado infringidos los preceptos legales en él invocados.
La estimación del primer motivo casacional al amparo del articulo 95.1.4º hace que resulte innecesario el pronunciarse sobre el segundo, alegado con el mismo apoyo, puesto que en caso semejante el articulo 102.1.3º de la misma Ley jurisdiccional obliga a esta Sala a asumir las funciones de juzgador de la instancia, pronunciándose sobre las pretensiones objeto del recurso contencioso dentro de los limites en los que el debate aparezca planteado. Ello significa resolver sobre las peticiones formuladas en la instancia, prescindiendo de lo acordado sobre las mismas por la sentencia recurrida.
La prestación de servicios funerarios constituye indudablemente un servicio público que, ya ha quedado especificado, no puede estar sometido a las leyes reguladoras de la economía del mercado, como si de un servicio comercial se tratara; pero ha de tenerse en cuenta que en el recurso que inicia el procedimiento judicial no se pretende proclamar el derecho de las empresas funerarias de fijar los precios de los servicios correspondientes con libertad absoluta. A ello se opondría incluso la misma solicitud inicial de someter a la Comunidad Autónoma la ratificación de las tarifas en su día propuestas. En cambio, sí se sostiene (hecho décimo de la demanda) el derecho de las empresas, al amparo de la libertad que proclama el articulo 38 de la Constitución, de fijar con libertad el precio de los que rebasen el correspondiente a unos servicios funerarios mínimos que garanticen al ciudadano la prestación de una actividad en ese sentido acorde con el grado de civilización y nivel cultural y económico actualmente exigible. Y se admite, por el contrario, la exigencia de la aprobación de la Comunidad Valenciana en lo que se refiere al contenido, calidad y precio máxime de esos servicios mínimos, a fin de efectivizar el cumplimiento de lo que constituye un servicio público ineludible cuya prestación es, en definitiva, responsabilidad de la Administración.
El acuerdo de la Consellería de 2 de abril de 1.990, que es objeto de recurso contencioso, aprobó las tarifas de pompas fúnebres publicadas en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana con el nº 1.317 rectificando, a la baja, los costos de prestación de diversos servicios funerarios no incluídos dentro de los servicios mínimos, dando lugar con ello a la interposición de los recursos oportunos en vía administrativa y a la posterior demanda judicial, fundada en la rectificación mencionada, así como en la supresión del cobro de algunos servicios propuestos. Los argumentos legales que apoyaban dicha demanda (aparte la inconstitucionalidad supuestamente sobrevenida del articulo 45 del Decreto 2263 por violación del principio de reserva de Ley, ya desechada), se concretaban en la denuncia de nulidad por desviación de poder y en la vulneración de lo dispuesto en el articulo 85 del Tratado de Roma.
Ha de comenzar por descartarse la aplicabilidad al caso debatido de este último precepto, como ya así lo efectuó la sentencia recurrida. El articulo 85 persigue la finalidad de proscribir los acuerdos y decisiones de las empresas y asociaciones que impliquen falsear o restringir el juego de la libre competencia en el campo de la economía de mercado, del que se encuentra excluido la potestad reguladora de la Administración para controlar o limitar la fijación de tarifas relativas a la prestación de servicios públicos de ineludible existencia.
Sin embargo, dentro de la alegación referente a la desviación de poder, los concretos argumentos empleados por la parte demandante para combatir el acuerdo de la Consellería, eran los siguientes: se ha desconocido, al socaire de la defensa de los legítimos intereses de los consumidores y usuarios (motivo invocado en la resolución desestimatoria del recurso de reposición), el principio de libertad de empresa que, asimismo, proclama el articulo 38 de la Constitución, perjudicando innecesariamente los intereses de las que operan en el sector al que se refiere el recurso, y quebrantando igualmente el principio de proporcionalidad, ya que los medios empleados para proteger a los consumidores (argumento fundamentalmente empleado por la Comunidad demandada) no pueden justificar el hecho de que las tarifas aprobadas por la Consellería no sean siquiera una actualización según el IPC de las que se habían venido utilizando hasta la fecha. Por el contrario, ello viene a demostrar que únicamente se ha pretendido la protección exclusiva del consumidor, con olvido de la debida a la empresa, sacrificando uno de los intereses en conflicto en beneficio del contrapuesto, con lo que resulta infringido el bloque de la legalidad al que debe ajustarse la actuación administrativa por imperio del articulo 103.1 de la Constitución.
Prescindiendo de la adecuación o inadecuación de considerar como desviación de poder, regulada en el articulo 83.3 de la Ley de la Jurisdicción, la persecución de una finalidad como la atribuida, lo cierto es que constituye una constante en el desarrollo de los razonamientos en que el recurso contencioso se sustenta el quebrantamiento del principio de libertad de empresa recogido en el articulo 38, bien se emplee para apologizar la pérdida de constitucionalidad del articulo 45 del Decreto 2263 (descartado a virtud de los razonamientos anteriormente consignados), bien para tratar de justificar la violación del principio de proporcionalidad que habría ocasionado, a tenor de la tesis de la parte actora, una desviación de poder con transcendencia anulatoria. En todo caso ese quebrantamiento vendría determinado por la imposición de someter a la previa aprobación de la Comunidad Autónoma la fijación tarifaria de unos servicios funerarios que no se hallan comprendidos - por exceso- dentro de los mínimos que son exigibles para ofrecer un entierro decoroso y ajustado al nivel económico y cultural de los momentos en que se redactaron las tarifas.
La vigencia formal y aplicabilidad del articulo 45 del Decreto de 20 de julio de 1.974, en cuanto impone el control de la Administración en la fijación de las tarifas para la prestación de un servicio público como el funerario, es indiscutible. La reciente sentencia de esta misma Sala de 13 de julio de 1.998 ya se ha cuidado de subrayar que se justifica la intervención de la Administración, incluso en la actividad empresarial estrictamente privada, si con ello se persigue la satisfacción de necesidades constitucionalmente protegidas.
No obstante, y rebasados los límites de los que deben ser considerados como servicios básicos (mínimos, para respetar la terminología empleada en dicho precepto) en el campo de las prestaciones funerarias que con carácter obligatorio determina el articulo 25.2 j) de la Ley 7/85, servicios que han de ser de decorosa entidad, ajustada al nivel económico y cultural de la época en que se ofrezcan, se impone evidentemente el respeto al principio de libertad de empresa que proclama el articulo 38 de la Constitución expresamente invocado por las Asociaciones demandantes, con la ineludible consecuencia de admitir la libre fijación de precios de aquellos servicios funerarios de más ostentosa entidad que voluntariamente pueden desear concertarse.
Ello significa dar lugar parcialmente al recurso contencioso-administrativo, ocasionando la anulación del acto impugnado en la medida en que se fijan por la Consellería unos precios máximos para la prestación de servicios fúnebres de esta última naturaleza.
No hay méritos para hacer expresa imposición de costas en la instancia, debiendo cada parte pagar las propias, ocasionadas en este recurso, según lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Valencia con fecha 23 de abril de 1.990 por el primer motivo de los alegados. Y que, entrando a conocer del fondo del asunto, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Consejería de Sanidad y Consumo de la Comunidad Valenciana, que anulamos, por no ser conforme a Derecho, en los términos expresados en el tercer Fundamento Jurídico de esta resolución. No se hace expresa imposición de costas en la instancia, debiendo satisfacer cada parte las propias, ocasionadas en el presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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