STS, 12 de Julio de 1999
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 603/1994 |
| Fecha de Resolución | 12 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 603/94 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Tejedor Moyano, en nombre y representación de doña Victoria , doña Esperanza , doña Trinidad y don Abelardo contra la sentencia, de fecha 1 de octubre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 48050, en el que se impugnaba resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 30 de septiembre de 1987, sobre aprobación del proyecto de calificación de tierras de la zona regable (2ª parte) de "Las Bárdenas" (Zaragoza). Han sido partes recurridas la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado y la Diputación General de Aragón, representada por el Procurador de los Tribunales don Eduardo Morales Price.
En el recurso contencioso administrativo núm. 48050 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 1 de octubre de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DOÑA Victoria Y OTROS, contra los actos que el mismo se contrae, que declaramos ajustados a Derechos"(sic).
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de doña Victoria , doña Esperanza , doña Trinidad y don Abelardo se preparó recurso de casación y así fue tenido, acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 12 de enero de 1994, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que admitiendo el recurso y estimando todos y cada uno de los motivos que en el mismo se formulan, se estime el recurso y se case la sentencia recurrida, dictando otra en su lugar, más conforme a Derecho, por la que se admita y estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los recurrentes contra las resoluciones dictadas por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, declarando la nulidad del procedimiento así como de las resoluciones recurridas, en la forma solicitada por el suplico de la demanda, hasta declarar la exclusión del Plan General de Transformación de Zona regable del Canal de Bárdenas parte II, a la totalidad de la finca propiedad de los recurrentes, que deberá quedar en su propiedad y excluida de la expropiación correspondiente.
El Abogado del Estado, por escrito presentado el 15 de febrero de 1996, formaliza su oposición al recurso de casación interesando se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Asimismo, la representación procesal de la Diputación General de Aragón, por escrito de 11 de marzo de 1996 formaliza su oposición al recurso, solicitando sentencia que declare no haber lugar al mismo y confirmando la dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, objeto de esterecurso, con imposición de las costas a la recurrente.
Por providencia de 31 de mayo de 1999, se señaló para votación y fallo el 6 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La parte recurrente, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ), formula los dos primeros motivos de casación, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, que se concretan en sendas vulneraciones de preceptos del Texto Refundido de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario (LRDA), aprobado por Decreto 118/1973, de 12 de enero, que establecen determinados plazos, en relación con el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA). Por una parte, se aduce la infracción del artículo 97.1, que dispone que el Plan General de Transformación de la Zona Regable se publicará dentro del plazo de un año a partir de la declaración de interés general, exigencia temporal que en el presente caso se ha incumplido puesto que la declaración se hizo el 1 de julio de 1971 y el Plan se aprobó el 10 de mayo de 1973. Por otra, la infracción del artículo 104.2 LRDA, ya que, publicado el Decreto aprobatorio del Plan General en 1973, no se dicta la resolución prevista en dicho precepto, sobre calificación de tierras, hasta el 30 de octubre de 1984 después de transcurrir con exceso el correspondiente plazo del año.
No puede compartirse, sin embargo, la trascendencia que la parte atribuye a tales incumplimientos, pues no parece que la naturaleza de tales plazos, conforme a lo que establecía el art. 49 LPA, impusiera la anulación de las actuaciones administrativas extemporáneas, porque no cabe anudar consecuencias sustanciales al retraso producido, teniendo sobre todo en cuenta que es el propio Plan General de Transformación el que rige las actuaciones, siendo la referida declaración de interés general sólo un requisito previo, según tuvo ocasión de señalar esta Sala en sentencia de 19 de septiembre de 1997; y, además de que el cómputo del plazo del artículo 104.2 se inicia, como señala la sentencia de instancia con la aprobación del plan de obras y no con la del Plan General de Transformación, en ningún caso se trata de un plazo preclusivo, cuya inobservancia lleve aparejada la ineficacia de la resolución calificatoria de tierras, ni su incumplimiento comporta una merma significativa de las garantías y derechos procedimentales que tenga como consecuencia la ineficacia pretendida.
Por infracción del ordenamiento jurídico, al amparo del artículo 95.1.4º) LJ, se aduce, en tercer lugar, la vulneración del artículo 109 LRDA, en relación con el artículo 47 LPA. Sin embargo, el motivo tampoco puede ser acogido, puesto que el precepto invocado establece una consecuencia jurídica sobrevenida para las tierras originariamente calificadas en exceso, para las que el Instituto no inicie expediente de expropiación antes de transcurrir dos años desde la firmeza de la resolución calificatoria del artículo 104 LRDA, sometiéndolas al régimen de las tierras reservadas, pero nada supone respecto de la procedencia y legalidad de las propias resoluciones administrativas por las que resultaba aprobado el Proyecto de Calificación de Tierras de la Zona Regable-2ª parte-Bárdenas (Zaragoza), resoluciones del Presidente del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA), de 13 de octubre de 1984 y del Ministro de Agricultura Pesca y Alimentación, de 30 de septiembre de 1987, que son los actos que se impugnaron en la instancia. O, dicho en otros términos, la atribución legal de unas determinadas consecuencias derivadas de la no iniciación en plazo del expediente expropiatorio, esto es de eventuales incidencias posteriores a los actos administrativos que se revisan en la instancia, y que se traducen en un concreto régimen para las tierras que fueron calificadas en exceso, no puede constituir un óbice para la adecuación a Derecho de tales actos, como entiende el Tribunal a quo; esto es, constituye una premisa la válida calificación como tierras en exceso para que puedan quedar luego, por la previsión del artículo 109 LRDA, sujetas al régimen de las reservadas.
Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción de normas del ordenamiento jurídico, como cuarto motivo de casación, se alude a la infracción del artículo 40.2 LPA y de los artículos 1271 y 1273 del Código Civil y concordantes, así como del artículo 9.3 CE, en cuanto aquéllos exigen para la validez de los actos administrativos y de los contratos la existencia de un objeto o contenido concreto y determinado, y el segundo garantiza la seguridad jurídica. Preceptos que se consideran vulnerados porque "las resoluciones recurridas arrastran la imprecisión o inadecuación del Decreto aprobatorio del Plan... que al excluir los terrenos delimitados por el Plan se refería a los antiguos regadíos, delimitados por la acequia Santía, únicamente hasta la acequia de Las Lamas y en Rio de Arba de Biel, delimitación que ha dado lugar a diversas interpretaciones incluso por la propia Administración..."(sic).
Sin embargo, del propio planteamiento que hace la parte del motivo resulta que se trata, más bien, de una invocación retórica de los preceptos constitucionales y legales en que se apoya, que, en ningún caso,pueden entenderse vulnerados por la sentencia de instancia cuando delimita las tierras incluidas en la calificación derivada del Decreto. Una cosa es la mayor o menor precisión en la determinación del ámbito territorial y otra distinta que carezca de objeto, pues no son cuestionables, desde el parámetro que proporciona el ordenamiento jurídico, los términos en que se delimita geográficamente la zona, ni los eventuales defectos que pudieran relacionarse con la técnica de redacción del Decreto y del acto administrativo, y las dudas interpretativas que de ella pudieran derivar, no se traducen en infracción del ordenamiento jurídico.
En el quinto y sexto de los motivos, al amparo del artículo 95.1.4º, se refiere la parte recurrente a la infracción "del párrafo 1, punto a) del artículo 111 de la Ley de la Jurisdicción" y de la doctrina jurisprudencial aplicable, así como del apartado 1 b) del artículo 111 LRDA y de la correspondiente jurisprudencia. Y se argumentan los dos motivo señalando la existencia [en las tierras de que se trata, finca de los recurrentes] de un riego permanente, no eventual, inmemorial y anterior a la declaración de utilidad nacional de la transformación de la zona y a la aprobación del Plan General efectuada por Decreto 1395/1973, de 10 de mayo.
Resulta evidente que la infracción no puede referirse a un inexistente párrafo 1, punto a) del artículo 111 LJ, y que, según el propio razonamiento del motivo, debe entenderse que se trata, de una parte, del correspondiente precepto de la LRDA que exceptúa de la aplicación de las normas sobre reserva y exceso "las tierras que en el fecha de publicación del Decreto, declarando de interés nacional la transformación de la zona, estuvieran transformadas en regadío mediante obras de captación y conducción independientes de las del sistema de la zona y cultivadas normalmente", y, de otra, del artículo 111.1.b) LRDA, que contempla también, como supuesto de exclusión, las tierras que al publicarse el mencionado Decreto, se hallaren en proceso de transformación, concurriendo las siguientes circunstancias: 1º) que el día de dicha publicación los dueños de las tierras dispusiesen normalmente de aguas públicas o privadas suficientes para el cultivo normal en regadío, y se hubiese invertido, cuando menos, el 25% del presupuesto total de las obras de captación y conducción de las aguas; y 2º) que las obras de transformación estén terminadas, y las fincas cultivándose normalmente en regadío en la fecha de promulgación del Decreto aprobatorio del Plan General.
Pero, aun así, los motivos no pueden ser acogidos porque comportan sendas premisas fácticas que suponen la rectificación de la valoración de la prueba practicada en instancia, lo que está vedado a las posibilidades procesales del recurso de casación. Y es que, en efecto, la sentencia que se revisa parte de un presupuesto de hecho, relativo a la situación de la finca, distinto del que se propugna en casación. Según ella, "de la prueba pericial practicada, resulta que las aguas que permiten el riego de la zona en cuestión proceden de la denominada >, que atraviesa toda la finca en sentido Este-Oeste y que la citada acequia tiene su origen en el rio Arba de Biel, de cuyas aguas se nutre por medio del Azud o Presa de Santia. Y asimismo, que su caudal puede materialmente regularse por el Pantano de Paules, que se encuentra en cota superior a la acequia. Se trata por tanto de tierras que > pueden regarse con aguas no reguladas, a las que expresamente se refiere el Decreto 1352/1973, de 10 de mayo". Y, con base en estos datos de hecho de los que no se puede prescindir en sede casacional, no puede entenderse que se produzca por la sentencia impugnada las denunciadas infracciones del artículo 111 LRDA, ya que se trata de tierras que sólo "circunstancialmente" pueden regarse con aguas no reguladas por el correspondiente Decreto.
El Séptimo motivo de casación lo es al amparo del artículo 95.1.4º) LJ, por infracción del artículo 105 LRDA, en relación con las normas segunda y tercera del artículo 4º del Decreto 1352/1973 aprobatorio del Plan General de Transformación. Según tales preceptos, se argumenta, procede la declaración de tierras reservables en favor de los propietarios cultivadores de una parte de su propiedad comprensiva, al menos, de veinte hectáreas por cada uno de los hijos, "que en este caso son tres, y que por razón de lo dispuesto en la norma tercera debe alcanzar hasta la extensión de doscientas cuarenta Hectáreas, muy superior a la superficie de la finca que según el primer considerando de la sentencia impugnada es de 234-32-5 Ha afectadas por la Ley de las que sólo 130-54-37 lo son en exceso".
Ahora bien, lo que establecen las indicadas normas es la posibilidad de una reserva a los propietarios de determinada extensión de tierra supeditada a determinados requisitos que deben resultar acreditados: ser cultivadores directos de tierras situadas en la zona regable y solicitud en el plazo hábil señalado por el Instituto. Extensión reservable que, en todo caso, no se correspondería con las dimensiones que ahora se propugnan en sede casacional. En efecto, en la demanda se alude a un cálculo más correcto de sesenta hectáreas, veinte por cada uno de los tres hijos, cuando la superficie de reserva, conforme a la resolución administrativa era de 130,5813 Ha. Todo ello, sin olvidar que la interpretación adecuada de las normas invocadas no es la que se sostiene en el recurso, sino que conforme a ellas, cuando se dan los requisitosantes señalados la superficie o extensión se determina distinguiendo los siguientes supuestos:
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Que la superficie llevada por los propietarios de manera directa y no exceptuada sea igual o inferior a 60 Has, la reserva afectará a la totalidad de la superficie, nunca superior a dichas 60 Has.
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Que la superficie supere dichas 60 Ha, la reserva será de esas 60 Has aumentada en la cuarta parte del resto de la superficie llevada directamente por los propietarios, siendo las 240 Has límite absoluto.
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Que la superficie resultante de las anteriores reglas -ya sea la superficie inferior o igual a 60 Has, o se trate de ésta cifra más la cuarta parte del resto de la superficie llevada directamente por los propietariossea inferior a la de 20 Has por el número de hijos del propietario, en cuyo caso se puede aumentar la superficie para que alcance la extensión de 20 Has por hijo, con el límite absoluto de las referidas 240 Has.
O, dicho en otros términos, el número de hectáreas por hijo no es acumulativo al que resulta de las reglas primera y segunda sino sustitutivo cuando con ellas no se alcanza el producto de 20 Has por número de hijos.
El último motivo de casación, también conforme al artículo 95.1. 4º) LJ, es por infracción de los artículos 9, en relación con el 24, ambos de la Constitución. Pero a través suya no se hace sino una recapitulación de los reparos ya examinados sobre el incumplimiento de plazos por la Administración y sobre la imprecisión, que a juicio de la parte, se produce en la delimitación de la zona excluida; y si respecto a ellos hemos excluido, en el plano de la mera legalidad ordinaria, la pretendida relevancia anulatoria de las resoluciones administrativas impugnadas, en mayor medida hemos de rechazar que la tengan desde la perspectiva de los valores constitucionales de seguridad jurídica y de la tutela judicial efectiva que consagran los invocados preceptos de la Norma Fundamental que no se han visto afectados por eventuales irregularidades administrativas. Ello, naturalmente sin perjuicio de las eventuales consecuencias que pudieran resultar de la aplicación de la previsión del artículo 109. LRDA, y la consecuente aplicación del régimen de las tierras reservadas, si para las que inicialmente tienen la consideración de en exceso no se inicia el expediente expropiatorio en el plazo de dos años desde que adquiere firmeza la resolución a que se refiere el artículo 104 de la misma Ley.
La desestimación de todos los motivos de casación determina que se declare no haber lugar al recurso y que se haga expresa imposición legal de costas a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que desestimando todos los motivos de casación formulados, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña Victoria , doña Esperanza , doña Trinidad y don Abelardo contra la sentencia, de fecha 1 de octubre de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 48050. Con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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