STS, 30 de Septiembre de 1998
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 8231/1992 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por DOÑA Carla , representada por el Procurador Don José Luis Ortiz-Cañavate Y Puig- Mauri, contra la sentencia dictada con fecha 10 de febrero de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso nº 2286/87, contra acuerdo de la Junta Vecinal de 27 de abril de 1.987, por el que con motivo de desafectación del inmueble sito en la calle DIRECCION000 nº NUM000 , se daba por extinguido el uso de la misma y ofreciéndole arrendamiento; siendo parte apelada la ENTIDAD LOCAL MENOR DE ESTELLA DEL MARQUES, representada por el Procurador Don Alfonso Gil Meléndez.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Conradi Rodríguez, en nombre de Dª Carla contra los actos dictados por la Entidad Local menor de Estella del Marqués, del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera a que se ha hecho referencia en el fundamento primero de esta sentencia, -que confirmamos, por ajustados a derecho.- Sin costas".
La sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:
Dª Carla , impugna en estos autos Acuerdo de la Junta Vecinal de la Entidad Local Menor de Estella del Marques, del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, de fecha 27-4-1987, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra otro de la misma Junta Vecinal, de 22-10-86, que daba por extinguido el uso de la vivienda sita en calle DIRECCION000 , número NUM000 , de dicha localidad, que ocupaba la actora, al propio tiempo que se le ofrecía en arrendamiento y solicita se dicte sentencia que declare nulos y contrarios a derechos los referidos Acuerdos.
Consta en el expediente administrativo y en las propias actuaciones procesales, que con fecha 10-3-1980, IRIDA cedió gratuitamente a la Entidad Local Menor de Estella del Marqués, junto a otros inmuebles, el sito en su calle, DIRECCION000 número NUM000 , para su destino a viviendas de Maestros, revistiendo a la donante, si se le daba otro distinto.
La recurrente fué nombrada en su día Maestra de ese poblado, y con fecha 4-10-1976, se le adjudicó dicho inmueble como vivienda.
La Junta Vecinal de la citada entidad local, solicitó el 7-4-86, del IARA el cambio de destino, al propio tiempo que acordó instruir expediente de desafectación conforme al articulo 8º del Reglamento de Bienes y anular en vía amistosa los contratos de cesión en precario, y formalizar los oportunos contratos de inquilinato con los actuales ocupantes, entre ellos, la actora. IARA resolvió autorizar la desafectación solicitada. Finalmente, es de destacar, que el expediente se notificó a la adjudicataria, si bien el referidoAcuerdo se sometió a información pública por el plazo de un mes, publicándose en el B.O.P. de Cádiz número 192, de 21 de agosto de 1.986 y no se solicitó autorización de la Delegación de Educación de la Junta de Andalucía.
Las cuestiones jurídicas que se suscitan en base a tales presupuestos, son las siguientes: a) Nulidad del expediente por falta de notificación a la actora, al considerar ésta que se han infringido los artículos 296.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones locales de 1952, hoy artículo 8º, del R.D. de 13-6-86, que aprueba el Reglamento de bienes de las Entidades Locales; y supletoriamente, el artículo 1.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
b).- Nulidad también, por falta de autorización de la Delegación de Educación de Cádiz, de la correspondiente Consejería de la Junta, al estimar la demandante que así lo requiere el artículo 2.5 del Decreto 271/83 de Desconcentración de funciones en dichas Delegaciones Provinciales.
y c).- Nulidad igualmente por entender que no está acreditado en el expediente la oportunidad y legalidad que exige el artículo 8.1, del invocado Reglamento para la alteración de la calificación de los bienes de las Entidades Locales.
Del estudio y análisis de tales cuestiones nos ocupamos seguidamente, siguiendo el orden expuesto.
La alegada falta de notificación a la actora del expediente, no puede prosperar, dado que, previamente a su resolución, hubo, como ya se dijo, información pública durante un mes, del acuerdo de desafectación, sin que se produjera alegación ni reclamación alguno, folio 12, expediente. Se cumplió así con lo ordenado por el artículo 8.2, del precitado Reglamento para la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades Locales. Por tanto, no cabe nulidad del expediente, ni existe indefensión, al publicarse el acto, como expresamente se previene en la norma.
Y respecto a la falta de autorización de la Delegación Provincial de Cádiz, de la Consejería de Educación, no puede correr mejor suerte, habida cuenta de la dudosa obligatoriedad de la misma, ya que la vivienda se construyó por IARA, que si prestó su autorización al efecto, y de que la misma no estuvo en ningún momento a disposición del Ministerio de Educación ni de la referida Delegación de Cádiz; pero sobre todo, porque aún de ser necesaria, su omisión no constituirá nulidad de pleno derecho, toda vez que el citado organismo puede convalidar el acto, a tenor de lo dispuesto en el artículo 53.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, lo que es lógica consecuencia de la naturaleza de estas autorizaciones, que son de carácter meramente declarativo y no constitutivo, en cuanto se otorgan para realizar lo que ya esta de antemano permitido. De aquí que la recurrente no pueda provocar, por tal motivo, la nulidad del expediente.
Finalmente, tampoco es de recibo, su alegación de no acreditación de la oportunidad y legalidad de la alteración de la calificación jurídica de la vivienda, supuestos exigidos, en efecto, por repetido artículo 8º del Reglamento de Bienes, ya que conste en este recurso que la Administración demandada ha tramitado el expediente obteniendo la preceptiva del IARA y cumpliendo los requisitos establecidos en ese precepto; y en las actuaciones obra un informe del Secretario del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera, que lo es también de la Entidad Menor de Estella del Marques, dirigido a su Alcalde Pedáneo, sobre la no obligatoriedad de facilitar casa-habitación a los profesores de E.G.B., sin perjuicio de que se les otorgue preferencia en la selección de inquilinos; y en el propio acuerdo de desafectación y alteración de la calificación jurídica se ponen de relieve dichos extremos, y se mantiene el destino de las viviendas para Maestros, si bien exigiéndoles el pago de una renta, indudablemente moderada, de diez mil pesetas mensuales, con lo que ello supone para el Erario Municipal de un pequeño poblado sin que constituya un cambio real de destino de las viviendas en cuestión, al continuar con su finalidad de uso para esos Profesores con destino en la localidad, como es el caso de la recurrente.
No es de apreciar mala fe ni temeridad para hacer una condena en costas.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Don José Luis Ortiz-Cañavate Y Puig-Mauri en nombre y representación de Doña Carla ; igualmente se personó el Procurador Don Alfonso Gil Meléndez en nombre y representación de la Entidad Local Menor de Estella Del Marques, presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 23 de septiembre de1.998, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan sustancialmente los razonamientos jurídicos de la sentencia apelada, y además:
Insostenible resulta la primera de las alegaciones de la parte recurrente cuando pretende insistir en la radical nulidad del expediente y acto administrativo impugnado por no haber sido notificada, individualizada y personalmente, de la existencia de expediente de desafectación tramitado con arreglo al actual artículo 8º del Reglamento de Bienes aprobado por R.D. de 13 de junio de 1.986, pese a haberse cumplido con el requisito de someterlo a información pública durante un mes que especifica el apartado 2 de dicho artículo.
Es cierto que las sentencias de este mismo Tribunal de 11 de junio de 1.973, 31 de enero y 7 de marzo de 1.974 se pronuncian en el sentido de exigir dicha notificación en todos aquellos casos en que los bienes cuya afección se altera estuviesen ocupados por sujetos particulares, y el cambio de destino pudiese implicar un menoscabo a los derechos que ostentasen con relación a los mismos; pero esa solución no es aplicable precisamente a los supuestos en que tal menoscabo no haya de producirse. Así se desprende claramente del texto de las mismas sentencias citadas, y muy concretamente de la citada en segundo lugar, en cuyo Considerando cuarto se contemplan precisamente la transformación de bienes de servicio público en uso público, o de bienes de uso público en patrimoniales, como casos que no implican "per se " modificación del estatuto jurídico de quienes con ellos se encuentren relacionados, ni requieren en consecuencia notificación personal de la tramitación del expediente. En efecto: en los supuestos de hecho que se examinaban en las sentencias indicadas, y como razón que imponía la necesidad de haber dado traslado del expediente de manera individualizada a los recurrentes, se hacía referencia a bienes de naturaleza patrimonial otorgados en régimen de arrendamiento que se transformaban en bienes de "propios" o de dominio público, con la consiguiente pérdida para sus ocupantes de la condición de arrendatarios.
Nada de esto ocurre en el caso ahora examinado, puesto que no se trata sino de convertir en bien patrimonial un inmueble afecto al servicio público sin modificar, no obstante, el concreto destino del mismo (casa habitación para maestros). La circunstancia de que esa transformación lleve consigo la posibilidad de exigir una renta por el uso y disfrute del inmueble no supone una real mutación en la situación posesoria de la demandante, puesto que -como a continuación se razona- no es preceptivo para las Entidades Locales el prestar servicio de vivienda gratuita a los maestros.
La Disposición Adicional 4ª de la Ley de Bases de 3 de diciembre de 1.953 suprimió -a partir de 1 de enero de 1.956 como máximo- la carga impuesta a los Ayuntamientos en orden a proporcionar vivienda a dichos funcionarios con carácter gratuito. Así viene reconocido en la sentencia de este Tribunal Supremo de 11 de febrero de 1.986 (en la que por cierto se hace una explícita referencia a la actitud desidiosa de algunos Municipios, como única justificación de la persistencia en asumir la carga aludida), y ha sido ratificada con posterioridad en multitud de ocasiones hasta que las decisiones en torno al tema han venido a constituir un sólido cuerpo de doctrina (sentencias de 23-12-87, 17 de julio y 14 de diciembre de 1.990, 30 de noviembre de 1.993 y 25 de marzo de 1.994, entre las más conocidas), ya que si bien en algunas de dichas resoluciones se anula la imposición de un canon por el disfrute de la vivienda a los maestros ocupantes de la misma, la razón de esa anulación no es otra -precisamente- que la de no haber sido previamente desafectadas las mismas del uso o servicio público al que venían destinados para convertirse en bienes municipales de carácter patrimonial.
Por otra parte, carece en absoluto de aplicación al caso presente la doctrina constitucional invocada a través de las sentencias del Tribunal de este mismo orden fechadas el 31 de marzo de 1.981, 20 de octubre de 1.982 y 28 de octubre de 1.985, puesto que la tutela judicial efectiva que en ellas se dice infringida se refiere a la omisión del emplazamiento personal de quienes hubiesen sido parte en el expediente administrativo, o pudiesen ser considerados como interesados legítimos en la cuestión judicial planteada, y ya ha quedado suficientemente razonado que no concurre esa circunstancia en la demandante.
No corre mejor suerte la segunda de las alegaciones efectuadas por la parte apelante, porque si bien es verdad (y con ello ha de rectificarse el carácter meramente declarativo que se atribuye a la autorización del Ministerio de Educación y Ciencia, para modificar el destino de los inmuebles destinados a vivienda de maestros, que se le atribuye por el Tribunal de instancia) que la Jurisprudencia de esta Sala ha venido sosteniendo con firmeza (sentencias de 20 de septiembre de 1.988, 14 de diciembre de 1.990 y 2 de enero de 1.991, entre otras varias) la subsistencia en vigor de los preceptos de la Ley General de Educaciónde 1.970, que no se consideraban derogados por la Ley Orgánica 8/85, y en consecuencia la aplicación de lo dispuesto en la Ley de Enseñanza Primaria, de 2 de febrero de 1.967 en orden a la necesidad de obtener la autorización del Ministerio de Educación y Ciencia, o de su correspondiente equivalente autonómico, para destinar a distintas finalidades o servicios los inmuebles afectos a la condición de vivienda de los maestros, también lo es que ninguna modificación en ese sentido ha irrogado el acuerdo de desafectación impugnado, ya que, en realidad y prescindiendo de cuestiones terminológicas, se mantiene el destino de los inmuebles como de exclusivo uso para vivienda de maestros, sometiéndose su adjudicación preferente a un concurso de méritos en el que han de primar la antigüedad, cargas familiares y otras circunstancias, y pretendiéndose únicamente la percepción de una moderada renta de diez mil pesetas mensuales por el disfrute del que pasa a ser bien patrimonial, sin perjuicio de acordarse incluso la realización de las obras necesarias para hacer cómodamente habitable una de las viviendas, que se encontraba en deficientes condiciones.
Ponderando, pues, las circunstancias concretas del caso sometido a decisión de los Tribunales, así como el asentimiento prestado de modo explícito por el IARA, sucesor autonómico del Organismo cedente de la propiedad de los bienes desafectados, no puede considerarse que la falta de solicitud del consentimiento expreso del organismo representativo del Ministerio de Educación y Ciencia pueda constituir un motivo de nulidad invalidante del acuerdo municipal impugnado, ya que la afectación al servicio público de enseñanza del inmueble cuestionado no dimana de la relación Ministerio de Educación y Ciencia-Ayuntamiento, que constituía la razón de ser de la necesidad de obtener dicho consentimiento, sino de la cesión para los fines expresados por parte de un Órgano Autónomo de distinta naturaleza, cuya conformidad ha sido expresamente obtenida.
Es una constante de la Jurisprudencia de esta Sala recogida en los anteriores Fundamentos Jurídicos, y especialmente de las sentencias de 11 de febrero de 1.986 y 23 de diciembre de
1.987, la calificación como desidiosa de la conducta de aquellos Ayuntamientos que asumen innecesarias obligaciones económicas, permitiendo que continúen afectos a un servicio público no generador de ingresos los bienes municipales susceptibles de ser explotados como patrimoniales. Ello ha de justificar, por sí mismo, la conveniencia y utilidad de la transformación operada en la naturaleza de los inmuebles destinados a viviendas de maestros, permitiendo la obtención de unos ingresos, ciertamente moderados, en las arcas de la Entidad Local Menor de Estella del Marqués, en lugar de mantenerlos con carácter improductivo. Por consiguiente, tampoco puede prosperar la imputación de falta de demostración de la conveniencia u oportunidad de la transformación verificada que exige el artículo 8º del Reglamento de Bienes de 1.986.
No hay méritos para hacer expresa condena en costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con fecha 10 de febrero de
1.992, que confirmamos en sus propios términos, sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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SAP Tarragona, 10 de Mayo de 2002
...las pruebas practicadas" (S.S.T.S. 5-6-00 y 31-1299), y las certificaciones catastrales aparte de no ser concluyentes, como señala la S.T.S. de 30-9-98, "carecen de litero suficiencia exigible, ya que, como dijo la S.T.S. de 4-11-61 recogida en la Sentencia de 25-4-77, la inclusión de un mu......