STS, 1 de Octubre de 1997
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 13170/1991 |
| Fecha de Resolución | 1 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por la entidad "Saneamientos del Curtido S.A." y el Excmo. Ayuntamiento de Lorca, representados por el Procurador D. José Sanchez Jauregui-Alcaide, contra la sentencia dictada con fecha 18 de septiembre de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso nº 792/89, sobre permisión de actividad molesta e insalubre; siendo parte apelada Dña. Alejandra y Frida , representada por el Procurador Dña. María Del Angel Sanz Amaro.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "
FALLO: Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dª Alejandra y Dª Frida , frente al Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 9 de septiembre de 1.988 del Ayuntamiento de Lorca y frente a la desestimación por silencio del posterior recurso de reposición, anulamos y dejamos sin efecto ambos actos administrativos por no ser conformes a Derecho. También condenamos a la mencionada Corporación local a que ordene el cese de la fase de eliminación de cromado de la depuradora a que se ha referido este litigio, hasta que obtenga autorización en los terminos que se expresan en el fundamento quinto de esta sentencia. Y todo ello sin hacer especial pronunciamiento sobre costas".
La sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:
Según resulta de las actuaciones y de las alegaciones de las propias partes litigantes, la entidad aquí codemandada "Saneamientos del Curtido S.A." (Sacursa), contando con apoyos y ayudas oficiales, y con el fin de resolver el problema de los efluentes contaminantes generados por las industrias de la curtición del municipio de Lorca, promovió la construcción de una depuradora de aguas residuales. Esta depuradora fue proyectada en dos fases o líneas independientes, la de lagunaje y la de eliminación del cromo, siendo construída en la zona de Serrata de la Diputación de Rio y comenzando su puesta en funcionamiento en el mes de julio de 1.988. Como quiera que este funcionamiento originara protestas por producir problemas de contaminación medio ambiental, la situación fue objeto de examen en la sesión extraordinaria de la Comisión de Gobierno Municipal de 9 de septiembre de 1.988, que valoró haberse conseguido exito en la fase de eliminación de cromo pero no así en la de lagunaje, Por esta razón se adoptó acuerdo en esa misma fecha, decidiendo mantener el proceso de depuración en su fase de eliminación de cromo y suprimirlo en la fase de lagunaje. Frente a este acuerdo municipal se planteó recurso de reposición por Dª Alejandra y Dª Frida , demandantes en este proceso, sin que conste que sobre el mismo haya recaído resolución expresa.
El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra la desestimación presunta del recurso de reposición y contra el Acuerdo de 9 de septiembre de 1.988 de la Comisión de Gobierno Municipal a que acaba de hacerse mención. La argumentación básica de la parte recurrente es la de que la depuradora, incluso despues de la clausula de la fase de lagunaje (es decir, en su actual funcionamiento deeliminación de cromo), produce daños, molestias y limitaciones en la vida cotidiana de las personas que tienen su domicilio próximo a ella, consistentes en olores pestilentes y causticos, ruidos intensos de tipo pulsante, vibraciones en el terreno y humos o vibraciones gaseosas, determinantes a su vez de afecciones de la piel y vías respiratorias, así como de intoxicaciones por gases. Con base en todo ello, y aduciendose tambien que no se ha seguido el procedimiento establecido en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (Decreto 2414/1961, de 30 de diciembre), se postula la nulidad de los actos municipales así impugnados, con condena al Ayuntamiento de Lorca a que proceda el cierre y clausula de la depuradora.
El demandado Ente Local funda su oposición en que las molestias que se alegan de contrario (y negando que hayan alcanzado la intensidad o importancia que manifiestan las actoras) estuvieron producidas exclusivamente por la linea de lagunaje, pero desaparecieron una vez esta fue clausurada. Añade que la fase de eliminación de cromo, no solo funciona correctamente sin ocasionar molestia alguna, sino que resulta necesaria para evitar que discurran por el rio aguas con contenido de cromo superior al limite máximo de toxicidad permitido por la legislación vigente.
Ha comparecido también como parte en este proceso "SANEAMIENTOS DEL CURTIDO S.A. (Sarcusa), formulando su oposición en terminos analogos al Ayuntamiento de Lorca.
Las cuestiones aquí discutidas se refieren a si los actos municipales impugnados cumplieron o no con lo ordenado en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de diciembre (en lo sucesivo RAMINP). Por ello resulta conveniente recordar con caracter inicial los rasgos esenciales de esa regulación en los aspectos que aquí más interesan. La citada norma reglamentaria define cuales con las actividades que han calificarse como tales y las somete a sus prescripciones, con el objeto de evitar que se produzcan incomodidades, alteraciones contrarias a la normalidad en materia de seguridad e higiene del medio ambiente, daños a la riqueza o riesgos graves para las personas o los bienes (arts 1,2 y 3). Proclama la competencia municipal para la concesión de licencias de las actividades reguladoras (art. 6), y la de la Comisión Provincial de Servicios Tecnicos para proponer la implantación de las medidas correctoras que se estimen pertinentes, haciendo vinculante para la Autoridad municipal a los informes de esa Comisión "en caso de que impliquen la denegación de licencias o la imposición de medidas correctoras de las molestias o peligros de cada actividad" (art. 7).
En el capitulo primero de su Titulo II (arts 29 y ss) se regula el procedimiento para la concesión de licencias "si se trata de establecer una actividad que pueda estar comprendida en este Reglamento", que basicamente consiste en:
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Solicitud de licencia municipal, acompañando a ella Proyecto técnico y Memoria descriptiva de la actividad, posible repercusión en sanidad ambiental y sistemas correctores que se propangan utilizar;
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Remisión del expediente a la Comisión Provincial, a fín de que califique la actividad y adopte acuerdo definitivo por el que se resuelva sobre si son de aceptar o no los sistemas correctores propuestos en la Memoria;
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Devolución del expediente al Ayuntamiento para que resuelva sobre el otorgamiento o denegación
de licencia, "en consonancia con el acuerdo definitivo de la citada Comisión"; y
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Condicionar el comienzo de su ejercicio, una vez obtenida la licencia de instalación de una actividad calificada como molesta, insalubre, nociva o peligrosa, a que se gire visita de comprobación por el funcionario técnico competente.
Según se desprende de todo lo anterior, lo que esta Sala debe resolver es sí en las actuaciones existe prueba bastante que demuestre que el funcionamiento de la fase de eliminación de cromo, única actividad que actualmente desarrolla la Depuradora, produce alguna de las consecuencias enumeradas en el art. 1 del RAMINP con el objeto de su evitación. De existir esa prueba y de ofrecer la misma un resultado positivo en el sentido apuntado, es decir, sobre que esa fase de eliminación de cromo produce por sí sola consecuencias dañosas en los terminos que considera el art. 3 del citado reglamento para atribuir la calificación de actividad molesta, insalubre, nociva y peligrosa, la pretensión de la parte actora deberá alcanzar exito. Y así habrá de ser por cuanto que el único acto administrativo que consta que ha dado cobertura a la discutida Depuradora, en esa fase de eliminación de cromo, lo es el aquí impugnado de 9 de septiembre 88, sin que se haya acreditado que esa "licencia municipal" se haya dictado siguiendo el procedimiento del RAMINP (arts. 29 y ss) a que antes se hizo mención.Debe ponerse de manifiesto, dentro de esta misma linea de razonamiento, que ese cauce procedimental, según resulta del tenor literal del art. 29, es obligado "si se trata de establecer una actividad que pueda estar comprendida en este Reglamento". Por consiguiente, no constando en el presente caso que se haya seguido ni uno solo de sus tramites, de concluirse que la actividad litigiosa presenta caracteristicas que hacen necesario el procedimiento, habrá de coincidirse con la parte recurrente en que la omisión es constitutiva de la causa de nulidad absoluta del art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Y un último razonamiento adicional procede hacer: es indiferente la finalidad de una actividad en orden a su calificación para la aplicación del reglamento, pues bastará para ello que produzca consecuencias gravosas o dañosas, aunque la propia actividad se dirija a evitar riesgos o daños de otra naturaleza. La finalidad perseguida por el reglamento es la absoluta evitación de esa clase de consecuencias; no autorizando en ninguno de sus preceptos la obligación de soportar determinados daños en aras de evitar con ello otros de signo distinto. Esto, trasladado al caso que aquí nos ocupa, significa que si la depuradora (su actual fase de eliminación de cromo) produce las incomodidades y daños a la salud que denuncian las actoras, su funcionamiento no procederá hasta que disponga de los sistemas de correción que resulten necesarios para la completa eliminación de esas consecuencias; y ello aunque la depuradora resulte util para evitar que el contenido de cromo de los vertidos supere los limites máximos de toxicidad permitidos.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador de los Tribunales D. José Sánchez Jauregui en representación de la entidad Saneamientos Del Curtido, S.A. (Sacursa) y del Excmo. Ayuntamiento de Lorca; igualmente se personó el Procurador Dª María del Angel Sanz Amaro en representación de Dª Alejandra y Frida , presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Solicitando en esta instancia el recibimiento a prueba por la parte apelante, fué denegado por resolución del Tribunal fechada el 14 de diciembre de 1.993 al estimar irrelevante la práctica de la interesada. Pese a ello, y al amparo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción, se unieron al Rollo los siguientes documentos: 1) fotocopia del oficio expedido por la Alcaldía de Lorca, acreditativa de que con fecha 20 de julio de 1.994 se había otorgado a la entidad apelante "Saneamientos del Curtido, S.A." licencia de apertura del establecimiento sometido a debate en el procedimiento, después de haberse tramitado el correspondiente expediente con arreglo al Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de noviembre de 1.961, siguiendo así el procedimiento obligado a que se refería el Tribunal Superior de Justicia de Murcia en la sentencia apelada, 2) copia de la sentencia dictada por el Tribunal de Estrasburgo con fecha 9 de febrero de 1.994 en la que se apreciaba la violación del articulo 8º del Convenio Europeo de Derechos Humanos, a instancia de Doña Elisa (parienta de las apeladas), condenando al Estado Español a satisfacer a la demandante determinada cantidad como consecuencia de los perjuicios que le habían sido irrogados a causa del funcionamiento de la depuradora que motivó el presente recurso contencioso.
Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fín el día 24 de septiembre de
1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan sustancialmente, y se dan por reproducidos, los tres primeros Fundamentos Jurídicos de la sentencia apelada, y además:
La misión esencial de la jurisdicción contencioso-administrativa consiste en la revisión de la legalidad en el actuar de la Administración. La sentencia apelada ha apreciado correctamente la irregularidad de los actos administrativos impugnados (acuerdo de continuación de la actividad de la depuración de las sustancias crómicas en el establecimiento propiedad de la apelante de 9 de septiembre de 1.988, junto con la tácita denegación de la reposición entablada contra el mismo). Como razona acertadamente la sentencia, el acuerdo combatido convalidaba la actuación de una industria, que había de ser calificada -al menos- como molesta, prescindiendo del procedimiento establecido para autorizar o denegar su funcionamiento, que no es otro que el recogido en el artículo 29 y siguientes del Decreto 2414/61. En consecuencia no se puede dudar del acierto del fallo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en cuanto anulaba y dejaba sin efecto ambos actos administrativos por su falta de conformidad a Derecho, así como la consecuente orden de la fase de eliminación de cromado de la depuradora en tanto no se obtuviese autorización con arreglo al Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas yPeligrosas.
Las alegaciones del apelante en esta segunda instancia han sido encaminadas a negar el carácter molesto o insalubre de la actividad antedicha, y, consecuentemente, la necesidad de acordar el cierre de la industria por no haber seguido el procedimiento antes indicado; pero, al mismo tiempo (y ello viene a constituir una especie de corroboración de lo acertado del fallo que impugnaba) se ha esforzado en acreditar que, posteriormente al acuerdo objeto de recurso, se habían ido desarrollando los trámites necesarios para convalidar la actuación de la depuradora ajustándolos a la reglamentación cuya innecesariedad había proclamado.
La prueba practicada en primera instancia había acreditado sobradamente (informe de los técnicos de la Agencia para el Medio Ambiente, a los folios 41 y siguientes de los autos) evidentes focos de molestia originados a los vecinos, con apreciación de olores pestilentes y ruidos pulsantes que superan los mínimos establecidos y tolerables para quienes -como las demandantes- tenían su vivienda en las inmediaciones. Sin necesidad de entrar a considerar los aspectos insalubres discutidos, las primeras circunstancias ya son de suyo suficientes para exigir acomodar la tramitación de la concesión de licencia municipal de apertura a lo dispuesto en el Reglamenteo de 30 de noviembre de 1.961, que -no lo olvidemos- precisa en su artículo 2º que han de ser incluídas en el concepto de molestas, insalubres, nocivas o peligrosas todas las susceptibles de encuadrarse en los parámetros del artículo 3º, se encuentren o no incluídas en el Nomenclator anexo al Decreto. Y el artículo 3º reputa como "molestas" aquellas actividades que constituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan, o por los humos, gases y olores que eliminen, entre otras circunstancias.
El otorgamiento con fecha de 1.994 de la nueva licencia municipal, habiendo seguido esta vez -al parecer- el procedimiento regulado en la norma últimamente citada, no afecta a la correción del fallo impugnado, ni a la necesidad de confirmarlo en su integridad, puesto que evidencia todavía con más fuerza la falta de acomodación al ordenamiento jurídico de los actos anteriores concretamente impugnados. La nueva actuación de la Administración es, o habrá sido, a su vez susceptible de impugnación en vía contenciosa; pero todo ello en nada ha de afectar a la resolución que haya de dictar esta Sala, que únicamente ha de lamentar el largo tiempo transcurrido hasta que ha sido posible hacerla realidad.
No cabe alterar el pronunciamiento en cuanto a costas en primera instancia al no haber sido objeto de recurso, no apreciándose méritos para efectuar condena alguna en esta segunda.
Que debemos desestimar y desestimamos los recurso de apelación entablados contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia, que confirmamos en su integridad, y sin hacer pronunciamiento en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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