STS, 6 de Octubre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 06 Octubre 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso de apelación nº 6359/92, interpuesto por la entidad Representaciones Empresas S.A., representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la sentencia de 11 de marzo de 1.992, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 2761/90, en el que se impugnaba la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 10 de septiembre de 1.990, que en alzada confirmaba resolución del Servicio Nacional de Productos Agrarios, sobre pérdida de ayuda a forrajes desecados. Siendo parte apelada la Administración del Estado, que actúa representada por el Abogado del Estado.
La Entidad Representaciones Empresas S.A. , por escrito de 21 de noviembre de 1.990, interpuso recurso contencioso administrativo, contra las resoluciones de 3 de abril de 1.990 del Servicio Nacional de Productos Agrarios y la de 10 de septiembre de 1.990 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, recaídas ambas en el expediente 86/88, y tras los trámites pertinentes el citado recurso terminó por sentencia de 11 de marzo de 1.992, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén actuando en nombre y representación de la entidad "Representaciones Empresas S.A." contra la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 10-9-90 en cuanto desestimatoria del recurso de alzada entablado frente a la Resolución del Servicio Nacional de Productos Agrarios de 3-4-90 por la que se declaraba a la recurrente responsable de incumplimiento de la normativa comunitaria y española sobre ayudas al sector de forrajes desecados, con perdida de las ayudas solicitadas durante la Campaña 1987/88, debiendo, en su consecuencia devolver el importe de las ya recibidas con cargo a la citada campaña, incrementado con el interés legal que puedan otorgarse por la Comunidad Europea a través de España, durante un período de tres años, debemos declarar y declaramos que las resoluciones impugnadas son conformes a Derecho. Sin costas".
Siendo los fundamentos de la sentencia, entre otros los siguientes:"
Del expediente remitido por la Administración demandada y de las alegaciones vertidas en los escritos forenses de las partes quedan acreditados los siguientes extremos: 1) Con fechas 12 de junio, 10 de julio, 10 de agosto, 15 de septiembre, 19 de octubre, 24 de noviembre, 2 de diciembre de 1987, 28 de enero y 4 de marzo de 1988, la Mercantil "Representaciones Empresas S.A." presentó solicitudes de ayudas global y complementaria para forrajes desecados por un importe total de 4.263.225 pesetas, de las que, al parecer, percibió desde mayo hasta noviembre de 1987 2.583.528 pesetas correspondientes a 493,34 T.M. 2) Por Acuerdo del SENPA de 17-6-88, -y como consecuencia de las irregularidades detectadas por la Jefatura Provincial del Ministerio de Agricultura de Gerona en los contratos de compra-venta de alfalfa para su transformación de la campaña 87/88, presentados por la hoy recurrente como documentos justificativos de las entradas en materia prima para poder acogerse a las subvenciones comunitarias por su transformación se procedió a laincoación de expediente en averiguación de tales hechos en el que se dió visita a "Representaciones de Empresas, S.A.", poniéndole de manifiesto las actuaciones y presentando alegaciones en escrito de 11-11-88 al que acompañó la documentación que tuvo por conveniente, formulando nuevas alegaciones el 4-5-89. 3) El 5-3-90 se formuló propuesta de resolución visado por el Servicio jurídico del Ministerio de Agricultura, recayendo resolución, en los términos reflejados en el encabezamiento de esta sentencia, de fecha 3-4-90. 4) El 25-4-90 se interpuso recurso de alzada frente a la citada resolución que fue desestimando por Orden del Ministerio de Agricultura de 10-9-90.
La exposición de motivos del Reglamento (C.E.E.) nº 1117/78 del Consejo sobre organización común de mercados en el sector de los forrajes desecados, considera que la transformación de los forrajes verdes es de particular interés para la alimentación animal, que la situación del mercado de dichos productos se caracteriza por una producción netamente inferior a las posibilidades de comercialización dentro de la Comunidad y con el fin de favorecer el desarrollo de dichos forrajes se prevé la concesión de ayudas. La concesión de estas ayudas está condicionada al cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 6 del citado Reglamento, pagándose por el Estado miembro en cuyo territorio tenga lugar la producción de forrajes desecados. Entre estos requisitos se encuentra la celebración de contratos con los productores de forrajes que vayan a desecarse, que habrán de presentarse ante el Organismo encargado del control del derecho a la ayuda -en este caso el SENPA- (artículo 20 del Reglamento C.E.E.) nº 1528/78 de la Comisión), constituyendo el justificante necesario e imprescindible para la obtención de ayuda. Se trata, por tanto, de un convenio de acción concertada, suscrito al amparo de la normativa comunitaria en materia de forrajes desecados (Reglamento del Consejo 1417/78, 1173/87; de la Comisión 1325/87 además de los antes citadas 117/78 y 1528/78 y en el artículo 8 del Reglamento del Consejo 729/70) que integra la categoría de convenios de colaboración prevista en el artículo 2.7º de la Ley de Contratos del Estado y cuya finalidad es la de fomentar la realización de actividades económicas privadas de interés público. Tal convenio nace de la libre determinación de las partes, ya que la inclusión de "Representaciones de Empresas S.A." en tal régimen, con la consiguiente obtención de subvenciones, es voluntaria y constituye un vínculo obligatorio para ambas partes - Administración y Empresa- de tal suerte que el incumplimiento de las condiciones necesarias para la obtención de la ayuda comunitaria determina la supresión de las subvenciones y el reintegro de las ya disfrutadas. En este caso la resolución del vínculo obligacional es imputable a "Representaciones de Empresas S.A." al haber aportado como documentos justificativos, que le hacían acreedor de las subvenciones, contratos en los que se han detectado importantes irregularidades -bien porque no respondían a una realidad o bien porque las cantidades u otras circunstancias esenciales habían sido alteradas en beneficio de la recurrente -que motivaron, incluso, la remisión de actuaciones al Ministerio Fiscal. Irregularidades que aparecen reflejadas en las Actas levantadas por los Servicios de Inspección de la Jefatura Provincial del SENPA en Gerona (folios 187 a 271 del expediente) y que no han quedado desvirtuados por el demandante, no obstante corresponderle la carga procesal de la prueba. Es por ello, que la resolución hoy impugnada no tiene la naturaleza de sanción, como pretende la actora, sin que puedan prosperar las alegaciones hechas al respecto y que aparecen recogidas en los apartados a) a i) del Fundamento de Derecho
En cuanto a las inhabilitación para contratar durante tres años, es, igualmente, una consecuencia del incumplimiento doloso de aquel vínculo obligacional por parte de la recurrente, amparado en la L.C.E.".
Contra la citada sentencia, Representaciones Empresas S.A. intereso recurso de apelación, que le fue admitido en ambos efectos, por providencia de 15 de abril de 1.992, siendo las partes emplazadas antes esta Sala del Tribunal Supremo, en la que han comparecido.
En trámite de alegaciones escritas, la parte apelante interesa la revocación de la sentencia apelada y la anulación o anulabilidad de los actos impugnados, remitiéndose a las cinco causas de nulidad y anulabilidad expuestas en su escrito de demanda, y aduciendo en síntesis, que el SENPA no tenía competencia para imponerle la sanción, que no se han seguido los trámites del procedimiento sancionador, como era exigido, y que no era aplicable la Ley de Contratos del Estado. En similar trámite el Abogado del Estado, interesa la confirmación de la sentencia apelada por sus propios fundamentos.
Cumplidas las prescripciones legales, por providencia de 8 de mayo de 1.998, se señaló para deliberación y fallo el día veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia apelada, desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por Representaciones Empresas, S.A. y confirmó las resoluciones impugnadas, que habían acordado: a) la devolución del importe de las ayudas comunitarias recibidas en el sector del forraje desecas, durante lacampaña 1.987/88, y b) privarle durante tres años de cualquier ayuda comunitaria en el sector, valorando en sus fundamentos, que el recurrente no había cumplido los requisitos establecidos por el artículo 6 del Reglamento Comunitario nº 1117/78, al haber aportado unos contratos, para pedir la ayuda comunitaria, con importantes irregularidades, que aparecen en las Actas y no han resultado desvirtuadas; que por ello no se trata de un procedimiento sancionador; y en fin que la inhabilitación para contratar durante tres años es consecuencia del incumplimiento doloso del vínculo obligacional, amparado en la Ley de Contratos del Estado.
A la vista de que las resoluciones impugnadas, acuerdan dos tipos de medidas, una, la relativa a la devolución de las cantidades percibidas con sus intereses y la otras, la relativa a la prohibición de obtener ayudas durante el plazo de tres años, y dado que el régimen de una y otra puede diferir, es conveniente, para mayor claridad en la exposición, referirse a ellas por separado, a pesar de que no haya sido ese el planteamiento de la parte hoy apelante, y refiera distintas causas de nulidad y anulabilidad conjuntamente para ambas medidas.
Respecto a la primera medida, reintegro de las cantidades percibidas durante la campaña 87/88, y teniendo en cuenta entre otros: A) que se solicitó la ayuda a través del SENPA; B) que el citado Organismo, por medio de las oportunas actas puso de manifiesto las irregularidades advertidas con expresa concreción de los agricultores y contratos en los que se manifestaban las irregularidades; C) que la empresa hoy apelante cumplimentó el trámite de alegaciones en la vía administrativa,. y acompañó datos sobre otros contratos, unos, mostrando la verdad de su contenido y otros incluso que reflejaban algunas irregularidades; D) que en la vía jurisdiccional el recurrente no ha solicitado el recibimiento a prueba, y E) en fin, que el artículo 6 del Reglamento C.E.E., 1117/78 del Consejo de 22 de mayo de 1.978, precisa, "que las ayudas citadas en los artículos 3 y 5, se concederán a las empresas de transformación de los productos.....alfalfa entre ellos, que hayan celebrado contratos con los productores de forrajes que vayan a
desecar y que trabajen su propia producción" y que el artículo 8 del Reglamento C.E.E. 729/70 del Consejo de 21 de abril de 1.970, dispone, que los Estados Miembros, de conformidad con las disposiciones legales reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para asegurarse que la realidad y la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo, prevenir y perseguir las irregularidades y recuperar las sumas percibidas, como consecuencia de las irregularidades o negligencia, es claro, que a la vista de ello y de lo demás que las actuaciones muestran, hay que desestimar las alegaciones sobre nulidad y anulabilidad de las resoluciones impugnadas, sobre falta de competencia del SENPA, indefensión, inobservancia del procedimiento y no aplicación de la Ley de Contratos del Estado, pues de una parte, si el SENPA fue el órgano competente para posibilitar la ayuda comunitaria, es claro que no cabe negarle la competencia para averiguar y determinar si la ayuda concedida cumplía las prescripciones exigidas por la normativa comunitaria, además de que su competencia le está atribuida, cual el Abogado del Estado refiere por el Real Decreto 1239/84, artículo 1; de otra, si además de que el expediente muestra con detalle todas las irregularidades valoradas, y en el trámite al efecto concedido la parte afectada hizo sus alegaciones y aportó la documentación, contratos y manifestación de algunos agricultores, luego en la vía jurisdiccional, no ha formulado prueba alguna, ciertamente no puede alegar indefensión por la actuación de la Administración, ni defecto de procedimiento alguno, pues no se esta ante un procedimiento sancionador y si estrictamente en el cumplimiento de la propia normativa comunitaria, que exige valorar y averiguar las posibles irregularidades en la ayuda y dispone al tiempo la recuperación de lo indebidamente percibido, y por último, si las actuaciones muestran, que cuando menos en algunos de los contratos, que posibilitaron la obtención de la ayuda, se ha acreditado la existencia de irregularidades, bien, porque contratante, no es el que figura en contrato, bien, porque no se ha reconocido la firma, bien porque algunos refieren que no habían cultivado el producto que aparece vendido, es obligado estimar que esas irregularidades, cualquiera de ellas, justifica a la luz de la normativa comunitaria, el acuerdo de devolución de la cantidad percibida, que es lo que la Administración acordó, sin que a ello obste el que el hoy apelante haya aportado algunas declaraciones y contratos, que no coinciden en su totalidad con las actuaciones de la Inspección, pues de una parte, no todas las irregularidades, se han desvirtuado, y además algunas aparecen en los propios documentos aportados por el interesado y en fin, como se ha dicho, no es ni era necesario que las irregularidades y defecto aparezcan en todos los contratos, y era bastante con que algunos de ellos lo fuesen y sobre ese particular, ni se ha desvirtuado la valoración de la Administración, ni la de la propia sentencia apelada.
Respecto a la segunda de las cuestiones más atrás citadas, la relativa a la prohibición de obtener bonificación en el sector durante tres años, es procedente aceptar las alegaciones del apelante, pues no es solo, que resulte difícil de aceptar, como refiere, la aplicación al supuesto de autos, de la Ley de Contratos del Estado, pues ni se trata de los contratos en ella previstos, ni el apelante contrató con la Administración, sino que además y sobre todo la Administración no ha concretado, cual de las prohibiciones que refieren los artículos 9 del Real Decreto Legislativo 931/86 de 2 de mayo, o 20 de la Ley 13/95 de 18 demayo, ha aplicado, ni menos se ha seguido el procedimiento para averiguar el incumplimiento doloso, que refiere la sentencia apelada, sin olvidar que también consta en las actuaciones que la Administración ha dirigido comunicación oportuna a la Jurisdicción Ordinaria sobre la posible concurrencia de actuación delictiva, y si existe condena por falsedad, pudiera en base a ella aplicarse la prohibición de contratar establecida en el artículo 9 apartado 1 del Real Decreto Legislativo 931/86.
Los razonamientos anteriores obligan a estimar en parte el recurso de apelación, y a revocar la sentencia apelada en el particular que confirma la pérdida de las ayudas durante el periodo de tres años. Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por la entidad Representaciones Empresas, S.A. representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la sentencia de 11 de marzo de 1.992, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 2761/90, debemos declarar que las resoluciones son conformes a Derecho en el particular que disponen la pérdida de las ayudas solicitadas en la campaña 87/88 y la devolución del importe recibido con el interés legal, y que no están ajustadas a Derecho, en el particular que disponen la prohibición de obtener ayudas durante un período de tres años, anulando las resoluciones impugnadas y revocando la sentencia apelada en el particular que no aparecen conformes con la anterior declaración y confirmándolas en lo demás. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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