STS, 23 de Marzo de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 12569/1991 |
| Fecha de Resolución | 23 de Marzo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Carlos de Zulueta Cebrián, en nombre y representación del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD), contra la sentencia dictada, con fecha 11 de septiembre de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso de dicho orden jurisdiccional número 285/1991, sobre "clausura inmediata y definitiva" del horno incinerador del Hospital Marqués de Valdecilla". Ha comparecido como apelada la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos.
En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 11 de septiembre de 1991, sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SALUD contra el Acuerdo dictado el día
2.4.1990 por el Consejero de Ecología, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Diputación Regional de Cantabria (y confirmado en vía de silencio administrativo por el Consejo de Gobierno), mediante el que se dispuso la clausura del horno incinerador del Hospital Marqués de Valdecilla. Sin costas".
Notificada dicha sentencia, por la representación procesal del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite, en virtud de la estimación de recurso de queja interpuesto contra la inicial inadmisión, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada, acordándose fueran entregadas a aquélla las actuaciones para que, en el plazo de veinte días pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita sentencia por la que se revoque la recurrida, dictándose, en su lugar, otra que declare la nulidad total de la resolución recurrida y condene a la Administración demandada a resarcir a la apelante por los daños y perjuicios causados en el importe concretado en el suplico de la demanda.
Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal de la parte apelada, quien, en tiempo y forma, presentó escrito solicitando se confirme en todos sus términos la Sentencia dictada el 11 de septiembre de 1991 por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso 285/91, por ser ajustada a derecho.
Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 18 de marzo de 1998, encuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el presente recurso de apelación se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída, con fecha 11 de septiembre de 1991, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 285/91.
La parte apelante, como reconoce en su escrito de alegaciones, insiste en los mismos argumentos aducidos en primera instancia, que entiende no fueron desvirtuados por la sentencia recurrida, y con base en ellos mantiene una pretensión de nulidad total de la resolución administrativa recurrida -el Acuerdo de 2 de abril de 1990 dictado por el Consejero de Ecología, Medio Ambiente y Ordenación Territorial de la Diputación Regional de Cantabria, que dispuso "la clausura inmediata y definitiva" del horno incinerador del Hospital Marqués de Valdecilla- y una pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios fijados en 88.151.095 pesetas en el escrito de demanda, del que, sin embargo, se separa al no reiterar la pretensión de plena jurisdiccional por la que se solicitaba el restablecimiento de la situación inmediatamente anterior a dictarse dicho Acuerdo.
Con las precisiones efectuadas, se examinan por segunda vez en sede jurisdiccional los motivos por los que, según la parte, la resolución administrativa infringe el ordenamiento jurídico y que, como hizo el Tribunal a quo, pueden agruparse convencionalmente para su análisis y decisión en dos grupos. En el primero, integrado por los que pueden considerarse vicios formales, se sitúan los defectos de procedimiento denunciados, la falta de una motivación adecuada del Acuerdo impugnado y el haber sido adoptado éste por órgano manifiestamente incompetente.
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La representación procesal del INSALUD considera las distintas vías de actuación administrativa sobre el medio ambiente atmosférico, sobre la base de la Ley 38/1972, de 22 de diciembre, y Decreto 833/1975, de 6 de febrero. Entiende que el Acuerdo adoptado se incluye entre las que se adoptan en situación ordinaria (frente a las de atmósfera contaminada y de emergencia, que exigen una declaración formal), en concreto las que corresponden al Capítulo III de la Ley, sobre control, inspección y vigilancia de las instalaciones (arts. 67 y ss). Pero sostiene que no se ha producido el necesario requerimiento al titular de la instalación para que corrigiera a la mayor brevedad posible las deficiencias observadas, se ha omitido su audiencia e incluso niega la existencia de expediente previo. Ahora bien, con ser cierto el planteamiento teórico del argumento no puede ser acogido porque en la actuación administrativa previa a la adopción del acuerdo impugnado se pueden reconocer la audiencia y el requerimiento que la parte considera omitidos. A estos efectos resulta especialmente significativa la relación de vicisitudes que recogen los fundamentos jurídicos segundo, tercero y cuarto de la Sentencia apelada. Desde 1988 constan en el expediente actuaciones dirigidas a corregir efectos contaminantes del horno con la colaboración del propio INSALUD. Después de la denuncia de un particular, "El 14.9.1988 se comprueban emisiones contaminantes, que provocan el requerimiento del Director Regional de Medio Ambiente (17.10.1988) para que se adopten medidas correctoras (en el plazo de sesenta días), Ya entonces el Ingeniero director del Proyecto de Reparación afirmaba (28.12.1988) que >...tras diversas inspecciones y análisis, el
11.10.1989 se dispone una medida análoga a la que ahora analizamos, esto es, la clausura inmediata del horno hasta que subsanen las deficiencias observadas. El INSALUD acomete ciertas inversiones al respecto y la clausura del horno sólo tiene lugar de modo intermitente en los meses de octubre de 1989 o febrero de 1990. Un último informe técnico consecutivo a la inspección realizada el 14.3.1990 acredita aún ciertas deficiencias, que provocan finalmente el Acuerdo ahora impugnado". A la vista del relato expuesto resulta difícil sostener que no se han producido formalmente actuaciones administrativas suficientes para entender cumplidas aquellas que la apelante echa en falta.
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La parte dispositiva del Acuerdo impugnado de la Consejería, de 2 de abril de 1990, consistente en "que por parte del Hospital > cese en toda actividad en el horno incinerador y se proceda a su clausura inmediata y definitiva, lo que se le notifica para su cumplimiento", tiene la siguiente fundamentación: "girada visita de inspección por personal de la Dirección Regional de Medio Ambiente, vistos los informes emitidos por el Instituto Tecnológico de Seguridad MAPFRE y de la propia Dirección General, y considerando que en algún parámetro se superan los máximos previstos por la legislación vigente...". Frente a esta escueta motivación, la representación procesal del INSALUD señala que estamos ante un acto limitativo de derechos y que, conforme al artículo 43 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), debía contener los hechos y fundamentos jurídicos que lo sustentaban. Punto de partida que esta Sala comparte, aunque no llega a la conclusión de la apelante porque, conformea reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y a la jurisprudencia de esta Sala, la motivación explícita de los actos administrativos puede integrarse con la que resulte del expediente administrativo en que aquéllos se dicten, pudiéndose así excluir, si se tuvo conocimiento oportuno, la indefensión invalidante del acto, conforme al artículo 48.2 LPA (art. 63.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y del Procedimiento Administrativo Común, LRJ y PAC). Así ocurre en el presente caso en el que, junto a la necesidad de mayores precisiones en el acto administrativo, se aprecia la existencia de un expediente administrativo que acredita suficientemente tanto el conocimiento por el INSALUD del problema suscitado con el horno incinerador a través de reiteradas actuaciones y de informes técnicos, como el hecho mismo de que ha podido, precisamente por dicho conocimiento, ejercitar la defensa y la impugnación que ha estimado oportuna sobre el fondo del asunto; esto es, sobre el eventual efecto contaminante del horno y los elementos supuestamente determinantes de tal contaminación.
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Sostiene la representación procesal de la Administración recurrente que tanto si la naturaleza del Acuerdo impugnado es la de una sanción como si lo es de una medida cautelar o en evitación de "manifiesto peligro", en el ejercicio de la facultad prevista por el artículo 71 de la Ley 18/1972, de 12 de diciembre, sobre Medio Ambiente, y el Decreto 833/1975, de 6 de febrero, se habría dictado por órgano manifiestamente incompetente y ello determinaría su nulidad, conforme al artículo 47.1.a) LPA [Art. 62.1.b) LRJ y PAC]: la clausura de instalaciones tanto en situación de emergencia como ordinaria, que sólo puede ser temporal, corresponde adoptarla, en el primer caso, al Delegado de Gobierno (art. 7 de la Ley 18/72); y las sanciones máximas, consistentes en el cierre temporal, son atribuidas por la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986 (art. 36.2) y el Real Decreto 22/1990, de 7 de mayo de 1990 de la Diputación Regional de Cantabria sobre gestión de residuos hospitalarios, al Consejo de Gobierno de la Diputación. Ahora bien, este razonamiento olvida la competencia concurrente de las Administraciones Públicas en materia de "protección del medio ambiente", y muy concretamente que el artículo 24.1 del Estatuto de Autonomía de Cantabria atribuyó a la Diputación Regional, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado, la función ejecutiva (y de gestión) en materia de medio ambiente, en las que se inscribe el dictar Acuerdos y Resoluciones como la que se examina. Y ya dentro del ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma corresponde la decisión al Consejero, pero aunque así no fuera, sería irrelevante, como advirtió el Tribunal de primera instancia, que la decisión inicial de clausura fuera adoptada por el Consejero, ya que puede entenderse que ulteriormente es asumida, por vía de la desestimación presunta del recurso formulado, por el propio Consejo de Gobierno de la Comunidad.
De los vicios aducidos, en el escrito de alegaciones, frente al Acuerdo impugnado, pueden considerarse sustantivos o de fondo: la inexistencia de un "manifiesto peligro" que habilitase la adopción de la medida de clausura; y el hecho de que ésta fuera definitiva y no temporal -en tanto no se corrigieran las deficiencias observadas- lo que supondría vulneración del principio de proporcionalidad, del principio favor libertatis en una medida restrictiva de derecho, de la congruencia con los propios resultados de las mediciones efectuadas, e infracción del artículo 37 de la Ley de Sanidad (Ley 14/1986, de 25 de abril).
Pero también en el análisis y decisión sobre este motivo acierta la Sala del Tribunal Superior de Justicia. Lleva razón la defensa del INSALUD al alegar que la medida de clausura se excedía jurídicamente al establecer en todo caso su carácter definitivo, sin dar nueva opción a la corrección de las deficiencias apreciadas a lo largo del expediente antes reseñado. Partiendo de que tal medida no implica el ejercicio de potestades sancionadoras (bastaría la referencia al artículo 37 de la vigente Ley de Sanidad para negarlo) sino meramente cautelares o de policía en el sentido clásico del término en Derecho Administrativo, es contrario a la naturaleza de la misma negar toda posibilidad de subsanar los defectos que determinan la clausura de la instalación, convirtiendo el cierre en definitivo. No obstante, el que lo procedente fuera una simple clausura temporal, en tanto no se subsanaran las deficiencias advertidas en el horno de incineración del hospital que producían contaminación, en lugar de la clausura definitiva, se revela, en el presente caso, como una circunstancia intrascendente, si se advierte que muy poco después de la fecha del Acuerdo recurrido, 2 de abril de 1990, se aprobó el Decreto (regional) 22/1990, de 7 de mayo, a partir de cuya vigencia se impuso "una gestión integral de los residuos hospitalarios a nivel regional, incluyendo la recogida y transporte sin riesgos para la salud y el tratamiento centralizado de todos los residuos hospitalarios producidos en la región". En definitiva, con independencia de que la medida de clausura, cuando se adoptó el Acuerdo, debiera ser temporal en lugar de definitiva, necesariamente adquiriría este carácter al poco más de un mes cuando por exigencia del artículo 15 del citado Decreto "todas las instalaciones de tratamiento por incineración de residuos hospitalarios deberán tener autorización para su funcionamiento en base (sic) a lo dispuesto en la Ley Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos y Reglamento que lo desarrolla". De donde resulta superflua la polémica sobre las condiciones anteriores del horno incinerador: en todo caso, el INSALUD había de someter a la autorización regional el nuevo proyectode tratamiento, para atenerse a las nuevas pautas reglamentarias vigentes en la Comunidad Autónoma sobre la gestión integral de los residuos hospitalarios y adecuarlo al "tratamiento centralizado" que el Decreto Regional 22/1990 exige. Ello además de contar con las condiciones previstas en el Reglamento para la ejecución de la Ley 20/1986, de 14 de mayo (Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos) aprobado por RD 833/1988, de 20 de julio, y en la Directiva Comunitaria 78/319/CEE.
Resultaba, en consecuencia, procedente rechazar la petición de nulidad del Acuerdo impugnado y la pretensión indemnizatoria, puesto que los gastos derivados de la evacuación de los residuos hospitalarios por medios distintos de la utilización del horno del hospital "Marqués de Valdecilla" no tienen por qué correr a cargo de la Administración de la Comunidad Autónoma.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso de apelación, sin que se aprecien motivos, conforme al artículo 131 LJCA, para efectuar una especial declaración sobre costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del INSALUD contra la Sentencia dictada, con fecha 11 de septiembre de 1991, por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 285/1991; sentencia que confirmamos. Sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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