STS, 26 de Enero de 1996
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| Número de Recurso | 1302/1990 |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Enero de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala constituida según se expresa al margen, el recurso contencioso administrativo nº 1302/90, interpuesto por el Procurador D. Ignacio Aguilar Fernández, en nombre y representación de la Comunidad de Regantes de la Acequia Benacher y Faitanar, contra el Real Decreto 924/89, de 21 de Julio, por el que se constituyó el organismo de cuenca Confederación Hidrográfica del Júcar, y en cuyo recurso ha sido demandada la Administración General del Estado.
Por la Comunidad de Regantes de la Acequia Benacher y Faitanar, se interpuso el recurso contencioso administrativo nº 1302/90 mediante escrito presentado en fecha 27 de Julio de 1990 contra el Real Decreto antes mencionado, acordándose su admisión por providencia de 19 de Septiembre de 1990, en la que se ordenó la publicación en el Boletín Oficial del Estado del anuncio correspondiente y la reclamación del expediente administrativo.
En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó demanda mediante escrito presentado en fecha 23 de Noviembre de 1990, en el cual, tras alegar lo que a su derecho convino, con la exposición de los hechos y los fundamentos de derecho que creyó pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso y la anulación del real Decreto 924/89, de 21 de Julio, ordenando la rectificación en cuanto a la representatividad de los usuarios regantes que propone así como de la Comunidad Autónoma Valenciana.
El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito de fecha 15 de Enero de 1991, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de Derecho que creyó aplicables, terminó suplicando la inadmisibilidad del recurso o, en otro caso, su desestimación.
El recurso se recibió a prueba por auto de fecha 8 de Marzo de 1991, habiendo transcurrido el período de preparación y práctica de prueba sin que las partes hiciesen uso de su derecho, por providencia de 18 de Diciembre de 1992 se declaró cerrado dicho período y se dio trámite para conclusiones sucintas.
Por providencia de fecha 2 de Noviembre de 1995 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 19 de Enero de 1996, en que tuvo lugar.
En el presente recurso, se impugna por la Comunidad de Regantes de la Acequia de Benacher y Faitanar, el Real Decreto 924/89, de 21 de Julio (B.O.E. del día 27 siguiente), por el cual seconstituyó el Organismo de cuenca Confederación Hidrográfica del Júcar. La impugnación, aparte de por cierto motivos formales que después contestaremos, se basa en el argumento sustantivo de que este Real Decreto es disconforme a Derecho por el escaso número de representantes que otorga a la Comunidad Autónoma Valenciana y a los usuarios regantes en la Junta de Gobierno y en el Consejo del Agua de la Confederación Hidrográfica del Júcar.
Habremos de tratar en primer lugar la causa de inadmisibilidad que, con base en el artículo 82-b) en relación con el 28-1) de la Ley Jurisdiccional, alega el Sr. Abogado del Estado en cuanto -se dice- la entidad recurrente no tiene la naturaleza que ese precepto exige para poder impugnar las disposiciones generales cuya ejecución no requiera actos de requerimiento o sujeción individual. Para rechazar esta causa de inadmisibilidad baste con decir que este Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (v.g. sentencia de 15 de Diciembre de 1986, 9 de Marzo de 1987, 3 de Febrero y 15 de Abril de 1988, 16 de Febrero de 1990, 11 de Febrero de 1992 y 19 de Abril de 1993) que los obstáculos que podrían surgir del artículo 28-1-b) de la Ley de esta Jurisdicción para otorgar legitimación a cualquier persona que tenga interés legítimo para la impugnación de disposiciones de carácter general han de entenderse suprimidos por el artículo 24-1 de la Constitución Española, que deroga, en su tercera, a cuantas disposiciones se le opongan. De forma que actualmente sólo se precisa ser titular de un interés legítimo para impugnar cualquier acto o disposición, y en el presente caso los actores, por ser una Comunidad de Regantes de Valencia, es claro que tienen un interés legítimo en que a la Comunidad Autónoma Valenciana y a los usuarios regantes les sea concedido un mayor número de representantes en la Junta de Gobierno y en el Consejo del Agua de la Confederación Hidrográfica del Júcar. No existe, por lo tanto, la inadmisibilidad que el Sr. Abogado del Estado opone a todos y cada uno de los recursos que examinamos.
En cuanto al fondo del asunto, está constituido, en primer lugar, por los dos motivos formales de impugnación que la Comunidad de Regantes esgrime contra el Real Decreto 924/89, de 21 de Julio. Para rechazarlos nos remitiremos a los argumentos que hemos dado en la sentencia de 19 de Abril de 1993 (Recurso nº 652/90) en la cual se impugnaba el Real Decreto 927/89, de 21 de Julio, idéntico al 924/89.
La causa de nulidad consistente en falta del informe del Consejo de Estado, que era, según el recurrente, obligado, por ser el Real Decreto que se impugna una disposición general que ejecutaba la Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985, y exigirlo por lo tanto el artículo 22-1 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, no puede ser atendida. Ya esta Sala dijo en su sentencia citada de 19 de Abril de 1993 (R. 652/90) siguiendo las ideas de la anterior de 11 de Febrero de 1992 (R. 843/90), que "la disposición impugnada no es un reglamento de ejecución sino una disposición simplemente organizativa, un reglamento independiente, según se desprende de su texto y contenido. La constitución del organismo de cuenca "Confederación Hidrográfica del Júcar", objeto del Real Decreto recurrido, se remite en su ordenación a los anteriores Reales Decretos 650/1987, de 8 de Mayo, respecto al ámbito territorial y a la sede del organismo, y al Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 927/1988, de 29 de Julio, respecto a sus funciones, órganos de gobierno y administración, hacienda y patrimonio. La composición de la Junta de gobierno de la "Confederación Hidrográfica del Júcar" se remite a su vez (art. 4º) al art. 29 del Reglamento citado, así en los miembros que la integran como a las reglas de distribución de las representantes. La Ley de Aguas de 1985 (art. 25), establece que "la composición de la Junta de Gobierno del Organismo de cuenca se determinará por vía reglamentaria fijando las directrices correspondientes". En cumplimiento de esa previsión el Reglamento mencionado de 29 de Julio de 1988 -éste sí informado por el Consejo de Estadodesarrolló el citado precepto legal, fijó la composición de la Junta y señaló las reglas para determinar el número de vocales en representación de la Administración del Estado (art. 29.1.3º.a), de las Comunidades Autónomas (art. 29.1.3º.b) y de los usuarios (art. 29.1.3º.c) fijando la proporción del número de los representantes de estos últimos en relación con el total de vocales de la junta y fijando que al menos habría un vocal representante por cada uno de los usos de abastecimiento de aguas, regadíos y aprovechamientos energéticos, precisando en el párrafo 2 que "en los Reales Decretos constitutivos de los Organismos de cuenca se determinará la composición de sus Juntas de Gobierno. Esta determinación, y la correspondiente al Consejo del Agua, ha sido realizada por el Real Decreto impugnado que se ha limitado a la fijación numérica de los respectivos representantes de las Comunidades Autónomas y de los usuarios de la Junta de Gobierno y Consejo de Agua del Organismo de cuenca "Confederación Hidrográfica del Júcar", de conformidad con las reglas enunciadas en el Reglamento tan citado. La disposición impugnada no merece, por tanto ser calificada de ejecución de la Ley de Aguas ni puede ser confundida con una disposición de este carácter al carecer de contenido normativo propio y limitar su alcance a precisar el contenido de la reglamentación ejecutiva efectuada en el Reglamento de la Administración Pública del Agua mencionada. Atendidas estas circunstancias no puede estimarse preceptivo el trámite de la intervención del Consejo deEstado en la elaboración del Real Decreto impugnado".
Tampoco podemos aceptar que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado se haya infringido el artículo 130-4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que regula la llamada audiencia corporativa. Como ya tenemos dicho en la sentencia de 14 de Abril de 1993, "El Real Decreto impugnado, por su carácter organizativo y meramente "administrativo" es -como se ha expuestouna concreción del art. 29.1.3º b) y c), del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación hidrológica, que no requería una nueva audiencia de las entidades representativas de los intereses corporativos afectados por haber sido ya tenidos en cuenta en la elaboración del citado reglamento de ejecución. No es, por tanto, necesaria una nueva audiencia para la determinación cuantitativa del número de representantes por no aconsejarlo la índole de la disposición y corresponder a la Administración la valoración de las circunstancias para determinar la proporción de la representación de los distintos tipos de uso en relación con los intereses en juego. La jurisprudencia de la Sala de Revisión (sentencias de 7 de Julio y de 25 de Septiembre de 1989) viene sosteniendo el carácter preceptivo y no discrecional del trámite de audiencia de los representantes de aquellos intereses pero declarando que "su exigibilidad en la práctica está en relación con varios conceptos jurídicos indeterminados que operan positiva o negativamente esto es preceptivo el informe cuando se trata de disposiciones que "afectan" directa o seriamente a los intereses de los administrados...", lo que no era el supuesto contemplado en el Real Decreto impugnado por las características específicas del mismo que se han mencionado".
Rechazados así los motivos formales de impugnación, hemos de ocuparnos ya de la cuestión de fondo. En cuanto a la representación de las Comunidades Autónomas en la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Júcar (artículo 4 del R.D. 924/89), esta Sala no la considera contraria al artículo 25-d) de la Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985, precepto que es repetido en el 29-1-3º-b) del Reglamento de la Administración Pública del Agua de 29 de Julio de 1988, porque estos preceptos dicen que "el total de vocales representantes y su distribución se establecerán en cada caso en función del número de Comunidades Autónomas integrantes de la cuenca hidrográfica y de la superficie y población de las mismas en ella comprendidas". Y lo cierto es que una cosa es "representación proporcional", (a tanta superficie y tanta población corresponden tantos representantes), y otra distinta la representación "en función" de esos criterios, lo que quiere decir que los mismos se han de tener principalmente en cuenta, pero no necesariamente de forma matemática; la regla quedará respetada cuando esos criterios de superficie y población se tomen como relevantes, aunque también se manejan otros; el módulo utilizado por la Administración (a saber, otorgar a la población y el territorio una relevancia de 2/3 en el conjunto, modulándolos con otros) es razonable y respeta el designio de la Ley; por ejemplo, hubiera sido ilógico ignorar que una parte considerable de la Confederación Hidrográfica del Júcar corresponde a cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente en la Comunidad Autónoma Valenciana, o que parte de la población de la provincia de Alicante dentro del territorio de la Confederación del Júcar se abastece de agua procedente de la cuenca del Segura (informe del Subdirector General de Planificación Hidrográfica de 12 de Febrero de 1992, punto A, nº 1, in fine). Con estos criterios la Administración, sin violar la ley, y dando el mayor número parcial de representantes a quienes corresponde por población y territorio, modula y antenúa las mayorías, y eso constituye una finalidad lícita y plausible, por más que los recurrentes quieran la suya más cumplida.
En cuanto a la representación de los usuarios de la Junta de Gobierno de la Confederación, la señalada por el Real Decreto que se impugna no infringe precepto legal alguno. El artículo 25-c) de la Ley de Aguas dice sólo que esa representación será al menos un tercio del total de vocales, con un mínimo de tres, "integrándose dicha representación en relación a sus respectivos intereses en el uso del agua". "Unión Valenciana" dice que los regadíos deben tener 6 representantes (dejando sólo en uno el de "otros usos"), y las Comunidades y Sindicatos de Regantes actores piden que los regantes tengan 7 representantes, (dejando en ninguno los de "otros usos"). Desde luego, la expresión "intereses" que utiliza el precepto legal no tienen un significado unívoco, sino plural, ya que alcanza a los intereses económicos, de salud, ecológicos, sociales, etc. Los criterios que la Administración ha tenido en cuenta (véase el informe citado de 12 de Febrero de 1992), a saber, primero, la ponderación de los diferentes intereses en juego en los territorios de cada Organismo de Cuenca, y, segundo, la distinción entre el uso consuntivo y el uso no consuntivo del agua (con el cual, salvo en la Confederación Hidrográfica del Norte, se han atribuido a los regadíos más representantes que a los usos energéticos, porque los regadíos pueden ser incompatibles entre sí, a diferencia de los usos energéticos), son aceptables y guardan la prescripción legal.
Se alega además como motivos de impugnación: 1º) El primero, que a los usuarios en la Confederación Hidrográfica del Júcar se les ha asignado el mínimo de representantes (un tercio, exigido legalmente en los artículos 25-c) y 34-b) de la Ley de Aguas) mientras que en otras Confederaciones (porejemplo, en la del Norte o en la del Ebro) se les ha asignado a los usuarios una mayor representación. Pero este argumento no es válido, porque, por ejemplo, en la Confederación Hidrográfica del Duero (R.D. 929/89, de 21 de Julio) los usuarios tienen también el mínimo exigido tanto en la Junta (10) como en el Consejo
(19); y en la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir (R.D. 926/89, de 21 de Julio), los usuarios tienen en la Junta el mínimo legal (9). Esto demuestra que no se ha infringido el principio de igualdad, sino que se han tenido en cuenta "las peculiaridades de las diferentes cuencas hidrográficas", tal como ordena el artículo 25 de la Ley de Aguas. 2º) El segundo, que no se han debido otorgar dos representantes a "otros usos", los cuales reclaman para sí, con lo cual, sobre el número de 11 representantes que estiman correctos, los regadíos tendrían ocho, es decir, casi el doble de la representación mínima exigida por la Ley; pero desestimaremos también este argumento; esos "otros usos" corresponden a las once personas y entidades citadas al final de la relación de usuarios (documento nº 4 acompañado con la demanda), y que son piscifactorías, eléctricas, Sociedad Agraria de Transformación, etc.; la Administración ha señalado a estos interesados dos representantes, lo que los concurrentes no han demostrado que sea desproporcionado o equivocado, vistas las finalidades no estrictamente matemáticas que la Administración ha perseguido lícitamente. (A este respecto, debe observarse que en ningún organismo de cuenca de ninguna Confederación se ha dejado a ningún grupo de usuarios la mayoría de decisión, según los Reales Decretos 924/89, 925/89, 926/89, 927/89, 928/89, 929/89, 930/89 y 931/89, todos de 21 de Julio, por los que constituyen las Confederaciones Hidrográficas del Júcar, del Segura, del Guadalquivir, del Tajo, del Guadiana, del Duero, del Norte y del Ebro, respectivamente.
No existen razones que aconsejen una condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por el Sr. Abogado del Estado, DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo número 1302/90, interpuesto por el Procurador Sr. Aguilar Fernández, en nombre y representación de la Comunidad de Regantes de la Acequia Benacher y Faitanar, contra el Real Decreto 924/89, de 21 de Julio. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de Jurisprudencia de este Tribunal Supremo definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública; de lo que, como Secretario certifico.
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