STS, 6 de Febrero de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 10437/1990 |
| Fecha de Resolución | 6 de Febrero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Febrero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso de apelación núm. 10.437/90, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Isacio Calleja García, en nombre y representación de Dª Cristina , D. Armando , Dª María Rosa , Dª Lucas y Dª Mariana , contra sentencia, de fecha 23 de abril de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional num. 2169/87, sobre clasificación de suelos y tabla de equivalencias de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Córdoba. Ha sido parte apelada la Junta de Andalucía, representada por Letrado del correspondiente servicio jurídico.
En el proceso contencioso administrativo antes reseñado recayó sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 23 de abril de 1990, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Rechazamos la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración de la Junta de Andalucía, y desestimamos la demanda formulada Dª Cristina ,
D. Armando , Dª María Rosa , Dª Lucas Y Dª Mariana , contra la Orden de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, de 3 de junio de 1987, desestimatoria de la alzada frente a resolución de la Presidencia del Instituto Andaluz de Reforma Agraria de 10 de enero de 1986, por la que se aprobó definitivamente la Clasificación de Suelos en la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Córdoba, resoluciones que declaramos conformes a derecho, sin imposición de costas". Y, notificada la referida sentencia a las partes, por la representación procesal de los actores se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, por providencia de 25 de octubre de 1990, en la que se acordó elevar a esta Sala las actuaciones con emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
Personadas las partes, por providencia de 27 de noviembre de 1990, se acordó entregar las actuaciones a la representación de la apelante para que, en el plazo de veinte días, formulara sus alegaciones. El trámite fue evacuado por medio de escrito presentado el 7 de diciembre de 1990, en el que se interesa "se dicte resolución de conformidad, en un todo, con el suplico de nuestro escrito de demanda que damos aquí íntegramente por reproducido".
Conferido el traslado a la parte apelada para que, en el mismo plazo, evacuara el trámite de alegaciones, su representación procesal presentó, con fecha 19 de febrero de 1991, escrito en el que interesa sentencia por la que se confirme la apelada.
Concluida la tramitación del recurso, por providencia de 13 de marzo de 1997, se señaló para deliberación y fallo el 16 de abril de 1997, quedando suspendido el señalamiento ya que por providencia de la misma fecha, se acuerda para mejor proveer, conceder a las partes personadas un plazo de 5 días para que formulen alegaciones en relación con la sentencia de fecha 26 de febrero de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, consede en Sevilla, que al estimar el recurso nº 2.168/87, excluyó la finca DIRECCION000 de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Córdoba, sentencia que fue objeto del recurso de apelación nº 9.821/90, interpuesto por la Junta de Andalucía, en el que con fecha, 19 de abril de 1991, se dictó Auto acordando el desistimiento. Formuló alegaciones la Letrada del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, con el resultado que obra en autos.
Por providencia de 15 de diciembre de 1997, se señaló para deliberación y fallo el 4 de febrero de 1998, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.
Constituye el objeto del presente recurso determinar si debe confirmarse o, como pretende el apelante, debe ser revocada la sentencia dictada en su día por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia que desestimó la demanda interpuesta contra la Orden de 4 de junio de 1987, del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Presidente del IARA, de 10 de enero de 1986, que aprueba definitivamente la clasificación de suelos y la tabla de equivalencias de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Córdoba, alegando la nulidad de los actos administrativos en base a los siguientes motivos sintéticamente enunciados:
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Inexistencia e invalidez del presupuesto técnico que fundamenta la reforma agraria, pues la Administración acuña un concepto irreal como el de potencialidad productiva, improcedencia del fundamento económico que sustenta las clasificaciones de suelo y la tabla de equivalencias y por falta de datos reales y de estudios científicos, sobre los que fundamentar la clasificación de suelos.
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Infracción de las normas formales de garantía contenidas en el procedimiento de reforma agraria, por falta de notificación, e infracción de las normas materiales de dicho procedimiento.
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Por último, se aprecia desviación de poder en la actuación administrativa en la aplicación de las normas de la reforma agraria, por la imposición de una ordenación forzosa de cultivos.
En el suplico de la demanda del proceso contencioso administrativo, que se reproduce en esta instancia, la parte actora formulaba dos pretensiones: la individualización del expediente relativo a la finca "Los Llanos", con exclusión de la finca " DIRECCION000 "; y, al propio tiempo, la nulidad de las Tablas de Equivalencia y Clasificación del Suelo de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Córdoba".
Ahora bien, la referida individualización es obligada consecuencia de la Sentencia de 26 de febrero de 1990, dictada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso núm. 2.168/87, frente a la que la Junta de Andalucía interpuso recurso de apelación del que después desistiría. En esta Sentencia ya se excluyó la mencionada finca " DIRECCION000 " de la Comarca de Reforma Agraria, quedando, por tanto, subsistente únicamente la impugnación referida a la propia Tabla y Clasificación de la Comarca, sobre la que, por cierto, esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones.
Con carácter previo, debe advertirse que las alegaciones que se vierten en el escrito de la parte actora al evacuar el trámite previsto en el art. 100 LJCA, son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia , y aún cuando el recurso de apelación transmite al tribunal ad quem la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen critico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada; de modo que respecto a lo que es reiteración sustancial del escrito de demanda, resulta justificado que sea suficiente la reproducción de los argumentos del Tribunal de primera instancia en cuanto se entienda que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico (en este sentido, las Sentencias de esta Sala de 10 de febrero y 25 de abril de 1997).
Una de las formas más acusada de intervención administrativa sobre la propiedad agraria es el conjunto de actuaciones que tradicionalmente se han caracterizado como de reforma agraria, que comporta, como consecuencia de la "función social", elemento estructural de la definición misma del derecho de propiedad privada o factor determinante de la delimitación legal de su contenido, según resulta del art. 33.1 y 2 y de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 37/87), el sometimiento a un plan obligatorio de mejoras y, en su caso, al impuesto sobre tierras infrautilizadas y a la propia eventualexpropiación del uso y del dominio de las fincas que contemplan en los artículos 15 a 41 de la Ley Andaluza de Reforma Agraria (LARA), que se ha inclinado por el sistema de Planes Comarcales de Mejora, donde se fijan los criterios para los Planes Individuales, cuyo incumplimiento determina las medidas indicadas. No puede, por tanto, negarse la importancia del procedimiento para la elaboración y aprobación de la clasificación de suelos de las explotaciones afectadas por la reforma agraria a los efectos de fijar la potencialidad productiva. Sin embargo, de ello no puede extraerse necesariamente la pretendida consecuencia invalidante pues el concepto de potencialidad productiva no es irreal como se afirma por los apelantes. A él se refería el art. 43 del sustituido Decreto 276/84, como criterio para llevar a cabo la evaluación de tierras y cumplir la finalidad prevista en el art. 1 LARA, "establecimiento y desarrollo de explotaciones agrarias rentables social y económicamente"; se trata, en definitiva, de establecer una medida potencial de producción por hectárea y conocer a que clase pertenece cada tierra, a fin de comparar la producción bruta real y la potencial, por tanto, como ocurre en el presente caso, pueden entenderse cumplidas las finalidades perseguidas en la norma para la objetivación de las distintas clases de suelos, como consideró el Tribunal de instancia con base en razonamientos aceptados por la mencionada sentencia de esta Sala de 28 de diciembre de 1993. Como pone de manifiesto el Tribunal a quo, la clasificación de suelos se realizó sobre la base de una Memoria y la obtención previa de unos patrones que habían merecido la aprobación unánime de todos los componentes del Grupo de Trabajo de Clasificación de Suelos de la Comarca Vega de Córdoba, integrado por Técnicos del IARA y por representantes designados por las Organizaciones Profesionales Agrarias, y que han tenido en cuenta un previo estudio de suelos realizado por el Centro de Edafología y Biología aplicada, dependiente del Centro Superior de Investigaciones Científicas, en el cual se refleja para cada suelo, un perfil que recoge la localización, pendiente, topografía, geología, material madre, pedregosidad, erosión, drenaje, ph, análisis químico, etc. De lo expuesto, se deduce que se han seguido criterios técnicos y científicos para realizar la clasificación de suelos, por lo que procede rechazar las alegaciones formuladas en relación con la inexistencia o invalidez de los presupuestos técnicos de la reforma agraria cuestionada.
En relación con el vicio de procedimiento que se denuncia -falta de notificación individual, pues la clasificación de suelos afectaba a unos interesados concretos, por lo que no cabe hacerlo por medio de edictos-, ha de tenerse en cuenta la doctrina jurisprudencial de esta Sala. Según ella, se equipara la falta total de procedimiento a la omisión de trámites esenciales en la interpretación del anterior art. 47.1.c) LPA, y uno de los considerados esencialísimos y fundamentales, mencionado en el art. 105 CE, y directamente vinculado al derecho de defensa del art. 24 CE, es el trámite de audiencia del interesado, en el que cabe comprender la falta de notificaciones individuales a los interesados. Ahora bien, la anulación de los actos administrativos afectados de vicios formales se encontraba regulada por el art. 48. 2 LPA de forma claramente restrictiva -como ahora hace el art.63.2 de la Ley 30/92, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, al decir que sólo la determinará cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o dé lugar a indefensión de los interesados, razón por la que la relevancia del trámite procedimental de que se trata tiene que ser ponderada en cada supuesto específico. El trámite de audiencia, da lugar, su omisión, a la anulación del acto recurrido cuando el tribunal constata que la misma ha producido una auténtica situación de indefensión a los recurrentes. Pero la parte actora, como recoge el Tribunal de primera instancia, presentó escritos en el expediente de clasificación de suelos, interponiéndose contra las clases asignadas en la clasificación definitiva recursos de alzada, que también lo formuló contra la aprobación definitiva de la tabla de equivalencia, acudiendo al recurso de reposición y, posteriormente, a la vía contenciosa. Así, pues, la parte apelante tuvo posibilidad no sólo de formular alegaciones sino que tuvo también la oportunidad de presentar documentos, consignar datos y aportar pruebas a través de los distintos escritos y recursos presentados, razón por la que no puede afirmarse que se encontrase en situación de indefensión, al haber disfrutado de posibilidades de conocimiento y defensa de eficacia equivalente a la que se puede derivar de la notificación individual, lo que permite aplicar el criterio jurisprudencial de relativización de los vicios de forma expresada en el anterior art. 48.2 LPA (SSTS de 18 de mayo de 1977, 22 de abril y 3 de mayo de 1980, 7 de octubre de 1981 y 18 de marzo de 1987), sin que se trate, de acudir al precepto de un reglamento nulo, el art. 44, que permitía, frente al art. 79 LPA, sustituir la notificación por la publicación de los actos cuando tienen destinatarios determinados.
Tampoco puede acogerse la aducida desviación de poder porque es una mera alegación efectuada sin asumir debidamente la carga de la prueba que incumbe a quien la efectúa, como ha reiterado la Jurisprudencia de esta Sala, entre otras, en Sentencias de 20 de mayo y 26 de julio de 1993, en relación con la utilización de la potestad administrativa que se ejercita, para un fin distinto del previsto en el ordenamiento jurídico, no siendo suficiente presunciones o suspicaces interpretaciones del acto administrativo o de las ocultas intenciones que supuestamente lo determinan.
La declaración de una comarca de Reforma Agraria, prevista en los arts. 15 y siguientes LARA,comporta un núcleo de discrecionalidad que no puede ser objeto de revisión en sede jurisdiccional con base en consideraciones o motivos de la mayor o menor conveniencia u oportunidad, desde perspectivas económicas o sociales como las propuestas por la parte actora. El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho, ninguna de las cuales permite apreciar la denunciada vulneración del ordenamiento jurídico por la Orden impugnada, en la que, en concreto, no se aprecia una finalidad distinta de la que corresponde a la potestad administrativa que ejercita-. El control en sede judicial no puede, por tanto, fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico, que corresponde efectuar a la Administración de acuerdo con apreciaciones de índole técnica, económica o social; ajenas a un control de legalidad (Sentencia de esta Sala de 19 de julio de 1996).
Los razonamientos expuestos fundamentan la desestimación del presente recurso de apelación, en lo que se refiere a la impugnación de la Tabla de Equivalencia y Clasificación del Suelo de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega de Córdoba, sin perjuicio de la exclusión judicialmente reconocida de la finca " DIRECCION000 ", sin que, conforme al art. 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación núm. 10.437/90, interpuesto por la representación procesal de Dª Cristina y otros, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictada, con fecha 23 de abril de 1990, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2169/87; en lo que se refiere a la impugnación de la Tabla de Equivalencia y Clasificación de Suelos de la Comarca de Reforma Agraria de la Vega y si perjuicio de la exclusión de la finca " DIRECCION000 "; sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico
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