STS, 17 de Mayo de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 519/1994 |
| Fecha de Resolución | 17 de Mayo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 519/94, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito Villa, en nombre y representación de Unión Valenciana, contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete. Habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y coadyuvantes el Procurador de los Tribunales D. Tomás Cuevas Villamañan, en nombre y representación del Ayuntamiento de Albacete, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Olga Rodríguez Herranz y el Procurador de los Tribunales D. Federico Pinilla Peco, en nombre y representación de las Diputaciones de Cuenca, Albacete y otros.
La representación procesal de Unión Valenciana interpuso recurso contencioso administrativo, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, de 28 de julio. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que se declare la nulidad de pleno derecho de las disposiciones contenidas en el mencionado Real Decreto". Asimismo, por medio de otrosí, solicitó el recibimiento del proceso a prueba.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en virtud de la cual " desestime íntegramente la pretensión deducida por el recurrente y declare expresamente que el Real Decreto impugnado resulta conforme con el ordenamiento jurídico". Oponiéndose al recibimiento a prueba solicitado por la actora por no considerar relevantes a efecto de la resolución del recurso los puntos de hecho sobre los que había de versar la misma.
La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, solicitó la acumulación del presente recurso contencioso administrativo, a otros recursos interpuestos contra el mismo Real Decreto, denegándose su petición por Auto de 18 de marzo de 1992.
El Procurador de los Tribunales D. Tomás Cuevas Villamañan, en nombre y representación del Ayuntamiento de Albacete, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó por convenientes, terminó suplicando a la Sala dicte Sentencia " por la que desestimando el recurso interpuesto y las pretensiones de los recurrentes se declare ajustado a derecho el Decreto objeto de impugnación "; solicitando el recibimiento a prueba del recurso.
El Procurador de los Tribunales D. Federico Pinilla Peco, en nombre y representación de las Diputaciones Provinciales de Cuenca, Albacete y otros, así como de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, se opuso a la demanda suplicando a la Sala dicte Sentencia " desestimando el presente recurso y confirmando el Real Decreto 950/89 objeto del mismo, por ser conforme a derecho ". Solicitando el recibimiento a prueba del proceso.
Por Auto de 18 de mayo de 1993, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.
Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones lo verificaron presentando escritos las partes personadas, en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 14 de Mayo de 1996, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
La representación procesal de Unión Valenciana interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el R.D. 950/89, que declara de interés general la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela- Centro y Canal de Albacete. El recurrente fundamenta la impugnación de dicho Real Decreto en los siguientes argumentos, sintéticamente, enunciados:
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Se ha prescindido del trámite de audiencia del art. 105.a) CE en la elaboración del Real Decreto.
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Se infringe la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, por lo que respecta a la planificación hidrológica y porque no se ha seguido el procedimiento previsto en la misma para el otorgamiento de concesiones de aguas, y, por tanto, el acto es nulo de pleno derecho, art. 47.1.c) LPA.
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La concesión de aguas del río Júcar para regar 68.000 Has. perjudica a los titulares de aprovechamientos situados en tramos inferiores, que además son titulares de las correspondientes concesiones por lo que deberán ser indemnizados.
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La disposición recurrida es de contenido imposible pues el caudal actual del río Júcar es insuficiente. Además supondría un caos económico para la agricultura valenciana, poniendo en peligro el abastecimiento de agua de Valencia y su área metropolitana.
La naturaleza jurídica del Real Decreto impugnado, RD 950/89, de 28 de julio, por el que se declara de interés general de la Nación la transformación económica y social de las zonas regables de Manchuela-Centro y Canal de Albacete ha sido ya objeto de análisis en la Sentencia de esta Sección de 10 de noviembre de 1994. En ella se tuvo ocasión de señalar que no estamos ante una disposición de carácter general sino ante un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos, que constituye, además, el acto inicial de un procedimiento complejo que se dicta en ejecución del artículo 92 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, Texto Refundido aprobado por D 118/1973, de 12 de enero (LRDA). No incorpora propiamente un contenido normativo que se integre en el ordenamiento jurídico, con el establecimiento de derechos y obligaciones; supone, por el contrario, una decisión gubernativa, conforme al artículo 49 LRDA, acordando una de las actuaciones previstas en el artículo 5 de la propia Ley que incluye el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación (art. 119 LRDA), el establecimiento y conservación de éstas y su atribución a los beneficiarios. En definitiva, tiene una indudable trascendencia con proyección general indirecta, en cuanto acto previo a los posteriores Planes de Transformación, y eficacia directa, en cuanto medida preventiva respecto de enajenaciones de tierras en la zona que queda sujeta a una peculiar intervención administrativa. Sin que, por otra parte, pueda olvidarse que la declaración de interés general de que se trata comporta, como se ha dicho, la transformación de una zona territorial que se hace regable, lo que implicará la necesaria utilización de un caudal acuífero que provendrá, en todo o en parte, de la cuenca del río Júcar, con posible repercusión futura en el aprovechamiento de aguas superficiales o subterráneas; pero esta indudable importancia de la decisión que incorpora el Real Decreto ni le otorga carácter normativo ni puede hacer olvidar que el examen jurisdiccional debe limitarse, conforme a su naturaleza revisora, al examen y comprobación de la adecuación del mencionado Real Decreto al ordenamiento jurídico.
Partiendo de la anterior premisa no es posible acoger la falta de legitimación activa de la demandante, Unión Valenciana, aducida por la representación procesal de las Diputaciones comparecidas, habida cuenta de las eventuales consecuencias de futuro que pueden derivar de un acto inicial, al que deben seguir unos Planes de Transformación con incidencia en caudales de agua utilizados en la Comunidad Valenciana, y la ampliación del concepto de legitimación y del interés, realizado por la jurisprudencia y por la doctrina del Tribunal Constitucional para dar virtualidad al derecho a la tutela judicial efectiva reconocida en el artículo 24.1 CE en el primordial aspecto de su contenido de acceso a lo Tribunales. No puede, por tanto, aceptarse la tesis implícita de un desplazamiento de la legitimación a la impugnación de futuro de los Planes de Transformación. Pero, al mismo tiempo, al no estar en el caso de autos ante una disposición general no puede aceptarse la argumentación de la actora sobre el incumplimiento de las exigencias procedimentales para la elaboración de tales disposiciones que concreta en la falta de "audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley", a que se refiere el artículo 105 a) CE y el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958.
Es cierto que el artículo 13 de la Ley de Aguas, Ley 29/1985 de 28 de julio (LA), establece, para la administración pública del agua, una serie de principios, entre ellos los de unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, respeto de la unidad de cuenca hidrográfica y compatibilidad con la ordenación del territorio, con la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza, pero de ello no se deduce, como pretende la actora, que la declaración de interés general, a los efectos de la transformación económico y social de una zona regable, esté supeditada a la elaboración del Plan Hidrológico de Cuenca previsto en los artículos 18.1.b), 21 y 24 LA, con el establecimiento de criterios de prioridad y compatibilidad a que se refiere el artículo 40 de la misma Ley. En efecto, con independencia de lo que establece la Disposición Transitoria 6ª LA sobre el otorgamiento de concesiones en tanto no se haya aprobado el Plan Hidrológico de Cuenca, es lo cierto que el Real Decreto en cuya virtud se efectúa dicha declaración no comporta realmente una disposición parcial del agua al margen de la requerida ordenación unitaria, ya que, como se ha dicho, es preciso un ulterior Plan General de Transformación (arts. 97 y ss. LRDA) donde ha de tenerse en cuenta el aprovechamiento coordinado del agua conforme al principio de unidad de cuenca y a las prescripciones de la invocada Ley de Aguas.
Tampoco cabe reprochar al Real Decreto impugnado la inobservancia atribuida por la actora del procedimiento previsto en la Ley de Aguas y el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, para el otorgamiento de concesiones de aguas públicas, por la sencilla razón de que aquel Real Decreto no comporta atribución de concesión alguna; es decir, no supone por sí mismo el otorgamiento de un uso privativo de caudal de agua que ha de efectuarse según las previsiones de los Planes Hidrológicos. Una vez más debe reiterarse que la eficacia del Real Decreto 950/1989, conforme al artículo 94 LRDA, se limita a cumplir con la exigencia previa para la ulterior aprobación, por Decreto, del correspondiente Plan General para la transformación de las zonas regables, mediante el conjunto de obras y trabajos necesarios para que pueda hacerse la declaración de "puesta en riego" de las distintas unidades de explotación que se establezcan, y para la aplicación del singular régimen legal en orden al establecimiento y conservación de dichas unidades. Tal como ha quedado expuesto, el Real Decreto recurrido inicia un "procedimiento complejo" para una planificación agraria y será, por tanto, en ejecución de dicho Plan cuando, en su caso, se proceda al otorgamiento de concesiones de aguas en las que habrá de observarse las prescripciones establecidas a tal efecto por la Ley de Aguas, sin olvidar que la propia planificación hidrológica debe considerar también las diversas planificaciones sectoriales, en particular la agrícola. Y por esta misma consideración, por la imposibilidad de compartir la premisa de que estemos ante una verdadera concesión o disposición de aguas del Júcar, estimada en la demanda en la cantidad necesaria para el riego de 68.000 hectáreas, debe rechazarse también la argumentación utilizada en relación con la incompatibilidad el Real Decreto impugnado con las actuales concesiones y la vulneración de los derechos reales derivados de ellas, con la consecuente reparación de daños y perjuicios que en ningún caso podrían considerarse actuales; y, por tanto, no tendrían la consideración de indemnizables.
La inexistencia de agua sobrante para la transformación de la zona regable es, sin duda, una cuestión de hecho de difícil comprobación, influida por los irregulares ciclos meteorológicos y también, incluso, por las propias obras de embalse y trasvase existentes y por las que en el futuro se realicen por lo que no puede ser un elemento necesariamente obstativo para la eficacia del Real Decreto recurrido, especialmente si, además de la su reiterada naturaleza y real alcance, que no afecta por sí solo a ningún caudal, se tiene en cuenta la certificación obrante en autos del Ingeniero Jefe de la Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Júcar, de fecha 18 de noviembre de 1992, en la que se expresa que en el "Plan Hidrológico. Proyecto de Directrices", en relación a las nuevas transformaciones de secano en regadío, se consideran factibles, entre otras realizaciones, para el horizonte 2002 el "Canal de Albacete" y para el horizonte 2012 la "Manchuela-Centro", estableciéndose en el Plan Hidrológico la superficie de lasdiversas áreas de acuerdo con las disponibilidades efectivas de recursos.
La declaración de interés general de la transformación de las zonas regables, prevista en los artículos 92 y siguientes de la LRDA, comporta un núcleo de discrecionalidad que no puede ser objeto de revisión en sede jurisdiccional con base en consideraciones o motivos de la mayor o menor conveniencia u oportunidad, desde perspectivas económicas o sociales como las propuestas por la parte actora. El control judicial de la actuación administrativa es de legalidad plena, como resulta de los artículos 24.1 y 106 CE, extendiéndose respecto de la discrecionalidad hasta donde permite el contraste con la norma jurídica a través de las plurales técnicas admitidas por la jurisprudencia -fundamentalmente, elementos reglados, desviación de poder, hechos determinantes y principios generales del Derecho-, pero tal control no puede fundamentarse en valoraciones de otro orden, distinto del jurídico, que corresponde efectuar a la Administración. Y esta apreciación de los intereses generales, en este caso, por parte del Gobierno responde a la propia concepción constitucional que reflejan los artículos 97 y 103.1 de la Norma Fundamental al someter a aquel en su actuación a la Constitución y al Derecho, pero admitiendo, obviamente, que las decisiones gubernativas y administrativas reflejen, además de consideraciones jurídicas, apreciaciones de índole técnica, económica o social; en suma de opciones de intereses que son consecuencia de distintos criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad.
Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso contencioso administrativo, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 519/94, interpuesto por la representación procesal de Unión Valenciana contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el Real Decreto 950/89, de 28 de julio; Real Decreto que, por ser conforme a Derecho, confirmamos, sin hacer especial declaración sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia publica la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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SAP Sevilla 240/2001, 9 de Mayo de 2001
...para que el condenado asuma el pago de las costas originadas por la acusación particular, es preciso que esta parte lo pida expresamente (SSTS 17-5-96, 28-11-97, 24-11-99 (recurso nº 4.364-98), 9-12-99 (recurso nº 1.442-98), 24-1-2000 (recurso nº 1.339-98) y 22-2-2000 (recurso nº En nuestro......
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STSJ Castilla-La Mancha , 22 de Febrero de 1999
...consecuencia de distintos criterios de oportunidad admisibles en Derecho y, por tanto, ajenos a un control de legalidad (Sentencia del Tribunal Supremo de 17 mayo 1996). Pues bien, en el presente caso, sí se planteó por el actor como hemos dicho ante la Administración la cuestión de la orga......