STS, 24 de Febrero de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Febrero 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE TOLEDO, representado por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, contra la Sentencia dictada con fecha 19 de mayo de 1.993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso nº 1.715/91, sobre derogación del Reglamento Orgánico de la Corporación y nombramiento de Consejeros Generales para la Asamblea de la Caja de A.P. de Toledo; siendo parte recurrida DON Carlos Antonio , DON Esteban Y DON Jose Miguel , representados por el Procurador Don Isacio Calleja García.
Con fecha 19 de mayo de 1.993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Carlos Antonio , Don Esteban y Don Jose Miguel contra la resolución del Ayuntamiento de Toledo adoptado en sesión plenaria del día 26 de septiembre de 1.991 por lo que se desestimaban los recursos de reposición formulados por dichas partes contra la resolución adoptada por el mismo órgano administrativo en sesión extraordinaria de la Corporación en Pleno de fecha 12 de julio de 1.991, en concreto las propuestas relativas a los puntos 5º y 10º del Orden del día; y debemos declarar y declaramos: 1º) La nulidad absoluta de los actos impugnados por no ser conformes a Derecho. 2º) Reconocer como situación jurídica individualizada el derecho de las partes a que se repita dicho nombramiento de Consejeros Generales, ahora referido a la Caja de Castilla-La Mancha y en el número que corresponda a cada Grupo municipal, con arreglo al criterio de proporcionalidad establecido en el art. 4º del Reglamento Orgánico de 1.990. 3º) Sin costas.
Mediante escrito de 25 de mayo de 1.993 por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Toledo, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de fecha 7 de junio de
1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 9 de julio de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se declare no haber lugar a las pretensiones de los recurrentes, casando la sentencia, y declarando que los Acuerdos del Ayuntamiento en Pleno, objeto de impugnación, son ajustados a derecho.Comparece ante la Sala en concepto de recurridos Don Carlos Antonio , Don Esteban y Don Jose Miguel , representados por el Procurador Don Isacio Calleja García.
Mediante Providencia de 7 de febrero de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto y se dió traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido la parte recurrida manifestó lo que convino a su interés.
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 17 de febrero de 1.999, en cuya fecha tuvo lugar.
Alega con verdad la parte recurrida que los cuatro primeros motivos de casación invocados contra la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha giran en torno a una misma proposición: la de que el Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Toledo, aprobado el 19 de abril de 1.990, no merece el concepto de norma reglamentaria propiamente dicha, sino de acto administrativo concreto, excluido por ello del régimen general de aprobación, modificación y derogación que pudiera establecerse para las Ordenanzas y demás disposiciones de carácter general emanadas de las Corporaciones Locales. En torno a esta postura se articulan esos cuatro primeros motivos, que por ello pueden y deben ser examinados conjuntamente.
No suscita duda alguna en la actualidad la naturaleza jurídica de los Reglamentos de organización y funcionamiento interno aprobados con carácter particular por los distintos Entes Locales.
Aunque no siempre haya sido fácil la distinción entre normas reglamentarias promulgadas con destino a una pluralidad limitada de sujetos pasivos y actos administrativos singulares con efectos frente a un número indeterminado de sujetos, es pacífica la conclusión de que son claramente diferenciables, tanto por la finalidad de los primeros (están destinados a regular de modo permanente determinadas situaciones o el efecto de ciertos actos, obedeciendo al principio de "no consunción", mientras que los actos administrativos propiamente dichos se agotan en virtud de su aplicación), como por la circunstancia de que las normas reglamentarias dan lugar a la existencia de derechos y deberes, ya sea de carácter general, ya en relación con una situación concreta, como puede ser la organización administrativa interna del Ente de que se trate. Y para que no quede duda alguna sobre ello, prescindiendo de cualquier referencia doctrinal o jurisprudencial, el artículo 20.1.c) de la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1.985 consagra esta misma consecuencia, atribuyendo esa vocación normativa y permanentemente reguladora precisamente a los Reglamentos internos que aprueben los respectivos Ayuntamientos.
Aclarado este extremo, es obvio que procede la desestimación de los cuatro primeros motivos de casación, todos ellos amparados en el nº 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, por las razones siguientes:
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En cuanto al primero: no existe aplicación indebida de la doctrina jurisprudencial de este Tribunal cuando se cita en apoyo de la tesis que atribuye naturaleza normativa al Reglamento cuestionado. Si para fundar el motivo aludido se parte, tal como lo hace el Ayuntamiento demandado, precisamente de la naturaleza no normativa del mismo, es evidente que la causa alegada ha de decaer forzosamente. Las citas efectuadas tienen por objeto establecer el orden jerárquico y régimen aplicable a las fuentes del Derecho Administrativo, dentro de las cuales se incardinan los reglamentos dictados por la Administración aunque sea con la finalidad de establecer su régimen de funcionamiento interno. Por otra parte, tratándose en la sentencia impugnada de llegar a una conclusión general sobre el encuadre jurídico de ese concreto Reglamento de funcionamiento interno que la Ley y la Jurisprudencia de este Tribunal reconocen, la hipotética mayor o menor adecuación de las concretas citas jurisprudenciales efectuadas en apoyo de ese propósito, en todo caso, únicamente podría afectar a la corrección formal del motivo, pero no a la validez de la decisión recurrida.
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Idéntico razonamiento cabe efectuar en cuanto al segundo motivo. Citar como infringidos los artículos 2, 3.1 y 4.3 del Código Civil sobre la exclusiva base de su inaplicación al caso, por no revestir la condición de norma o disposición general el Reglamento de funcionamiento interno del Ayuntamiento de Toledo, no es sino trasladar al campo de lo normativo lo que ya ha sido desestimado desde el punto de vista de la doctrina jurisprudencial, mereciendo idéntico rechazo. Por otra parte, la alegada aplicación indebida que asimismo se apunta con respecto al artículo 49 de la Ley de Bases de Régimen Local, se considera como motivo tercero de casación que ha de ser estudiado a continuación.c) La parte demandada y recurrente insiste muy especialmente en la infracción que a su juicio comete la sentencia de instancia al aplicar a la derogación del Reglamento interno de 1.990, y subsiguientes nombramientos efectuados en la misma Sesión Plenaria, el artículo 49 de la Ley de Bases antes mencionada y el artículo 56 del Texto Refundido aprobado, sosteniendo una vez más que del texto de los preceptos indicados se desprende claramente que los requisitos exigidos para la aprobación y modificación de las Ordenanzas locales no resulta aplicable al caso debatido.
El argumento y motivo sustentado por el mismo son erróneos y están formulados con cierta confusión.
En primer lugar ya ha quedado establecido el carácter normativo del Reglamento de funcionamiento interno. De ello se desprende la necesaria asimilación del régimen de aprobación, modificación y derogación del mismo a las disposiciones de esta índole, sin otras excepciones que las que puedan derivarse de su carácter de norma interna de carácter organizativo. En ese sentido podrá discutirse la necesidad de otorgar un plazo previo de audiencia a los interesados, que no son otros que los que participan en la aprobación por mayoría absoluta (artículo 47.3 de la Ley 7/85); pero lo que no puede discutirse es la necesaria regla de publicidad que consagra el artículo 70.2 de la misma Ley, así como la necesidad de aplazar la entrada en vigor del mismo hasta que transcurran los plazos en la misma fijados. Ese último requisito, en el que se hace especial hincapié en la sentencia de instancia (último inciso del Fundamento Jurídico tercero), es insoslayable.
En segundo término, no es acertado deducir del texto del artículo 56, en relación con el 49, la distinta naturaleza del procedimiento a seguir para modificar (y, en grado sumo, derogar) las Ordenanzas y los Reglamentos de régimen interno, pretendiendo conectar los requisitos exigibles con respecto a los segundos únicamente con la aprobación por el Pleno que proclama el artículo 22.1.d) en relación con el
47.3 de la Ley de Bases. Es evidente que se están utilizando indistintamente los conceptos "ordenanza" y "reglamento" a los efectos de su aprobación, modificación y posible derogación, mencionando expresamente el Reglamento orgánico de carácter interno en razón a su mayor especificidad, como lo demuestra la circunstancia de que también el artículo 22.1.d) exija la aprobación por el Pleno de la Corporación de las Ordenanzas. Aprobación por el Pleno con las mayorías previstas, y publicación oficial con período de espera antes de que entren en vigor, son requisitos comunes a unos y otras que en modo alguno resultan dispensables.
Por último, el artículo 196 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de general aplicación, aprobado el 28 de noviembre de 1.986, estipula en su artículo 196 que "las Ordenanzas y Reglamentos, incluídas las normas de los planes urbanísticos, se publicarán en el B.O. de la Provincia", añadiendo la misma prevención en cuanto a la imposibilidad de que entren en vigor antes de que transcurran los plazos antedichos, con lo cual se desvanece la más mínima duda que pudiese existir al respecto.
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En cuanto al motivo cuarto (infracción por inaplicación indebida del artículo 47 de la Ley de 17 de julio de 1.958), no viene razonado sino con relación a lo sustentado en los tres motivos anteriores: no hay nulidad del acuerdo que derogó el Reglamento orgánico de 1.990, porque para ello solamente deben seguirse los mismos trámites que para su aprobación, y ésta no precisa sino del acuerdo favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Ayuntamiento.
La razón de la desestimación, es asimismo reproducción de las anteriormente explicitadas.
Con igual invocación del artículo 95.1.4º, se alega como quinto motivo de casación la inaplicación de los artículos 40, 41, 44 y 45 de la Ley de 17 de julio de 1.958, en relación con el artículo 208 del Reglamento de 28 de noviembre de 1.986, artículo 116 de la Ley de 1.958 y 122 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Planteado en estos términos el motivo resulta inadmisible -lo que en el trámite actual es causa de desestimación-, puesto que en la sentencia recurrida no se discute la eficacia y ejecutividad de los actos de la Administración, sino la validez o nulidad del acto concretamente impugnado, así como la imposibilidad de que el Reglamento orgánico posteriormente aprobado pueda convalidar retroactivamente la radical nulidad del acto derogatorio del de 1.990; consecuentemente, sería de apreciar la causa de inadmisibilidad del artículo 100.1.b) de la Ley de la Jurisdicción, al no referirse el contenido de los preceptos invocados a este tema concreto. Ahora bien: comoquiera que en el sucinto desarrollo de dicho motivo se cita asimismo el artículo 53 de la Ley de 1.958 en apoyo de la tesis casacional mantenida, pretendiendo sostener que la Administración puede convalidar los actos anulables mediante la subsanación de los vicios de que adolece,vicios que en el caso de defectos formales han de considerarse convalidables en todos los supuestos en que el acto no carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, en aras de una eficaz tutela judicial habrá de entrarse en el fondo de la tesis mantenida por el Ayuntamiento recurrente en este último alegato para determinar si resulta infringido el artículo 53.
La realidad es que la sentencia del Tribunal de Castilla-La Mancha declara la nulidad absoluta del acto impugnado (acuerdo del Pleno de 12 de julio de 1.991 por el que se deroga el Reglamento Orgánico de
1.990) basándose en el apartado segundo del artículo 47 de la misma Ley de Procedimiento, y obedeciendo su carácter antijurídico a la infracción de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley de Bases del Régimen Local; en consecuencia proclama su nulidad radical, no por defecto de las formalidades, convalidables o no, que la normativa vigente exige para la aprobación de un Reglamento acordado posteriormente, sino por la abierta y total contravención que ese acuerdo concreto implica frente a los preceptos legales vigentes que regulan la materia, al pretender sustituir el procedimiento legalmente establecido por otro totalmente arbitrario y desprovisto de cobertura legal, ordenando asimismo el restablecimiento de la situación jurídica individualizada que es consecuencia directa de la anulación. Consiste ese restablecimiento en el reconocimiento del derecho de los actores a que se repita el nombramiento de Consejeros Generales en la Caja de Castilla-La Mancha, con arreglo al criterio proporcional establecido en el artículo 4º del Reglamento Orgánico indebidamente derogado.
Podría discutirse (la parte recurrente no lo hace) si las razones invocadas en la sentencia para estimar el recurso contencioso no son más propiamente encuadradas en el artículo 48 de la Ley de Procedimiento; pero aún considerando esa posibilidad a efectos meramente dialécticos, vendríamos a concluir que asimismo carecería de toda virtualidad impugnatoria la alegación de la posible convalidación del acto anulado mediante la aprobación de un Reglamento orgánico posterior en el año 1.992, entendiendo que ello habría de propiciar la subsanación de cualesquiera defectos formales del acuerdo derogatorio, puesto que: 1) no se puede confundir la existencia de defectos formales subsanables con la nulidad radical, no convalidable, derivada de la total ausencia del procedimiento legalmente establecido para acordar el acto; 2) cualquier defecto de forma que dé lugar a la indefensión de los interesados, lesionando sus legítimos derechos o intereses, impide que la posterior convalidación tenga efecto retroactivo (artículos 45.3,
48.2 y 53.3), y no puede dudarse de que la inmediata puesta en vigor de la derogación del Reglamento orgánico de 1.990 por medio del acto impugnado está incluida en esa categoría.
La desestimación de todos los motivos de casación obliga a imponer las costas del presente recurso a tenor del artículo 102.3 de la Ley jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal de Castilla-La Mancha, con fecha 19 de mayo de
1.993, con expresa imposición de las costas causadas en el mismo al Ayuntamiento recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN,. Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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