STS, 18 de Marzo de 1996
| Ponente | PEDRO ESTEBAN ALAMO |
| Número de Recurso | 4110/1991 |
| Fecha de Resolución | 18 de Marzo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de mil novecientos noventa y seis.
VISTO el recurso de apelación interpuesto por D. Luis Pablo , representado por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador D. Eduardo Morales Price, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la sentencia dictada en l5 de febrero de l99l por la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso sobre extinción de concesión de un kiosko de bebidas.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 8ª, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 2.728/88, promovido por D. Luis Pablo y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Madrid, sobre extinción de concesión de un quiosco de bebidas.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha l5 de febrero de l99l, en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Luis Pablo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 29 de julio de l988, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra otro acuerdo anterior del mismo Pleno, de 3 de julio de l987, por el que se declaró extinguida la concesión de un quiosco de bebidas, habiéndose ampliado el recurso a un Decreto del Concejal Delegado del Área de Régimen Interior del Ayuntamiento de Madrid, de l7 de abril de l989, que ordena que dejen libres y a disposición del Ayuntamiento las instalaciones del quiosco, por ser dichas resoluciones, en los extremos examinados, conformes con el ordenamiento jurídico. Y todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes procesales."
La referida sentencia se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: Primero.- "El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 29 de julio de l988, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra otro acuerdo anterior, del mismo Pleno de 3l de julio de l987, que, entre otros extremos, declaró extinguida la concesión del quiosco de bebidas ubicado en la CALLE000 número NUM000 , con vuelta a la CALLE001 , y ordenó dejar a disposición de la Corporación y en buen estado los terrenos de dominio público ocupados. El recurso también tiene por objeto el decreto del Concejal Delegado del Área de Régimen Interior del Ayuntamiento de Madrid, de l7 de abril de l989, que ordena que se deje libres y a disposición del Ayuntamiento las instalaciones del quiosco, por lo que supone un acto de ejecución los ya impugnados y su resolución vendrá determinada por lo que se establezca respecto de aquéllos. Vistos los términos en los que el debate ha quedado planteado, son dos las líneas argumentales en que el actor funda su pretensión impugnatoria. Por una parte, la consolidación de una situación que al ser desconocida por la Administración implica la vulneración por ésta de los principios de seguridad jurídica y de prohibición de ir contra sus propios actos. Por otra parte, la nulidad de pleno derecho de los acuerdos impugnados por infracción del procedimiento legalmente establecido en materia de desahucio administrativo. Frente a ello, la Administración demandadaarticula oposición en base a estimar que al haber transcurrido el plazo de adjudicación, la misma ha quedado sin efecto, negando la existencia de una prórroga tácita y citando en apoyo de sus tesis distintas Sentencias dictadas en ésta misma Sala." Segundo.- "La utilización de un quiosco de bebidas ubicado en la vía pública supone un uso privativo del dominio público, que teniendo carácter demanial las calles, se impide el uso de una porción de las mismas por los demás ciudadanos. El título habilitante del uso privativo de los bienes de dominio público en la concesión, luego sea cual sea la denominación que se de a la figura en virtud de la que se realizada esa clase de uso, debe reconducirse a las características de la concesión. La concesión demanial, como ya dijo ésta Sección en su Sentencia número 295, de 26 de abril de l990, se caracteriza por estar, necesariamente, determinada en el tiempo. Esto es, todas las concesiones son temporales, estando sometidas a un plazo de vigencia, transcurrido el cual pierden ,automáticamente, su vigencia y dejan de producir efectos. Y esto lo que ha sucedido en el caso de autos, pues en el momento de adoptarse el acuerdo impugnado, había transcurrido, con exceso, el plazo de vigencia y había quedado sin efecto, no siendo necesario el ejercicio por el Ayuntamiento de la facultad de reversión o una nueva adjudicación, ya que la extinción de la concesión opera, como se ha dicho, automáticamente y por el mero transcurso del tiempo. Teniendo en cuenta tales premisas es como deben abordarse las cuestiones suscitadas por la parte actora." Tercero.- "La aplicación del principio de no ir contra sus propios actos al supuesto que se estudia merece ser precisado. En efecto, la Administración al declarar extinguida la concesión no va contra sus propios actos. Incluso aun cuando la recurrente considere que la recepción del pago de tributos, tasas, cánones, etc., implica un reconocimiento de la situación ilegal en que se encontraba, pues tal no es así. Como establece la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sentencias de 5 de octubre de l970, 4 de marzo de l98l o 5 de julio de l985, citadas en el expediente administrativo, a las que se pueden añadir otras en el mismo sentido tales como las de l8 de mayo de l987, 26 de abril de l988, etc.), y ya declaró ésta Sección en la Sentencia antes citada, el abono de tasas o tributos no presupone autorización o legalización de situaciones, ni que la Administración quede vinculada por el mero hecho de recibir tales importes, pues, en todo caso, se trata de situaciones ilegales, que no pueden ampararse en el principio citado. En consecuencia, el derecho de uso privativo del dominio público, concretado en la explotación de un quiosco de bebidas en la vía pública, se había consumido en el tiempo, no siendo admisible una extensión de su vigencia más allá del plazo establecido, sin que a ello obste el que la Administración haya seguido percibiendo ciertas cantidades derivadas de una ocupación que devino ilegal. Al hilo de la anterior argumentación tampoco puede admitirse la posibilidad de prórroga pretendida por el actor, pues tanto el antiguo Reglamento de Bienes de las Entidades Locales como el actual, establecían el carácter improrrogable de las concesiones. Lo contrario sería contradecir las mismas características de los bienes de dominio público y de sus clases de usos." Cuarto.- "Finalmente se debe examinar la pretendida nulidad de pleno derecho, articulada por el actor en base a la infracción del procedimiento legalmente establecido para el desahucio administrativo. Para hacer frente a tal alegación y resolverla en sentido negativo bastaría con recordar el tenor literal del artículo 47.l.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo en lo referido a la nulidad de pleno derecho de los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello, ya que, aún en el caso de que se admita que era necesario otorgar un plazo de cinco meses para el desalojo, y no de un mes que fue el concedido, la posible infracción no fue "total y absoluta", en los términos requeridos por el ordenamiento jurídico. Además, y como señala la Administración demandada, el recurrente no solo ha disfrutado de un plazo de cinco meses, sino que, de hecho, ha gozado de un tiempo notablemente superior, debido a su falta de puntual cumplimiento de lo ordenado por la Corporación municipal. Por ello, si recordamos que, conforme a reiteradísima jurisprudencia, solo en el caso de haberse producido indefensión es procedente un pronunciamiento de nulidad de pleno derecho en supuestos como el que tratamos, no habiéndose producido dicha indefensión, y por lo expuesto más arriba, es desestimable la alegación de nulidad de pleno derecho mantenida pro el actor." Quinto.- "De cuanto antecede y de los mismos fundamentos de derecho contenidos en la Sentencia de esta Sala, obrantes en el recurso, se deduce la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto ya que, en primer lugar, la Administración no va contra sus propios actos, en segundo lugar, no es admisible una prórroga de una concesión extinguida, y, en tercer lugar, no ha habido motivo que de lugar a una nulidad de pleno derecho del procedimiento seguido. En cuanto a las costas, a tenor de lo prevenido en el artículo l3l de la Ley de 27 de diciembre de l956, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativo, no se estiman méritos suficientes para hacer una especial condena en ninguna de las partes procesales."
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo que la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 6 de marzo de l996, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan, en lo sustancial, los de la sentencia apelada.
D. Luis Pablo interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, contra un acuerdo del Ayuntamiento del Madrid de 29 de julio de l988, que confirmaba otro acuerdo de fecha 3l de julio de l987, recurrido en reposición, en virtud de los cuales se declaraba extinguida la concesión del quiosco de bebidas ubicado en la CALLE000 número NUM000 con vuelta a la CALLE001 , que le había sido otorgada a D. Jesús Ángel por el Ayuntamiento Pleno en fecha 26 de abril de l957, por haber transcurrido los diez años que, como tiempo máximo de duración, se le habían concedido: al propio tiempo se ordenaba a D. Luis Pablo y a cualquier otro ocupante del quiosco que dejasen a disposición de la Corporación y en buen estado de conservación los terrenos de dominio público ocupados y las instalaciones sujeta a reversión, dentro de los treinta días siguientes al de la notificación de este acuerdo, con el apercimiento de que, en caso contrario, se procederá por la propia Administración a su lanzamiento; siendo cuantos gastos se originen, a su costa. Asímismo fue objeto de recurso contencioso-administrativo un decreto de l7 de abril de l989 del Concejal Delegado del Área del Régimen Interior por el que se resuelve ordenar que, en plazo de cinco días, se dejan libres y a disposición de la Corporación los terrenos de dominio público ocupados así como las citadas instalaciones; ello en ejecución del acuerdo plenario del 3l de julio de l987.
La Sala del Tribunal Superior de Madrid ha dictado sentencia desestimatoria del recurso entablado, prosiguiendo una trayectoria de su propia jurisprudencia en la que se sienta que se trata de una concesión demanial sometida a un plazo de vigencia, que ha terminado con exceso; sin que a ello obste que la Administración haya percibido con posterioridad ciertas cantidades derivadas de una ocupación que devenía ilegal. Rechaza asímismo una presunta ilegalidad en la ejecución del procedimiento de desahucio administrativo ya que aún en el supuesto de que el plazo de desalojo fuese de cinco mese y no de un mes, el requerido ha permanecido un plazo mucho mayor debido a su falta de cumplimiento de lo ordenado por la Corporación municipal.
Apelada la sentencia por el precitado recurrente su discrepancia respecto a aquella consiste en repetir sustancialmente su argumentación de la instancia, esto es, que no es trata de una concesión sino de una licencia y por tanto la relación que le liga con el Ayuntamiento es de carácter indefinido según el vigente Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales; añade que aun en el supuesto de que se tratase de una concesión, ha habido una tácita reconducción que prorroga la concesión hasta los noventa y nueve años a que aluden los artículos l26 de la Ley del Patrimonio del Estado y 79 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. Tal argumentación carece del más mínimo apoyo legal y jurisprudencial. Este Tribunal se ha pronunciado en diversos casos análogos al que nos ocupa. Por no citar sino uno de los más recientes (sentencia de l de septiembre de l994) en el mismo se abordaba una cuestión de extraordinaria similitud, hasta tal punto que, también como consecuencia de un servicio de encuesta llevado a cabo por la Sección de Administración de Concesiones y Aprovechamiento del Ayuntamiento de Madrid en el año l986, se puso de relieve - como aquí sucede-, la existencia de un quiosco regentado por persona que carecía de autorización municipal para ello, aunque estuviese dado de alta en la licencia fiscal de actividades comerciales e industriales. En el caso que nos ocupa el recurrente reconoce que el adjudicatario original fue D. Jesús Ángel , en fecha 26 de abril de l957, a cuyo fallecimiento fue declarada heredera su esposa Doña María Esther , suegra del demandante, siendo éste quien ha venido explotando el quiosco. También en aquel caso la concesión tuvo lugar en l957.
Pues bien es doctrina de esta Sala que, tanto según la legislación vigente en l957 - Ley de Régimen Local de 24 de junio de l955- como la que rige en las fechas de los acuerdos impugnados -Ley de 2 de mayo de l985 y Texto Refundido de abril de l986- nos encontramos en presencia de un bien de dominio público, de uso privativo, sujeto a concesión administrativa - artículo 62 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de l955, y 74 y siguientes del Reglamento de Bienes ahora vigente de l3 de junio de l986- en cuya concesión figurarán, entre otras, las cláusulas que establezcan el carácter de improrrogable de la utilización, así como la obligación del concesionario de abandonar y dejar libres y vacios a disposición de la Administración, dentro del plazo, los bienes objeto de la utilización y el reconocimiento de la potestad de aquélla para acordar y ejecutar por sí el lanzamiento -artículo 63 del Reglamento de l955 y 80 del Reglamento de l986-. La normativa por tanto, ha venido fijando claramente los derechos y obligaciones de Administración y concesionario en orden a la temporalidad de la concesión. En este caso, tambien el Ayuntamiento de Madrid no ha hecho otra cosa -una vez constatado en el expediente administrativo que el ejerciente de hecho es D. Luis Pablo , aunque todos los documentos que aporta hasta l986 sobre licencia fiscal, basuras, veladores, radicación etc. figuran a nombre del titular D. Jesús Ángel que ejercer los derechos que le confiere la legislación vigente plasmando jurídicamente la realidad hartosobrada del transcurso del tiempo para que la declaración de caducidad hubiese podido ser declarada mucho antes.
Lo anteriormente expuesto y razonado, a mayor abundamiento, si cabe, que lo argumentado en la sentencia recurrida, propicia un pronunciamiento desestimatorio de la apelación entablada. Si bien sin expresa condena en las costas al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo l3l de la Ley Jurisdiccional.
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por Don Luis Pablo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha l5 de febrero de l99l en el recurso 2.728/88. Sin expresa condena en las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario certifico.
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