STS, 17 de Diciembre de 1997
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 10328/1991 |
| Fecha de Resolución | 17 de Diciembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Diciembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por DON Eugenio Y DON Luis Carlos , representado por el Procurador Don José Granados Weil, contra la sentencia dictada con fecha 3 de septiembre de 1.991 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en el recurso nº 708/91, sobre la ocupación de puesto de mercado; siendo parte apelada el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE SANTANDER, representado por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque y DON Lázaro , representado por el Procurador Don Ignacio Argos Linares.
Dicho Tribunal dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador Sr. de LLanos García, en nombre y representación de DON Eugenio Y DON Luis Carlos , contra la resolución del Ayuntamiento de Santander por la que, estimándose el recurso de reposición entablado por el codemandado, relativo a la validez del contrato suscrito por el mismo y el Ayuntamiento, sobre concesión del puesto o cajón nº NUM000 del Mercado de la Esperanza, de esta capital, se dejan sin efecto las resoluciones de 27 de julio de 1.983, en la que se anulaba dicho contrato y de 14 de enero de 1.985, en que se ordenaba el desalojo del puesto por parte del Sr. Lázaro , así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto frente a la primera, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".
La Sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:
Se debate en el proceso la conformidad a Derecho de la resolución del Ayuntamiento de Santander por la que, estimándose el recurso de reposición entablado por el codemandado, relativo a la validez del contrato suscrito por el mismo y el Ayuntamiento, sobre concesión del puesto o cajón nº NUM000 del Mercado de la Esperanza, de esta capital, se dejan sin efecto las resoluciones de 27 de julio de 1.983, en la cual se anulaba dicho contrato y de 14 de enero de 1.985, en que se ordenaba el desalojo del puesto por parte del Sr. Lázaro . El recurso también se extiende a la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto frente a la primera.
En primer lugar hay que tratar el tema planteado en la demanda, sobre la posible firmeza de la resolución de 27 de julio de 1.983, que la convertiría en inatacable y, por ello, de imposible revocación, al menos que se observasen los trámites para la revocación de oficio de los actos administrativos. Se alega para sostener esta tesis que el Sr. Lázaro , si bien recurrió oportunamente dicho acto, sin embargo dejó transcurrir el plazo para impugnarlo en vía contencioso administrativa, pues había transcurrido con creces el de un año a contar desde el momento en que se entiende desestimada la petición.
De conformidad con el artículo 131.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, no procede la condena de ninguna de las partes al pago de las costas pues no han actuado con temeridad o mala fé procesales en la defensa de sus respectivas pretensiones.
Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación que fué admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Procurador Don José Granados Weil en representación de Don Eugenio y Don Luis Carlos , como apelantes; igualmente se personó el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque en representación del Excmo. Ayuntamiento de Santander y el Procurador Don Ignacio Argos Linares en representación de Don Lázaro , en concepto de apelados, presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Acordado señalar para la votación y fallo, fué fijado a tal fín el día 10 de diciembre de
1.997, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan únicamente los Fundamentos Jurídicos 2º, 3º y 10º de la sentencia recurrida.
En el recurso de apelación planteado, la parte actora ha comenzado por descartar toda idea de trasladar al ámbito administrativo la eficacia de las resoluciones civiles que habían decidido considerar a sus causantes como propietarios del negocio de carnes ejercido en el local, cuya concesión, por diversos avatares, figuraba sin embargo a nombre del codemandado, y se limita a hacer patente a través de sus alegaciones las circunstancias que han dado lugar a la imposibilidad de plasmar en la práctica la declaración de propiedad efectuada por los Tribunales de aquel orden, a causa de haberse otorgado la concesión del puesto de venta por la Comisión Municipal Permanente de Santander en favor de dicho codemandado el 30 de abril de 1.982. Por ello, la pretensión ejercitada en este procedimiento de lo contencioso administrativo ha de entenderse limitada a lograr que se anule el acuerdo del mismo Ayuntamiento de 11 de agosto de 1.986 -así como la desestimación tácita del recurso de reposición entablado contra el mismo-, declarándose, por contrario imperio, que procede confirmar el acuerdo anterior de 27 de julio de 1.983 en el que por la Entidad Local referida, a la vista de la sentencia dictada en el procedimiento civil, se había dejado sin efecto el contrato de concesión otorgado el 30 de abril de 1.982 en favor del codemandado Sr. Lázaro , y acordado asimismo que debía suscribirse nuevo contrato de concesión en favor de los herederos de D. Juan Miguel y Doña Lina , entre los que figura el actor y hoy apelante.
El objeto del presente recurso queda, pues, establecido en dilucidar una única cuestión: la procedencia de anular y dejar sin efecto el acuerdo municipal de 11 de agosto de 1.986 que venía a revocar y dejar sin efecto la de 27 de julio de 1.983, por cuanto el primero acoge un recurso de reposición -extemporáneo, según la parte demandante- cuya estimación significa desconocer y revocar acuerdo mencionado en último lugar. Queda, por lo tanto, fuera del ambito del procedimiento cualquier tipo de análisis sobre la conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución de 27 de julio de 1.983 cuya rehabilitación se pretende, así como el alcance real y efectivo de las sentencias pronunciadas en la esfera de lo civil, en lo referente a la cuestión de propiedad del negocio mencionado.
La cronología de los hechos relevantes para la decisión que se postula es la siguiente:
1) Como consecuencia del pleito mantenido sobre la propiedad del negocio objeto de concesión administrativa en favor del codemandado, el actor solicitó del Ayuntamiento de Santander la declaración de nulidad de la otorgada para el puesto nº NUM000 del Mercado de la Esperanza, formalizada en favor del Sr. Lázaro mediante contrato fechado el 30 de abril de 1.982, siendo consecuencia de esa solicitud la resolución fechada el 27 de julio de 1.983 -previo dictamen de la asesoría jurídica municipal- por la cual el Alcalde de Santander decidia que, a la vista de las sentencias dictadas por los Tribunales Ordinarios de Justicia, procedía dejar sin efecto la concesión aludida y suscribir nuevo contrato con los herederos de D. Juan Miguel y Doña Lina , causantes del solicitante. En el acuerdo se ofrecían al actual codemandado los recursos legales procedentes contra dicha resolución. 2) Entablado el de reposición por parte del concesionario y codemandado en este procedimiento Sr. Lázaro , dentro del plazo pertinente y con fecha 29 de agosto de 1.983, el Ayuntamiento dió la callada por respuesta, interesándose en 21 de agosto de 1.984 por la parte hoy demandante la ejecución de la decisión municipal, lo que dió lugar a que se pronunciase nueva resolución datada el 14 de enero de 1.985, en la cual, previa declaración de firmeza del acuerdo de 27 de julio de 1.983, se ordenaba proceder a la ejecución del mismo, requiriendo al Sr. Lázaro para que hiciese entrega del puesto de mercado objeto de concesión. 3) El 1 de febrero siguiente, el requerido presenta un escrito al Ayuntamiento de Santander en el que, y tras diversas consideraciones sobre el estado del pleito civil que mantenía sobre la propiedad del puesto del mercado, solicitaba que se dejasensin efecto los acuerdos de 27 de julio de 1.983 y 14 de enero de 1.985. 4) Consta un informe del Letrado asesor de la Corporación Municipal, emitido el 26 de febrero siguiente, en el que propugna que se deje en suspenso la ejecución de la resolución de 27 de julio de 1.983 en tanto no se resuelva definitivamente por los Tribunales civiles, lo que origina una comunicación al hoy actor y apelante por parte del Ayuntamiento, de fecha 20 de marzo de 1.985, en la cual se le participa que queda en suspenso la ejecución del acuerdo de 27 de julio de 1.983. 5) Se insta una vez más la ejecución material de la resolución adoptada el 27 de julio de 1.983, con fecha 16 de septiembre de 1.985, por parte del Sr. Eugenio , y, previo informe del Letrado consistorial en sentido positivo, el 16 de junio de 1.986 se decreta por el Sr. Alcalde que, siendo firme el acuerdo de 27 de julio de 1.983, se requiera al Sr. Lázaro para que en el plazo de 15 días desaloje y ponga a disposición del Sr. Eugenio el puesto de Mercado controvertido. 6) Recurrida en reposición por el Sr. Lázaro la resolución de 16 de junio de 1.986, se estima dicho recurso y se revocan las de 27 de julio de
1.983 y 16 de junio de 1.986, obrando de conformidad con el dictamen de la asesoría jurídica, que ha modificado su criterio anterior. 7) Contra esta última decisión se produce el inicial recurso de reposición del Sr. Eugenio , y la posterior demanda del mismo en procedimiento contencioso, al haber de considerarse denegado por silencio el entablado en vía administrativa.
El Tribunal de instancia desecha la petición del demandante por entender que no puede tenerse por firme y definitiva la resolución del 27 de julio de 1.983, puesto que el silencio administrativo que constituye la única respuesta respecto al recurso de reposición entablado en su día por el Sr. Lázaro contra dicho acuerdo, no puede dar lugar a plazo preclusivo alguno cuyo transcurso determine la firmeza de la resolución, siquiera el artículo 58.2 de la Ley de la Jurisdicción fije el de un año, como máximo, a partir de la interposición del recurso de reposición para acudir a la vía contenciosa, habiendo de entenderse (siempre a juicio del Tribunal de instancia) que los efectos del silencio administrativo negativo operan en beneficio exclusivo del interesado, permitiendo a éste tener por denegada su petición y poder acudir a la vía judicial dentro del aludido plazo; pero sin que ello implique que esté obligado a efectuarlo, ni decaiga en su derecho de impugnar expresamente esa denegación presunta, en tanto que la Administración no se pronuncie sobre el recurso entablado, tal como tiene obligación de verificar.
Sin desconocer que dentro del ámbito temporal de aplicación de la Ley de 17 de julio de 1.958 esta teoría haya tenido sus partidarios, y pasando por todas las posibles alternativas que la doctrina y la Jurisprudencia han podido defender, ha de reconocerse que a partir de las sentencias del Tribunal Constitucional 6/1.986 y 204/1.987, seguidas por las de esta misma Sala de 14 de octubre de 1.992 y 3 de octubre de 1.994, se ha generalizado la postura que equipara el silencio de la Administración, frente un recurso entablado contra sus decisiones, a una defectuosa notificación de la voluntad expresa de desestimarlo, de un modo en todo análogo a lo que se previene en el artículo 79 de la Ley antes citada en sus apartados 3 y 4. Con ello, se trata de conciliar la necesidad de que el particular conozca el valor del silencio y el momento en que se produce la presunta desestimación de su petición, con la de no primar la inactividad administrativa, ya que la equiparación mencionada permite considerar que el transcurso del plazo del año que ha de determinar los efectos denegatorios del recurso entablado no produzca, por sí solo, la imposibilidad de acudir a la vía judicial, sino que se pueda ver ampliado el plazo impugnatorio por el término de los seis meses que se otorga a los interesados, receptores de la notificación defectuosa de un acto administrativo, con las condiciones y salvedades que el artículo mencionado estipula. Ahora bien: transcurridos los seis meses a que se ha hecho referencia sin acudir a la vía contenciosa, el acuerdo que se había impugnado en reposición habrá de reputarse definitivamente consentido.
Aplicando este criterio al caso examinado, se llega a la conclusión de que el acuerdo de 27 de julio de 1.983, cuya ejecución se demanda en este procedimiento, no ha sido impugnado en tiempo y forma, por lo que ha de considerársele firme y definitivo, cualesquiera que sean los efectos que del mismo quepa hacer derivar porque si bien se interpuso, en un primer momento, recurso de reposición contra el acuerdo dentro del plazo legal, lo cierto es que no se acudió a la vía contenciosa frente al silencio denegatorio de la Administración, ni dentro del año siguiente a su interposición, ni dentro de los seis meses siguientes a la expiración de ese plazo, ni siquiera en momento posterior alguno, ya que la simple petición dirigida al Ayuntamiento de Santander de que se dejase sin efecto la ejecución del acto que se declaraba firme por la Administración el 14 de enero de 1.985, cursada el 1 de febrero siguiente, no puede hacerse equivaler a la interposición del recurso contencioso, ni considerarse óbice para que el mismo ganase firmeza. Por otra parte, resulta de todo punto indiscutible que a lo largo de toda la tramitación del complicado expediente administrativo que ha dado origen a este recurso contencioso, se ha mantenido con indubitada constancia la inconmovilidad de la decisión de 27 de julio de 1.983, hasta su dificilmente explicable anulación verificada el 11 de agosto de 1.986, efectuada sin ajustarse al procedimiento establecido en los artículos 53 y 110 de la Ley 7/85 y 109 a 112 de la Ley de 17 de julio de 1.958.
Y es precisamente esa anulación totalmente irregular, que prescinde por completo de latramitación exigible para decretar la de una resolución municipal firme, la que ha de dar lugar a la revocación de la sentencia recurrida y a la subsiguiente estimación del recurso contencioso en los mismos términos que se ha suplicado en la demanda, sin necesidad de entrar en consideraciones acerca de otro tipo de argumentos aducidos, y sin que sea procedente hacer pronunciamiento alguno en cuanto a costas.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria con fecha 3 de septiembre de 1.991, y en consecuencia revocamos dicha resolución, y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Eugenio y D. Luis Carlos contra el acuerdo del Ayuntamiento de Santander de 11 de agosto de 1.986, así como contra la desestimación por silencio del recurso de reposición entablado frente al mismo, anulándolo por no ser conforme a Derecho, y confirmando el acuerdo de 27 de julio de 1.983 que dejó sin efecto el contrato de 30 de abril de 1.982 relativo a la concesión del puesto nº NUM000 (pared Sur) del Mercado de La Esperanza de Santander, y que resuelve suscribir nuevo contrato con las comunidades hereditarias en cuyo interés se actúa. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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