STS, 26 de Marzo de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 11474/1991 |
| Fecha de Resolución | 26 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación nº 11474/91 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 2 de septiembre de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León con sede en Valladolid, sobre reclamación de cantidades por obras efectuadas en el centro de formación profesional "Onésimo Redondo"; siendo parte apelada D. Alonso , que no se ha personado.
D. Alonso interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la entonces Audiencia Territorial de Valladolid recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta por silencio administrativo de la reclamación a la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de Valladolid. En su escrito de demanda, de 21 de noviembre de 1988, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en la que, con plena estimación de la misma, se declaren contrarios a Derecho y sean anulados los actos administrativos objeto del presente recurso jurisdiccional, condenando, en consecuencia, al Ministerio de Educación y Ciencia y al Instituto Nacional de Empleo, dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en la forma que en Derecho proceda, a abonar a mi representado D. Alonso la cantidad de trescientas cincuenta y dos mil veinticuatro pesetas (352.024.- ptas.) de principal, más sus intereses legales desde el 27 de Septiembre de 1983, fecha en la que por primera vez se reclamaron a la Administración las facturas adeudadas, y haciendo expresa condena en costas a la parte demandada".
El Abogado del Estado contestó a la demanda el 27 de diciembre del mismo año alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que desestime el recurso e imponga las costas a la parte actora".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León con sede en Valladolid dictó sentencia con fecha 2 de septiembre de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando la pretensión procesal deducida por la representación de D. Alonso frente a la Administración del Estado, debemos declarar y declaramos por no ser conformes con el ordenamiento jurídico, las resoluciones presuntas, por silencio administrativo denegatorias de las reclamaciones formuladas por el actor, con fecha 8 de Julio de 1987 a la Delegación Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia y a la Dirección Provincial del INEM, ambas de Valladolid; así como las también resoluciones presuntas por silencio administrativo denegatorias de los recursos de alzada interpuestos ante el Ministerio de Educación y Ciencia y ante la Presidencia del Consejo General del INEM, ambos con fecha 25 de enero de 1988, declarando el derecho del actor a que le sea abonada lacantidad de 352.024,00 pesetas a cuyo pago se condena a la Administración, sin que haya lugar al abono
de intereses, y sin hacer expresa declaración de costas".
Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 11474/91, por la representación procesal de la Administración del Estado, que solicita en su escrito de alegaciones la estimación del recurso.
La parte apelada no se ha personado.
Por Providencia de 22 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para Votación y Fallo el día 18 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar.
La Administración del Estado impugna en apelación la sentencia dictada el 2 de septiembre de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid que estimó el recurso número 510/88, interpuesto por Don Alonso contra la denegación presunta, por silencio administrativo del Instituto Nacional de Empleo (INEM) y del Ministerio de Educación y Ciencia, de la reclamación del pago de las cantidades adeudadas al actor a causa de la realización de unas obras en un centro de Formación profesional dependiente del INEM.
La sentencia de instancia estimó el recurso del contratista con apoyo en el siguiente razonamiento: "En el caso enjuiciado, se hace necesario analizar las actuaciones del expediente y de este proceso, para pronunciarnos sobre la existencia o no del contrato administrativo de ejecución de obras, y la prueba más cumplida de la existencia y verificación del contrato se encuentra en la prueba testifical practicada a instancias del hoy recurrente en el proceso civil contra la Administración, y que obra testimoniada en este proceso cuyos testigos, afirman, según se recoge en los fundamentos legales de la sentencia dictada en el mismo, en primera instancia, `... de que por encargo del Centro de Formación Profesional Onésimo Redondo, dependiente en aquel entonces del INEM, a plena satisfacción de dicho Centro fueron realizadas las obras fiel y cumplidamente...´, siendo significativo que tres de los cuatro testigos que depusieron,. que si bien pudieran haber sido objeto de tacha, sin embargo no lo fueron, intervinieron personalmente en la ejecución de las obras y el cuarto testigo, Don Jose Pablo , tiene un carácter excepcional, dada su condición de Director del Centro, en el que se ejecutaron las obras hasta el día 26 de Marzo de 1983; igualmente es expresivo el informe emitido por la Dirección Provincial del INEM, con fecha 20 de Noviembre de 1986, en el que se afirma que al actor le fueron abonadas las facturas correspondientes al año 1980, al haber sido aceptadas por la Dirección del Centro después de haber seguido los trámites pertinentes que desembocaron en la realización de las obras y que el Director del Centro podía contratar la realización de las mismas en base a un presupuesto autónomo, desglosado e independiente del presupuesto de la Delegación Provincial del INEM, y por último el importe de las obras quedan justificadas por las cuatro facturas a que se refiere la demanda, sin que la Administración haya practicado prueba alguna que desvirtúe al menos indiciariamente, los anteriores hechos".
El único motivo en que basa su recurso el Sr. Abogado del Estado es que el "reconocimiento que se efectúa en la Sentencia apelada de la no existencia de un contrato debidamente formalizado, es motivo más que suficiente para que no se puedan estimar las pretensiones objeto de la demanda que han dado consecuentemente lugar a la Sentencia estimatoria que se recurre, y por otra parte que ello es así, resulta de las propias argumentaciones de la Sentencia en las que se llega a estimar que por razones de equidad y de justicia procede el reconocimiento del derecho al pago de la cantidad solicitada por el recurrente, razones de justicia y de equidad que estimamos no son suficientes".
La existencia de la relación contractual entre la Administración del Estado y el contratista de las obras ha sido reconocida de modo expreso por aquélla, hasta el punto de que ha satisfecho, sin objeción en este sentido, varias de las facturas presentadas por éste. En efecto, la reclamación inicial (previa a la vía civil) comprendía las cantidades adeudadas por idéntico concepto -esto es, obras de reparación con suministro de materiales en el centro de formación profesional- durante los años 1980 a 1983, ambos inclusive. De ellas el INEM satisfizo sin reparos 192.274 pesetas, correspondientes a las certificaciones de 1980, aceptando que se trataba del pago derivado de un contrato de obras.
Bien fuera por problemas presupuestarios, por el cambio de dependencia administrativa del centro de formación profesional (cuestión a la que aluden los oficios de la Dirección Provincial del Ministerio de Educación y Ciencia de 1 y 5 de febrero de 1988 y la contestación al pliego de preguntas que emitió elDirector Provincial del INEM en la vía civil) o por cualquier otro motivo distinto de la existencia en sí del contrato, el hecho cierto es que la falta de pago de la cantidad restante (352.040 pesetas) se produjo sin que la Administración estatal hubiera negado en su momento ni la relación contractual ni la realización de las obras. Una y otra fueron, por lo demás, corroboradas por el Director del centro de formación profesional en el proceso civil al que ya se ha hecho referencia.
Así las cosas, el motivo único invocado por el Sr. Abogado del Estado debe decaer. Que hubo contrato y que las obras se realizaron conforme a él es algo que, como hemos dicho, ha admitido en todo caso la Administración apelante. Es cierto que no consta su formalización escrita, pero también lo es que el INEM admitió, en su momento, la competencia del órgano de contratación para suscribirlo (afirmando que el director del centro docente "podía contratar la realización de obras en base a un presupuesto autónomo, desglosado e independiente del presupuesto de la Dirección Provincial") y el titular de dicho órgano reconoció haberlo pactado efectivamente.
En último extremo, como también afirma la sentencia apelada, estaríamos en presencia de un contrato cuyas prestaciones ya han sido realizadas, no obstante las irregularidades en él existentes, no imputables al contratista, sino a la propia Administración. En tales casos, la obligación administrativa de pago subsiste, supuesta la buena fe de la otra parte, aun cuando el contrato contenga elementos eventualmente determinantes de su anulabilidad formal. Así lo viene afirmando de modo reiterado la jurisprudencia de esta Sala, de la que es muestra su sentencia de 7 de junio de 1982, con cita de las de 14 y 21 abril de 1.975, 11 junio de 1979 y 23 enero de 1980, cuya doctrina, sustancialmente coincidente con la establecida en la de 21 de enero 1.980, puede resumirse así:
"La forma, por muy importante que sea, no constituye en si misma un fin, sino que es un instrumento de control de la actividad administrativa establecido en previsión de que sean satisfechas las exigencias concretas de los objetivos que dicha actividad persigue en realización de los intereses colectivos que le está encomendada a la Administración actuante, y por ello, la consecuencia anulativa que por regla general puede derivarse de incumplimiento de las formalidades impuestas a las contratación administrativa debe evitarse en aquellos supuestos en que la infracción formal es meramente rituaria por aparecer acreditada en el expediente, de manera notoria e incuestionable (como en el caso enjuiciado sucede), que la específica finalidad de la forma incumplida ha sido realmente satisfecha.
La relación establecida entre [...] y la Administración es la propia de un contrato administrativo de arrendamiento de servicios profesionales que, aunque se haya prescindido de las formalidades administrativas, existe desde que aquellos profesionales aceptaron el encargo realizado por una autoridad que actúa dentro de su competencia, en tanto que la obligación de la Administración de pagar los honorarios devengados surge a partir del momento en que los Arquitectos cumplen las suyas poniendo a disposición del arrendador de los servicios los proyectos encargados, y ello porque, siendo el contrato administrativo una variación de los contratos civiles, su cumplimiento no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes [...].
Al cumplimiento de las obligaciones contraídas no cabe oponer defectos formales exclusivamente imputables a la Administración (nadie puede obtener beneficio de su propia torpeza)".
Esta línea jurisprudencial es mantenida en la sentencia del mismo Alto Tribunal de fecha 5 de octubre de 1988 al afirmar que "por tratarse de un convenio celebrado por una autoridad administrativa, dentro de la esfera de su competencia, con destino a una obra pública, y del que, aunque se haya prescindido de las formalidades legales, se derivan mutuos deberes y obligaciones, cuyo conocimiento corresponde a las Salas de esta Jurisdicción [...]" subsiste la obligación de la Administración de pagar los honorarios devengados. Añade que "el hecho de que ese vínculo surgió sin haberse guardado por la Administración las formalidades propias de la contratación administrativa y la observancia del ritualismo debido, no puede acarrear, como se pretende, la infracción absoluta y la carencia total de efectos". Doctrina igualmente reiterada en la reciente sentencia de 19 de enero de 1999 (recurso 9851/1992) en un caso análogo al presente, cuyo fundamento jurídico sexto afirma: "Tales extremos, declarados como acreditados por la sentencia recurrida, resultan ciertos y probados sobre la base de los documentos que en ella se mencionan, y de ellos fluye con claridad que, tal como en aquella sentencia se señala en apreciación que esta Sala juzga correcta en torno a las pruebas practicadas, la obra se realizó ciertamente por cuenta del Ayuntamiento hoy recurrente, y que, en efecto, existe una deuda contraída por éste a consecuencia de tales obras derivadas de un contrato, tal vez no escrito, pero real y efectivo, que obligaba a una parte a la ejecución de la obra y a la otra a realizar los pagos correspondientes, tal como resulta de los arts. 47 de la Ley de Contratos del Estado y 142 y 144 de su Reglamento, aplicables al supuesto de autos, como también lo son las normas correspondientes del Derecho Privado, sin que en contra de tales conclusiones puedanvaler los extensos argumentos del Ayuntamiento hoy recurrente ni aquellos que aluden a pretendidas irregularidades formales, que bien pueden atribuirse a las dificultades halladas para acreditar que no concurrieron, y que, en cualquier caso, no desvirtuarían las conclusiones obtenidas con base en los extremos expuestos, suficientemente acreditados, cuando claramente resulta la existencia de la obra, que se hizo por cuenta del Ayuntamiento, y que se adeuda por éste la correspondiente suma".
Procede, en suma, la desestimación del recurso, sin que haya lugar a imponer la condena en costas al no concurrir temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación número 11474/1991, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada el 2 de septiembre de 1991 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid en el recurso número 510/88. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Fernando Cid.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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