STS, 20 de Abril de 1999
| Ponente | RICARDO ENRIQUEZ SANCHO |
| Número de Recurso | 2526/1993 |
| Fecha de Resolución | 20 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por D. Plácido , representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 25 de febrero de 1993, sobre licencia de obras de reforma y cambio de uso de un edificio, habiendo comparecido como parte recurrida el Ayuntamiento de La Coruña, representado por el Procurador D. Gabriel Sánchez Malingre.
Por acuerdo de 7 de mayo de 1990, el Ayuntamiento de La Coruña aprobó la delimitación de la unidad reparcelatoria discontinua y voluntaria integrada por terrenos municipales sitos en la AVENIDA000 , parcelas NUM000 y NUM001 , y por un terreno y edificio construido en la CALLE000 nº NUM002 y concedió al propietario de este último licencia de reforma y cambio de uso de este edificio, condicionada al pago de 28.435.500 pesetas, en concepto de cuota sustitutoria por la transferencia del aprovechamiento urbanístico correspondiente a los terrenos municipales, e interpuesto recurso de reposición contra él fue desestimado por acuerdo de 20 de mayo de 1991.
Contra la anterior resolución se interpuso por D. Plácido , recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con el nº 4535/91, en el que recayó sentencia de fecha 25 de febrero de 1993, por la que se desestimaba el recurso interpuesto.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación, en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales se ha señalado para la votación y fallo el dia 15 de abril de 1999, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
D. Plácido interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1993 que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra acuerdo del Ayuntamiento de La Coruña de 7 de mayo de 1990 por el que se aprobaba la delimitación de la unidad de actuación voluntaria y discontinua integrada por terrenos municipales sitos en la AVENIDA000 , parcelas NUM000 y NUM001 , y por un terreno y edificio construido en la CALLE000 nº NUM002 , y concedió al recurrente, propietario de este último, licencia para su reforma y cambio de uso, con la obligación de satisfacer en concepto de cuota sustitutoria por la transferencia del aprovechamiento urbanístico correspondiente a los terrenos municipales la cantidad de 28.435.500 pesetas
Alega en primer lugar la parte recurrente, conforme al artículo 95.1.4º de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ) "infracción de las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo", de la que no cita otro precepto que el artículo 48.2, por cuanto se le ha exigido la cantidad antes indicada como una incidencia en el trámite de concesión de licencia de cambio de uso del edificio que estaba construyendo, sin que tuviera conocimiento preciso de los elementos que justificaban esa cantidad. Sin embargo, como pone de relieve la sentencia de instancia, ante dicha solicitud de licencia el Ayuntamiento comunicó al interesado que "debería cubrir mediante transferencia 734.76 m2" según un informe del Arquitecto Municipal que obraba en el expediente, en el que se detallaba con toda precisión que la transformación del uso de viviendas al comercial implicaban la aplicación de los coeficientes correctores previstos por las Normas del Plan de donde resultaba que, manteniendo la edificabilidad existente, se obtentía un exceso sobre el aprovechamiento normal de la parcela de esos metros cuadrados que podrían utilizarse, al no superar el aprovechamiento máximo de aquella, mediante transferencias de aprovechamiento urbanístico. Como después de aquélla notificación consta que el recurrente pidió expresamente al Ayuntamiento de La Coruña que gestionara el correspondiente expediente para aprovechar dichas transferencias urbanísticas, es claro que no puede sostenerse la denuncia de indefensión que aquél afirma haber padecido por el comportamiento de la Corporación municipal.
Como segundo motivo de casación opone la parte recurrente infracción por la sentencia de instancia de los artículos 38 y 116 del Reglamento de Gestión Urbanística y 98.3 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, en cuanto la reparcelación acordada carece de la nota de voluntariedad que, a su juicio, es inherente tanto a la determinación de unidades de actuación como a la reparcelación económica. Independientemente de lo erróneo de este aserto, de la argumentación que lo acompaña resulta que el recurrente imputa a la Corporación municipal el haberle impuesto el pago de la indicada cantidad como condición para la obtención de la licencia solicitada, desvirtuando la nota de voluntariedad que, conforme al artículo 124.1 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, justifica el sistema de transferencias de aprovechamiento urbanístico establecido en el artículo 41 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña, cuya adecuación a Derecho ha sido reconocido por esta Sala, en su sentencia de 13 de marzo del presente año. A este sistema se ajusta la cuota que le ha sido exigida al recurrente, pues no se trata de que la licencia haya sido condicionada al pago de esa cantidad, en el sentido de que si no la hubiera satisfecho no le habría sido concedida licencia del cambio de uso del edificio. Le habría sido concedida dicha licencia, pero con un aprovechamiento inferior a la edificabilidad que ha había ejecutado, amparándose en el destino previsto originariamente para viviendas, de tal modo que la petición del recurrente de delimitar una unidad de actuación con terrenos previamente adquiridos por el Ayuntamiento, en este caso para la construcción de un vial, no responde a la necesidad de obtener la licencia que le correspondía según el aprovechamiento normal asignado a su finca, sino a la de obtener ese máximo aprovechamiento derivado del de las parcelas adquiridas previamente por el Ayuntamiento de La Coruña.
Finalmente, opone la parte recurrente como motivo de casación, infracción del artículo 2.3 del Código Civil y 9 de la Constitución, "en lo relativo a la irretroactividad de las Leyes". A la sentencia concedida ha de aplicarse, como ha hecho el Ayuntamiento recurrido, la normativa vigente en la fecha en que se produjo la petición, y dicha normativa, que es el Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña de 25 de enero de 1985, contiene unas prescripciones a tener en cuenta cuando se solicite el cambio de uso de viviendas a locales comerciales, de donde se desprende que no existe equiparación en el aprovechamiento resultante de los distintos usos aunque la edificabilidad sea la misma, sino que existe un uso mas intenso cuando el edificio se destina a oficinas o locales comerciales. Aunque el recurrente se opone a la aplicación de los índices establecidos en las Normas Urbanísticas del Plan para determinar esas diversas intensidades de aprovechamiento, se trata de normas de derecho autonómico respecto a las cuales, conforme a lo establecido en el artículo 96.2. L.J. no cabe articular ningún motivo de casación.
Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso de casación imponiendo a la parte recurrente, conforme dispone el artículo 102,3 de la Ley de esta Jurisdicción, el pago de las costas causadas.
Declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Plácido contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1993, condenando a la parte recurrente al pago de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamosVOTO PARTICULAR
QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO.SR.D.MARIANO DE ORO-PULIDO Y LOPEZ EN
RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE CASACION Nº 2526/93.
Con total respeto a la opinión mayoritaria de la Sala, disiento del fallo desestimatorio del recurso de casación interpuesto por D. Plácido , por entender que debía haber sido estimado el segundo motivo de casación, en base a las mismas consideraciones recogidas en el voto particular formulado en relación con la sentencia dictada el 13 de marzo de 1999 en el recurso de casación nº 283/1993, en la que se considera conforme a Derecho el sistema de transferencias de aprovechamiento urbanístico establecido en el artículo 41 de las Normas Subsidiarias del Plan General de Ordenación Urbana de La Coruña.
Dichas consideraciones son las siguientes:
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- El sistema diseñado en el Plan General de Ordenación Urbana de 1985 de la citada Ciudad parte, como se señala en el fundamento tercero de la sentencia de la que se discrepa, del establecimiento en suelo urbano de un aprovechamiento normal y de otro denominado máximo "que no pertenece al propietario del suelo", sino que se atribuye al Ayuntamiento para la adquisición de terrenos "destinados a viales, zonas verdes, espacios libres y equipamientos públicos, adquiridos previamente por el Ayuntamiento" -artículo 41 de la Normativa del Plan-. Disocia, pues, el derecho de propiedad y el aprovechamiento urbanístico atribuido por el Plan, al asignar tal aprovechamiento tanto al titular dominical como al Ayuntamiento, estableciendo, en definitiva, un aprovechamiento tipo similar al posteriormente regulado en la Ley 8/90 de 25 de julio.
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- La bondad intrínseca del referido sistema, en cuanto posibilita, a través de la técnica de las transferencias de aprovechamiento urbanístico, la regeneración del suelo urbano consolidado, así como la posterior consagración de dicho sistema en la ya citada Ley 8/90 -sin tener en cuenta la incidencia de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 de 20 de marzo, en dicha Ley o, mejor aún, en el Texto Refundido 1/92, de 26 de junio- no puede hacernos olvidar que el marco legal de referencia viene dado, ratione temporis, por el anterior Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976.
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- Obligado será recordar que el derecho de propiedad debe ser necesariamente regulado por Ley -artículo 53.1 de la Constitución-. Cierto es que tal reserva legal ha sido flexibilizada por el artículo 33.2 de la propia Constitución, al disponer que la regulación de tal derecho ha de realizarse "de acuerdo con las leyes", lo que ha llevado a esta Sala a decir en numerosas ocasiones, que no sólo la ley sino también los "productos normativos" de la Administración -y entre ellos el Plan- pueden contribuir a determinar el contenido último del derecho de propiedad - sentencias de 2 de febrero de 1987, 17 de junio de 1989, 28 de noviembre de 1990, 12 de febrero de 1991, etc.-. Sin embargo, la flexibilización de tal reserva legal ha de operar, como también ha declarado esta Sala, en la medida en que resulte necesaria, es decir, en la medida en que el Plan sirve de instrumento para concretar y materializar en cada parcela de terreno los criterios generales y abstractos a que responden las leyes, pero no puede actuar con independencia para configurar un régimen jurídico al margen del previsto en la Ley.
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- Ya hemos dicho que, en el presente caso, el régimen urbanístico del suelo viene impuesto por el Texto Refundido de 1976, cuyo artículo 76 dispone que las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y "con el cumplimiento de los deberes" establecidos en la Ley o, en virtud de los mismos, por los Planes de Ordenación -en los términos señalados en el apartado anterior-"con arreglo a la clasificación urbanística de los predios". Pues bien, dicho régimen se desarrolla en los artículos siguientes distinguiendo, por lo que a los deberes de los propietarios de suelo se refiere y en lo que ahora importa, los del suelo urbano - artículo 83- y los del suelo urbanizable -artículo 84-. La coincidencia sustancial de unos y otros - cesión gratuita de terrenos para viales, etc., costeamiento de la urbanización y edificación de los solares en plazo- desaparece precisamente en cuanto a la cesión del aprovechamiento medio se refiere, cuyo cumplimiento se exige únicamente a los propietarios de suelo urbanizable -artículo
84.3.b)-. No existe, sin embargo, igual obligación para los propietarios de suelo urbano.
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- En el Texto Refundido de 1976 corresponde a los propietarios de suelo urbano, la totalidad del aprovechamiento lucrativo permitido por el Plan, sin que exista limitación legal o deber alguno de cesión de parte de dicho aprovechamiento. Criterio seguido, por otra parte, en la vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, al menos en cuanto a los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado se refiere -artículo 14.1.-. El referido Texto Refundido no establece, pues, para los propietarios de suelo urbano un deber o cesión de aprovechamiento medio similar al previsto para los del suelo urbanizable, sin que, en consecuencia, el mismo pueda ser impuesto por el Plan. Podrá, incluso, cuestionarse si el establecimiento de dicho deber es competencia exclusiva del legislador estatal, en cuanto encargado de regular las condiciones básicas quegaranticen la igualdad esencial del ejercicio del derecho de propiedad -artículo 149.1.1ª de la Constitución- o sí, por el contrario, puede también corresponder al legislador autonómico, pero lo que no puede objetarse es la carencia de rango del Plan para su imposición.
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- Conviene, por último, señalar que tampoco comparto el criterio mayoritario de la Sala en cuanto entiende -fundamento tercero, párrafo segundo- que "no se cuestiona que las cesiones impuestas -en el Plan litigioso- se ajusten a los términos del artículo 83.3.1. TRLS" así como que "no se trata de una reparcelación económica de caracter obligatorio, sino de una posibilidad libremente convenida entre los interesados", ya que:
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- Tales declaraciones resultan, a mi juicio, absolutamente incompatibles por cuanto:
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Si, como se afirma, tales cesiones son obligatorias no podría dejarse su cumplimiento a la libre voluntad del interesado.
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Si, como también se afirma, tienen carácter voluntario, no podrían tener encaje en el citado artículo
83.3.1º.
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- En el texto de 1976 el deber de cesión de los propietarios de suelo urbano se limita a determinadas dotaciones locales: "viales, parques, jardines públicos y centros de educación general básica al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente". En este sentido esta Sala tiene reiteradamente declarado que en suelo urbano las cesiones obligatorias y gratuitas son las que "taxativamente" enumera el citado artículo 83.3.1º -sentencias de 12 de junio y 28 de noviembre de 1990, 5 de abril de 1991, 5 y 12 de febrero de 1992, etc.-y, en el presente caso, además de extenderse a otras dotaciones públicas no comprendidas en dicho precepto -ver apartado 1 del presente voto-, ni siquiera consta que queden al servicio del polígono o unidad de actuación en el que los terrenos en cuestión están incluidos.
Por todo ello considero que debió declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Plácido .
Madrid, a 29 de abril de 1999.
PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enriquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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