STS, 1 de Marzo de 1999
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| Número de Recurso | 561/1995 |
| Fecha de Resolución | 1 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 561/95 interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE BARCELONA, representado por la Procuradora Dª. Mª. del Carmen Ortíz Cornago, asistida de Letrado, contra el Real Decreto 547/1995, de 7 de Abril, por el que se establece el Título de Técnico Superior en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas; siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
Con fecha 5 de Junio de 1995 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 547/1995, de 7 de Abril, por el que se establece el Título de Técnico Superior en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas.
La representación procesal del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Barcelona, ha interpuesto contra dicho Real Decreto recurso contencioso administrativo nº 561/95 y, en su escrito de formalización de la demanda presentado el 20 de Noviembre de 1997, suplica a esta Sala que "...habiendo por recibido el presente escrito con sus copias, se dicte sentencia por la que: se estime el presente recurso y se declara la nulidad de la disposición general impugnada".
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda de 31 de Diciembre de 1997, suplica a esta Sala que "...dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare la conformidad a derecho del Real Decreto recurrido".
Por auto de la Sala de fecha 16 de Febrero de 1998 se declaró no haber lugar al recibimiento a prueba y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante providencia de 27 de Octubre de 1998 se señaló para votación y fallo el presente recurso el día 24 de Febrero de 1999, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Por el Sr. Abogado del Estado se alega en primer lugar la inadmisión del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Barcelona contra el Real decreto 536/95, de 7 de Abril, que con el título de Técnico Superior en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas al amparo del artículo 28.1.a) en relación con el artículo 82 b) de la Ley Jurisdiccional por entender que el Colegio recurrente carece de legitimación activa por falta de interés legítimo para impugnar la disposición general que se recurre. La causa de inadmisibilidad alegada debe ser rechazada, pues no cabe la menor duda que la disposición general impugnada puede incidir en el ámbito de las competencias propias de los diplomados en enfermería, al menos teóricamente, y por tanto afecta a losintereses profesionales del colectivo que reúne, lo cual es suficiente para que concurra en el recurrente el interés legítimo suficiente para interponer el recurso.
El Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Barcelona impugna en este recurso contencioso- administrativo el Real Decreto número 536/1995, de 7 de Abril, por el que se establece el título de formación profesional de Técnico Superior en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas. La pretensión de nulidad de la totalidad de la disposición impugnada se sustenta, de manera explícita, en los dos siguientes motivos: A) de carácter formal, por omisión en el procedimiento de su elaboración de los informes preceptivos del Consejo de Estado, y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia. Y B) de carácter material, porque: 1º) los Técnicos de Formación Profesional en Farmacia no pueden detectar indicios de patología en el cliente ni impartir educación sanitaria a la población; 2º) no pueden determinar las características vitales de los elementos; 3º) el ciclo formativo incluye materia ajena a su formación técnica y 4º) que en general les atribuye competencias ajenas a sus características.
Para una mejor comprensión de la respuesta que se dará a las pretensiones deducidas, conviene recordar ahora algunas de las precisiones y razonamientos que este Tribunal Supremo (entre otras en sus sentencias de 10 y 17 de marzo, 14 y 23 de mayo, 4 y 9 de junio, 9 de octubre, 19 y 27 de noviembre de 1997, 19 de enero, 27 de abril, 12 de mayo, 13 de julio, 18 y 28 de septiembre y 19 de octubre de 1998, así como de las sentencias de 18 de Septiembre y 26 de Noviembre de 1998 de las que ya examinó la legalidad del Real Decreto 536/1995) ha tenido ocasión de hacer al decidir recursos interpuestos contra varios Reales Decretos en los que se establecen títulos correspondientes a estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos. En concreto, lo siguiente:
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En esas normas se ha hecho uso de la habilitación conferida por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), a cuyo tenor: "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos...".
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En cumplimiento de ese mandato del artículo 35.1, se elaboró y aprobó, previa consulta con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación, y con los distintos sectores de la comunidad educativa, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, con los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Real Decreto número 676/1993, de 7 de mayo, relativo a las Directrices Generales sobre los títulos de formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas, cuyo objeto fue establecer una estructura común de la ordenación académica de unos y otras. Y así, se señaló en él que el objetivo de la nueva formación profesional se orienta, no sólo a la adquisición de conocimientos, sino sobre todo a la adquisición de la competencia profesional característica de cada título, que se expresará a través de su perfil profesional asociado, organizado en unidades de competencia, entendidas como un conjunto de capacidades profesionales (referidas a las propiamente técnicas, a las de cooperación y relación con el entorno, a las de organización de las actividades de trabajo, a las de comprensión de los aspectos económicos y a las de adaptación a los cambios que se producen en el trabajo), que se expresan a través de una serie de acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo, que se esperan de aquellos que obtengan el título profesional. Disponiendo el artículo 7 de este Real Decreto, en esa línea, que los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del currículo de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos.
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En las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, que desde la perspectiva que acaba de indicarse se han sometido al control de este Tribunal, se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cual es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley.D) Con referencia a esas normas reglamentarias, que trasladan y concretan en relación con un determinado título y sus correspondientes enseñanzas mínimas las directrices generales que había dispuesto aquel Real Decreto 676/1993, se ha apreciado también que, en tal situación, ni la eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, ni la finalidad de garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, reclamaban exigir nuevamente el dictamen del Consejo de Estado, ya emitido en el procedimiento de elaboración del citado Real Decreto del que se hacía mero traslado y concreción a un título singular; ni lo reclamaba tampoco el principio de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el artículo 103.1 de la Constitución, pues la nota o requisito referido a reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, que integra la previsión del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, no es predicable propiamente, en una situación como la descrita, de aquellas normas, sino del Real Decreto que contiene las directrices generales que meramente se trasladan y concretan en las regulaciones singulares.
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En la misma línea, de un modo más amplio, hemos dicho también con referencia a esas normas sobre títulos singulares de formación profesional, que su elaboración quedaba sujeta únicamente a la previa consulta a las Comunidades Autónomas, así como a los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, sin que sean precisos otros informes, observaciones o dictámenes exigidos en la elaboración de las disposiciones generales, según los artículos 129, 130 y 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que ese procedimiento se cumplió al elaborarse el Real Decreto 676/1993.
La misma conclusión ha de alcanzarse en cuanto a los dos motivos restantes de carácter formal esgrimidos en el escrito de demanda. A) En cuanto a la omisión del informe de la Secretaría General Técnica, porque atendida la finalidad de la norma que lo exige, no es dudoso que su transcendencia se diluye y minimiza en el contexto del total proceso normativo que empezando por el establecimiento de las directrices generales ha ido estableciendo los numerosísimos títulos de formación profesional; y porque, en esa misma línea, aun ha de minimizarse más la transcendencia de aquel informe, hasta el punto de no ligar a su omisión un efecto invalidante de la norma impugnada, cuando, como aquí ocurre, el informe sí se produjo respecto de los títulos de formación profesional relacionados con la "familia de la Salud" y entre ellos aparece el título de Técnico en Farmacia. En otras palabras, aunque en el anexo del informe que acaba de citarse no se mencionara explícitamente al título objeto de este recurso, las dos circunstancias antes dichas, y las razones que ya derivan de los pronunciamientos anteriores de este Tribunal, recordadas en el segundo de los fundamentos de derecho, conducirían a no otorgar efecto invalidante a aquella omisión, en el supuesto de haberse producido.
En los términos en que se formula el motivo de impugnación de carácter material, no resulta fácil identificar, con la precisión debida, cual o cuales sean las normas jurídicas de superior rango jerárquico, o los principios generales de ineludible observancia, que hayan llegado a ser vulnerados por la norma reglamentaria que se impugna.
De ninguna de las consideraciones del recurrente se deriva la ilegalidad del Real Decreto 621/1995, pues éste no regula propiamente el ejercicio de una profesión, sino que define el perfil profesional que se asocia al título que establece, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. Por ello, la norma en sí misma, en sus efectos jurídicos, no menoscaba el ámbito o la posición profesional que pudiera venir atribuida o reconocida a los Enfermeros, ni sujeta a limitación alguna el ejercicio de su profesión, pues su efecto jurídico, en lo que ahora importa, no es otro que el de regular el derecho a un determinado título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y el de reconocer como inherentes a él unas determinadas capacidades profesionales. Es más, el Real Decreto en cuestión pretende precisamente disipar toda duda sobre ese aspecto, y por ello precisa en su Disposición adicional primera que "De conformidad con lo establecido en el Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo, por el que se establecen directrices generales sobre los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de formación profesional, los elementos que se enuncian bajo el epígrafe > en el apartado 2 del anexo del presente Real Decreto no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna y, en todo caso, se entenderán en el contexto del presente Real Decreto con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas".
En definitiva, en los términos en que el debate se ha formalizado, no llega este Tribunal a detectar que la norma reglamentaria vulnere lo dispuesto en otras de superior rango, o en principios generales que hubiera debido observar, procediendo en consecuencia la desestimación de la pretensión anulatoria -total y parcial- deducida contra ella.QUINTO.- Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que rechazando la causa de inadmisibilidad del recurso alegada por el Sr. Abogado del Estado DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Barcelona, contra el Real Decreto número 561/1995, de 7 de Abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas. Sin hacer especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, todo lo cual yo, la Secretaria, certifico.
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