STS, 8 de Febrero de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Febrero 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Febrero de mil novecientos noventa y siete.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo ha visto el recurso de apelación núm. 4301/1991, interpuesto por el Ayuntamiento de Zagra, representado por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Diputación Provincial de Granada, contra la sentencia dictada el 11 de Marzo de 1991, en su recurso núm. 774/88, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, siendo parte recurrida la Administración Central del Estado, representada por el Abogado del Estado, sobre reintegro de tributos gestionados por el Estado, cuantía indeterminada.
Por Real Decreto 2264/82, de 30 de Julio, se creó el municipio de Zagra, segregándolo del de Loja (Granada), procediéndose posteriormente por la Delegación de Hacienda de dicha provincia a liquidar al nuevo Ayuntamiento su participación en los tributos locales gestionados por el Estado.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Ayuntamiento de Loja contra el Real Decreto mencionado, la Sala 4ª, entonces existente en el Tribunal Supremo, dictó sentencia el 31 de Marzo de 1986, anulándolo por defectos de forma y ordenando retrotraer las actuaciones al momento procedimental adecuado.
A su vez, interpuesto recurso extraordinario de revisión, que tuvo el número 200/1986, por el Ayuntamiento de Zagra contra dicha sentencia, la Sala Especial correspondiente dictó auto en 7 de Febrero de 1987, suspendiendo las diligencias de ejecución de la sentencia antes mencionada.
Dando cumplimiento a lo resuelto por la Sala 4ª, con fecha 29 de Septiembre de 1986, la Dirección General de Coordinación de las Haciendas Territoriales dispuso que, desde el 31 de Julio del mismo año, se aplicaran al suprimido municipio de Zagra los tipos recaudatorios correspondientes al de Loja, con la consiguiente emisión de recibos para todo este último término municipal incluyendo al de Zagra.
Por escrito de 4 de Septiembre de 1987, presentado el 9 siguiente, y por tanto en fecha posterior al aludido auto de la Sala Especial de 7 de Febrero de 1987, el Ayuntamiento de Zagra solicitó de la Delegación de Hacienda que se procediera a practicar nueva liquidación de los recursos recaudatorios por la misma con referencia a Zagra en 1986, y en los que tuviera participación el Ayuntamiento, consignando las cifras reales y haciendo los ingresos procedentes al Ayuntamiento solicitante, así como del anticipo correspondiente a 1987.
No habiéndose formulado resolución expresa por la Administración Central, el Ayuntamientoprocedió a denunciar la mora en escrito presentado el 30 de Diciembre de 1987, que fue resuelto por silencio administrativo.
Por otra parte, por Real Decreto de 13 de Febrero de 1979 se transfirieron a la Junta de Andalucía las Competencias relativas, entre otras materias, a la Administración Local, al que siguió el Real Decreto 3315/83, de 20 de Julio (BOE 13-1-1984), sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad de Andalucía, en materia de Administración Local.
Por Decreto 114/87, de 29 de Abril, de la Junta de Andalucía, publicado en el Boletín Oficial de dicha Comunidad del 2 de Mayo de 1987, se aprobó la segregación del término municipal de Zagra, para constituirse en nuevo municipio.
La Dirección General de Coordinación de las Haciendas Territoriales dispuso, con fecha 12 de Mayo de 1987, que los documentos cobratorios por las contribuciones territoriales rústica, pecuaria y urbana, se extendieran a nombre del municipio de Zagra.
El Ayuntamiento de Zagra desistió del recurso de revisión 200/86 en escrito de 6 de Mayo de 1987, acordándose el archivo del mismo por la Sala Especial en resolución de 25 de Mayo siguiente.
El mismo Ayuntamiento interpuso recurso contencioso-administrativo "contra la denegación presunta por la Delegación Provincial del Ministerio de Economía y Hacienda en Granada de la reclamación efectuada por el referido Ayuntamiento de Zagra, con fecha 9 de Septiembre de 1987, contra la liquidación de los recursos recaudados por dicha Delegación para el Ayuntamiento de Zagra en 1986 y anticipo mensual para 1987". La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia el 11 de Marzo de 1991 desestimando el recurso.
Interpuesto recurso de apelación por el propio Ayuntamiento y admitido a trámite, tanto la Administración apelante como la apelada efectuaron sus alegaciones, señalándose el día 5 de Febrero de 1987 para la votación y fallo, en que tuvo lugar.
Constituye el objeto del presente recurso la pretensión del Ayuntamiento de Zagra de que se revoque la sentencia de instancia que había desestimado la reclamación formulada por el mismo a la Administración Central a fin de que se le hicieran determinados reintegros en concepto de participación municipal en la recaudación de los tributos locales de gestión estatal, todo ello correspondiente a 1986, así como el anticipo por el mismo concepto correspondiente a 1987.
La sentencia apelada, al igual que la Administración Central, otorgan valor decisivo, en la solución del litigio, al desistimiento efectuado por el Ayuntamiento en el recurso extraordinario de revisión en méritos del cual había obtenido la suspensión de los efectos de la sentencia de 31 de Marzo de 1986, que a su vez había anulado el Real Decreto de creación del municipio.
La sentencia de instancia razona en el sentido de que "el único obstáculo que se oponía a la ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de Marzo de 1986 era el citado auto de 7 de Febrero de 1987 acordando la suspensión de las diligencias de su ejecución, mas, desistido o retirado el recurso de revisión, el referido auto quedó sin efecto y sin efecto quedó cuanto se refiere a la suspensión de la ejecución de la citada sentencia. Por tanto, la pretensión del Ayuntamiento de Zagra es improcedente, pues sólo a partir del Decreto 114/87 de 29 de Abril puede considerarse el mismo legalmente nacido, sin posibilidad por tanto de reconocerle derechos en cuanto a los tributos locales gestionados y recaudados por el Estado en 1986 y principio de 1987".
En definitiva, se impone examinar la naturaleza del desistimiento, como forma de terminación de los procesos y sus efectos en la presente controversia.
A diferencia de lo que ocurre en la Ley de Enjuiciamiento Civil, en la que el desistimiento sólo aparece regulado en los artículos 409 y 410, en relación con el recurso de apelación, la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo de 27 de Diciembre de 19566 lo reconoce genéricamente como forma de terminación de los procesos en el artículo 88, que contiene una detallada regulación del mismo, que recogió la construcción jurisprudencial que se había ido consolidando para todos los procesos civiles, fuera del marco estricto del recurso de apelación (exigencia de poder especial o de ratificación por la parte, incomunicación de sus efectos a los demás litisconsortes y que se produzca antes de dictarsesentencia), con la diferencia entre ambos ordenamientos de que en el proceso civil se produce la condena en costas (por aplicación general a todos los procesos del artículo 410) en tanto que el artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, en su número 5 dispone que el desistimiento no implicará la condena en costas.
Anotemos también que el desistimiento puede ser total (sus efectos alcanzan a todos los litigantes y a todas las pretensiones) o parcial en otro caso, y que un desistimiento después de dictarse sentencia sólo afectaría a la ejecución. Asimismo ha de destacarse su carácter unilateral, por lo que despliega sus efectos sin necesidad del consentimiento de los demás litigantes.
En los dos ordenamientos hay, por otra parte, una absoluta conexión entre este instrumento procesal y el principio dispositivo.
En los procesos ante el Tribunal Constitucional, cuya Ley Orgánica también recoge la figura del desistimiento en los artículos 80 y 86, la diferencia más importante se registra precisamente en relación con el principio dispositivo. Una reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional viene haciendo una importante matización, pudiendo citarse, en este sentido, la sentencia de 10 de Enero de 1995, en la que se expresa que "la regulación de esta categoría procesal se encuentra en la Ley de Enjuiciamiento Civil para la apelación o cualquier otro recurso (art. 409), por reenvío explícito de la nuestra. Allí, la respuesta judicial ha de ser automática y favorable a la petición en tal sentido. A pesar de ser rogada la jurisdicción constitucional, no opera sin más el principio dispositivo y no queda vinculado al Tribunal por la voluntad unilateral de quien lo formula, como hemos advertido en las resoluciones más arriba invocadas y en otras, (AATC 993/1987, 1093/1987 y dos muy recientes 33/1993 y 34/1993)".
La eficacia del desistimiento, por tanto, se matiza considerablemente cuando se está en presencia de intereses o de derechos públicos, y ello va a tener importancia en el presente caso.
En el examen de las presentes actuaciones interesa resaltar que desde el Real Decreto 2264/1982, de 30 de Julio, que segregó Zagra de Loja hasta el Decreto 114/1987, de 29 de Abril, de la Junta de Andalucía, la entidad recurrente actuó sin interrupción alguna del tracto administrativo de su existencia, como la revela el examen del expediente administrativo, centrado precisamente en el período posterior a la sentencia anulatoria del Real Decreto y pletórico de actuaciones administrativas de toda índole, reveladoras de que no ha habido intervalo o laguna de actividad entre ambas disposiciones, hasta el punto de que el Preámbulo del Decreto 114/87 razona, como uno de sus fundamentos, que al igual que Loja, Zagra cuenta con los recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales, sin merma de la calidad de los servicios que venían siendo prestados, en su día, por el Ayuntamiento de Loja, "afirmación confirmada para el municipio de Zagra por el hecho de que durante cuatro años ha venido prestando no sólo los servicios mínimos que legalmente le correspondían, sino otros propios de un municipio con mayor entidad de población".
Como las normas se han de interpretar atendiendo a su espíritu y finalidad (art. 3 del Código Civil), podemos afirmar que este explícito reconocimiento por la Administración del tracto administrativo ininterrumpido convierte el Decreto 114/87 en una ratificación del Real Decreto 2264/82 y en una prueba incontestable a favor de las pretensiones de la recurrente, pues si asumió tales competencias, tiene derecho a la percepción de los ingresos que el ordenamiento le concede a tal fin, entre ellas los reclamados, máxime cuando no consta ni se ha probado que la Administración Central, entonces competente, le obstara de alguna manera el ejercicio de ninguna competencia.
El hecho del desistimiento no puede ser llevado más allá del estricto marco del proceso ante la Sala Especial de Revisión en que se produjo. La conclusión a que llega la sentencia de instancia equivale a afirmar que, al desistir el Ayuntamiento de Zagra renunció a su propia personalidad y existencia, en el período controvertido por la que, por el contrario, había luchado sin tregua. La afirmación, repetida muchas veces a lo largo del proceso por la Administración Central, y recogida en la sentencia de instancia de que el Ayuntamiento de Zagra sólo puede considerarse legalmente nacido a partir del Decreto 114/87 es forzosamente simplista y no resiste por todo ello el análisis de la prueba existente en autos.
El desistimiento, además, se produce en escrito de 6 de Mayo de 1987, posteriormente a la publicación (el 2 de Mayo anterior) del aludido Decreto de la Junta de Andalucía, acto legislativo con el que la nueva Administración, ahora la exclusivamente competente, daba atípica satisfacción extraprocesal al Ayuntamiento recurrente en el proceso que se había seguido ante la Sala 4ª. Ningún sentido y ningún interés tenía mantener vivo a partir de entonces, tanto ese proceso como el de la Sala Especial de Revisión.
Procede por todo ello estimar el recurso y revocar la sentencia apelada, acogiendo laspretensiones de la demanda de instancia en los apartados A), B) y D) del suplico, pues en cuanto al C) -que por la Delegación de Hacienda se haga entrega al Ayuntamiento de determinados documentos recaudatorios- es manifiesto que no hubo reclamación previa administrativa, por lo que no hay acto administrativo que revisar, y en cuanto al E) -que se declare a quien corresponde la competencia para ejecutar la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de Marzo de 1986 y que además no se ha llevado a cabo diligencia alguna de ejecución de la misma- , es obvio que tampoco forma parte del marco revisorio de este proceso.
No procede condena en las costas de la apelación a los efectos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
En su virtud, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
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Estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Zagra contra la sentencia dictada el día 11 de Marzo de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en su recurso 744/88, la que revocamos.
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- En consecuencia, anulamos la resolución de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda, de 29 de Septiembre de 1986, la cual contenía efectos a tener en cuenta desde el día 31 de Julio de 1986, sí como la denegación tácita, por silencio administrativo, de la petición del Ayuntamiento de Zagra a que se refiere el quinto antecedente de esta sentencia, declarando, en consecuencia, el derecho del Ayuntamiento a que, en ejecución de sentencia, se liquiden y se le abonen las sumas correspondientes al período comprendido entre el 31 de Marzo de 1986 y el 12 de Mayo de 1987.
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- Desestimamos el resto de las pretensiones de la demanda.
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- Sin condena en costas en ninguna de las instancias,
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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