STS, 7 de Mayo de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 07 Mayo 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 15 de octubre de 1.991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga, sobre infracción en la zona de protección del dominio público marítimo-terrestre; siendo parte apelada "INMOBILIARIA ESPACIO, S.A.", representada por el Procurador
D. Leopoldo Puig Pérez e Inestrosa.
El Procurador D. Feliciano García Recio, en nombre y representación de "Inmobiliaria Espacio, S.A.", interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 19 de abril de
1.989 recaída en el expediente nº 1.369/89 SR/AM incoado por la Demarcación de Costas de Andalucía Mediterráneo de Málaga por presunta infracción en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre del Camping "La Chimenea", y contra la de 24 de noviembre siguiente de la Dirección General de Puertos y Costas que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra aquélla, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicando se dictase sentencia "estimándolo y, en su consecuencia, declarándolo nulo y no ajustado a derecho la antes mencionada Resolución y, por ende, declarando la obligatoriedad de alzar la orden de paralización de las obras".
El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del recurso o, en su defecto, acuerde la desestimación del mismo, por aparecer el acto impugnado conforme a Derecho".
Recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia con sede en Málaga dictó sentencia con fecha 15 de octubre de 1.991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS 1º) Desestimar la inadmisibilidad del recurso. 2º) Estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar la nulidad de las resoluciones impugnadas, por no ser conformes a derecho, en el particular referente a la orden de paralización de las obras; sin hacer expreso pronunciamiento sobre las costas".
Contra dicha sentencia se interpuso por la representación procesal de la Administración del Estado el presente recurso de apelación nº 12.443/91, en el que instruidas las partes y presentados los escritos de alegaciones se designó por providencia de fecha 20 de enero de 1.999 como Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para Votación y Fallo el día 3 de febrero,en que ha tenido lugar.
Por Providencia de 3 de febrero siguiente se acordó, conforme al artículo 43.2 de la L.J.C.A., con suspensión del plazo para dictar el fallo, oír a las partes sobre la posible incompetencia del Estado para acordar resoluciones como la que es objeto del presente recurso.
Con fecha 16 de febrero el Abogado del Estado presentó escrito de alegaciones en el sentido de que a la fecha de la sentencia de instancia ya había declarado el Tribunal Constitucional la vigencia de "las limitaciones en las zonas de servidumbre legales, con independencia de quién sea la Administración que deba dar las autorizaciones".
La representación de "Inmobiliaria Espacio, S.A." presentó igualmente escrito de alegaciones, con fecha 24 de febrero, solicitando se declare la nulidad de las resoluciones recurridas por incompetencia del Estado y la confirmación de la sentencia recurrida, citando otra sentencia de esta Sala dictada el 13 de noviembre de 1995 en un asunto idéntico.
Es objeto del presente recurso de apelación, entablado por la Administración del Estado, la sentencia dictada el 15 de octubre de 1991 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga que, en el recurso contencioso-administrativo número 397 de 1991, anuló la resolución de 19 de abril de 1.989, mediante la cual la Demarcación de Costas de Andalucía Mediterráneo incoó el expediente sancionador número 1.369/89 SR/AM y ordenó la paralización de las obras que se estaban realizando en el Camping "La Chimenea", término municipal de Estepona, en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. La sentencia anuló, igualmente, la resolución de 24 de noviembre de 1991, mediante la cual la Dirección General de Puertos y Costas consideró inadmisible el recurso de alzada interpuesto contra aquélla.
La sentencia apelada, tras rechazar que la orden de paralización de las obras pueda considerarse un acto de mero trámite no susceptible de recurso y, una vez comprobado que las obras paralizadas se encontraban amparadas por una licencia urbanística municipal, estimó que "la interpretación sistemática del artículo 103.1 de la Ley de Costas conduce a entender que en los supuestos en que la obra ilegal se ampare presuntamente en un acto administrativo, como es el caso de las licencias urbanísticas, la paralización de las obras sólo debe acordarse una vez obtenida en legal forma la suspensión o anulación de dicho acto administrativo, sin perjuicio de que el expediente sancionador continúe su curso, y al no hacerlo así, las resoluciones recurridas han infringido la norma legal citada, lo que conduce a la estimación del recurso".
El Abogado del Estado insiste en su escrito de apelación sobre el carácter de acto no recurrible que, a su juicio, tiene el impugnado por no ser definitivo y constituir una mera medida cautelar. Tal alegación ha sido rechazada por esta Sala en supuestos análogos, frente a resoluciones similares de las Demarcaciones de Costas que paralizaban obras en curso de ejecución. Baste, por todas, repetir las consideraciones efectuadas a este efecto en la sentencia de 16 de julio de 1993 (recurso de apelación número 4811/1990):
"Que por ser la paralización de las obras (decretada antes
de la iniciación o a la iniciación de un expediente sancionador) una medida
cautelar, o automática, haya de ser irrecurrible, carece de todo
fundamento; en ningún sitio del ordenamiento jurídico español está dicho
que no se puedan impugnar las medidas cautelares o provisionales,
(piénsese, por poner ejemplos extremados, en la prisión provisional del
proceso penal o en el embargo preventivo del proceso civil). Y es que, en
efecto, el acto de iniciación de un expediente sancionador será (y lo es)
un acto de trámite irrecurrible (artículo 37-1 de la Ley Jurisdiccional),pero si a él se le añade otro acto de efectos inmediatos, tal como la paralización de unas obras, el acto deja de ser de trámite para convertirse
en un acto definitivo, que es impugnable como cualquier otro y por
cualquier motivo de fondo a la sazón disponible. Si así no fuera, nadie
controlaría la legalidad de la suspensión de las obras o habría que demorar
el control para cuando se examinara la legalidad del acto final, resultados
ambos carentes de fundamento, porque mientras tanto la empresa puede arruinarse con la paralización de las obras. Pues no son principios jurídicos abstractos ni cuestiones de gabinete las que aquí se ventilan, sino las más prosaicas, pero absolutamente vitales, de las máquinas que no trabajan o los trabajadores a quienes hay que despedir, al no poder continuar la obra. (Por lo demás, y para terminar este discurso, baste traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la idéntica posibilidad de impugnar la suspensión de obras que regula el ordenamiento urbanístico, v.g. artículos 184 y 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 9 de Abril de 1976, y artículos 248 y 253 del nuevo Texto Refundido de 26 de Junio de 1992)".
En lo que se refiere a la cuestión de fondo, la sentencia se limita, según ya se ha dicho, a anular las resoluciones impugnadas en cuanto que las obras se encontraban amparadas por una licencia urbanística y su paralización sólo es procedente cuando se obtenga la suspensión de la eficacia de dicha licencia. Pero, sin necesidad de entrar en el debate sobre la mayor o menor corrección de tal motivo de nulidad, esta Sala entiende -y así lo sometió a las partes para que formularan sus alegaciones al respectoque las resoluciones impugnadas incurren en un vicio de incompetencia, dado que la potestad ejercitada a través de ellas corresponde no al Estado sino a la Comunidad Autónoma de Andalucía. El análisis de dicha cuestión es previo, en el orden lógico, al de saber si la administración estatal debió, o no, solicitar ante los órganos jurisdiccionales competentes la suspensión de la eficacia de la licencia urbanística municipal que amparaba la ejecución de las obras.
Sobre dicha cuestión, relativa al régimen competencial de las autorizaciones en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, ya se había pronunciado esta Sala en su sentencia de 13 de noviembre de 1995 con los siguientes términos:
"El apelante invoca la nulidad de pleno derecho de la orden de paralización de las obras por incompetencia manifiesta del órgano que la dictó, ya que entiende que la potestad sancionadora y, por tanto, la incoación y tramitación de los procedimientos dirigidos a imponer sanciones por infracciones cometidas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo- terrestre, no corresponde a la Administración del Estado, sino a las Comunidades Autónomas.
La sentencia del Tribunal Constitucional nº 149/91, de 4 de julio,
al referirse al artículo 110 c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de
Costas, que atribuye a la Administración del Estado "la tutela y policía
del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres", señala que
la competencia de dicha Administración "no excluye en modo alguno la
competencia propia de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo la
tutela y la policía de la actividades que se realicen en la zona de
protección".
El Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por Ley Orgánica
6/1981, de 30 de diciembre, en su artículo 13.8, otorga a esta Comunidad Autónoma, competencia exclusiva en lo referente a "ordenación del territorio y litoral", habiéndose operado el traspaso de funciones y servicios en esta materia por Real Decreto 2803/1983, de 25 de agosto. Por tanto, en la fecha en que sedictó el acto impugnado eran los órganos de dicha Comunidad los encargados de velar por el cumplimiento de las normas reguladoras de las obras en la zona de servidumbre de protección que se contienen en la Ley de Costas, sin perjuicio de las potestades que corresponden a la Administración del Estado en defensa de la integridad del demanio y de las servidumbres de tránsito y acceso al mar, como se preocupa de matizar la sentencia constitucional mencionada al resolver sobre los artículos 90 y 91 de dicha Ley. En consecuencia, la orden de paralización que es objeto de este recurso no podía ser adoptada por órgano dependiente de la Administración del Estado, pues éste debió limitarse a poner los hechos en conocimiento de la Comunidad Autónoma para que los persiguiese, como la propia sentencia indica. Al no hacerlo así incurrió en incompetencia, produciéndose la nulidad del acto impugnado; y de esta forma lo ha entendido esta Sala para caso semejante al presente en su sentencia de 10 de marzo de 1.995. Por ello procede revocar la sentencia recurrida, solución que no se ve impedida por la circunstancia de que la sentencia del Tribunal Constitucional declarando que el mencionado precepto debe interpretarse en la forma dicha, haya sido dictada con posterioridad al acto impugnado, pues, según el artículo 40.1 de su Ley Orgánica, la imposibilidad de revisión sólo se extiende a los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, lo que no es el caso".
Esta doctrina jurisprudencial, corroborada recientemente en las sentencias de esta Sala de 4 de marzo de 1999 (recurso de apelación número 1927/91) y 29 de abril de 1999 (recurso de apelación número 5268/91), determina la procedencia de confirmar el fallo apelado, no tanto por sus propios fundamentos sino por la concurrencia de un vicio de incompetencia en los actos recurridos, vicio cuya estimación produce la misma declaración anulatoria que contiene la sentencia apelada. Dicha declaración se mantiene, pues, en los términos en que fue pronunciada por la Sala de instancia que -como ya se ha repetido- no prejuzgaba el resultado final del expediente sancionador, circunscribiéndose al único objeto del recurso, esto es, a la paralización cautelar de las obras. La Administración de la Comunidad Autónoma -a la que la Administración del Estado puede dar traslado de lo actuado- habrá de pronunciarse, pues, en el curso de aquel expediente tanto sobre la infracción cometida como sobre la procedencia o improcedencia de las obras objeto del mismo.
Procede, pues, la desestimación del recurso, sin que haya lugar a la imposición de costas, al no concurrir temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación número 12443 de 1991, interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia dictada el 15 de octubre de 1991 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga que, en el recurso contencioso-administrativo número 397 de 1991, anuló las resoluciones de 19 de abril de 1.989, de la Demarcación de Costas de Andalucía Mediterráneo, y de 24 de noviembre de 1991, mediante la cual la Dirección General de Puertos y Costas consideró inadmisible el recurso de alzada interpuesto contra aquélla, en cuya virtud se incoó el expediente sancionador número 1.369/89 SR/AM y se ordenó la paralización de las obras que se estaban realizando en el Camping "La Chimenea", término municipal de Estepona, en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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